Єдиний унікальний номер судової справи 469/1468/18
Номер провадження 22-ц/812/468/19
Доповідач апеляційного суду Серебрякова Т.В.
Постанова

Іменем України

18 березня 2019 року місто Миколаїв

Колегія суддів судової палати у цивільних справах Миколаївського апеляційного суду в складі:

головуючого Серебрякової Т.В.,

суддів: Галущенка О.І., Лисенка П.П.,

з секретарем судового засідання Лівшенком О.С.,

за участі прокурора Цвікілевич Н.В.,

переглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 ухвалу, яка постановлена Березанським районним судом Миколаївської області під головуванням судді Гапоненко Н.О., в приміщенні цього ж суду 22 грудня 2018 року у цивільній справі за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області та ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки,

УСТАНОВИЛА:

У листопаді 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 звернувся до суду в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації з позовною заявою до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області та ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що пунктами 1,2 розпорядження Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області за №366 від 25 червня 2011 року «Про затвердження проекту землеустрою та надання у власність земельних ділянок» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян України (11 чоловік) для індивідуального дачного будівництва із земель державної власності, які не надані у власність або користування, в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області та надано у приватну власність, у тому числі і ОСОБА_2, земельну ділянку площею 0.0909 га з кадастровим номером НОМЕР_1, розташовану за межами населеного пункту, в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області, для індивідуального дачного будівництва.

На підставі вищевказаного розпорядження 29 червня 2011 року відділом Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області видано ОСОБА_2 державний акт на право власності на земельну ділянку серія НОМЕР_2 щодо земельної ділянки площею 0.0909 га з кадастровим номером НОМЕР_1, яка розташована за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.

Посилаючись на те, що пункти 1,2 вищевказаного розпорядження Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області №366 від 25 червня 2011 року, в частині затвердження проекту землеустрою та надання у власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0.0909 га, прийняті з порушенням вимог законодавства, прокурор просив визнати їх в цій частині незаконними та скасувати, а також визнати недійсним виданий ОСОБА_2 державний акт на право власності на земельну ділянку серія та номер НОМЕР_2 та витребувати її від ОСОБА_2, а також стягнути з відповідачів на користь прокуратури сплачений судовий збір за подачу позову.

Ухвалою судді Березанського районного суду Миколаївської області від 22 грудня 2018 року позовну заяву заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1, а також заяву про забезпечення вказаного позову повернуто прокурору.

В апеляційній скарзі заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1, посилаючись на порушення районним судом норм процесуального права, просив ухвалу суду скасувати, а справу направити для подальшого розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що є передбачені п.4 ч.4 ст.185 ЦПК України підстави для повернення позовної заяви, оскільки вважав встановленим відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Проте такий висновок суду першої інстанції щодо вирішення процесуальної долі позовної заяви заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 є помилковим і необґрунтованим, виходячи з наступного.

Так, забезпечення кожному права на справедливий суд та реалізація права особи на судовий захист мають здійснюватися з урахуванням норм Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також практики Європейського суду з прав людини, які відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року за №3477-IV застосовуються судами при розгляді справ як джерело права.

За змістом п.1 ст.6, ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР, кожен має право на розгляд його справи упродовж розумного строку судом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру.

Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України.

Суд зобов'язаний поважати честь і гідність усіх учасників цивільного процесу і здійснювати правосуддя на засадах їх рівності перед законом і судом.

Відповідно до ст.ст.1,3 ЦК України, ст.ст.2,4-5,12-13,19 ЦПК України, завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також справ, розгляд яких, в порядку цивільного судочинства, прямо передбачено законом.

При цьому, в порядку цивільного судочинства, виходячи із його загальних засад про неприпустимість свавільного втручання у сферу особистого життя людини; судовий захист цивільного права та інтересу; справедливість, добросовісність та розумність, перш за все регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

Кожна особа, а у випадках, встановлених законом, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси, мають право в порядку, встановленому Цивільним процесуальним кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів; або прав, свобод та інтересів інших осіб, інтереси яких вони захищають, державних чи суспільних інтересів.

Частина 1 ст.15 ЦК України закріплює право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства (ч.2 ст.15 ЦК України).

Відповідно до ст.4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Пунктом 4 ч.4 ст.185 ЦПК України передбачено, що позовна заява повертається у випадках, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, №15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року за №1697-VII.

У частині 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, для перевірки наявності підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави суду слід перевірити, а прокурору в позовній заяві необхідно обґрунтувати, чи вимагають захисту реальні державні інтереси та чи є передбачені ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

З матеріалів справи убачається, що при зверненні із позовом до суду наявність «інтересів держави» прокурор обґрунтував порушенням права держави у сфері земельних правовідносин. Так, в позові зазначено, що незаконне надання у приватну власність відповідачу ОСОБА_2 земельної ділянки у нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. Крім того, чинне законодавство взагалі не передбачає надання земель зазначеної категорії у приватну власність для цілей, визначених у спірному розпорядженні.

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи ЄСПЛ у рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року ствердив, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (п.54).

Судовою практикою Верховного Суду України зокрема у постановах від 16 грудня 2015 року (справа № 6-2510ц15), від 05 жовтня 2016 року (справа №916/21І9/15), від 29 червня 2016 року (справа №6-1376ц16) визначено з огляду на прецеденту практику ЄСПЛ про застосування ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що «суспільним» «публічним» інтересом звернення прокурора з вимогою про витребування земельної ділянки є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - зміни цільового призначення земель, а також захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю Українського народу.

При цьому, правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності (у разі доведення такого факту), такому суспільному інтересу не відповідає.

За таких обставин, з урахуванням предмету спору, прокурором належним чином обґрунтована наявність порушень інтересів держави, що залишилось поза увагою суду.

Крім того, звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі власника спірної земельної ділянки - Миколаївської обласної державної адміністрації також було обґрунтовано прокурором наступним.

При зверненні до суду прокурором зазначено, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Миколаївська обласна державна адміністрація, не здійснює захист інтересів держави.

Так, будь-які дії, спрямовані на відновлення порушених інтересів держави у сфері відновлення законності у розпорядженні землями прибережної захисної смуги Чорного моря, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідними позовами, не вчиняються. Більш того, навіть повідомлення прокуратурою області щодо наявності порушень при розпорядженні саме спірною земельною ділянкою у серпні 2018 року, не спонукали вказаний орган здійснювати свої функції щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

На підтвердження наведеного прокурором було надано звернення прокуратури до Миколаївської обласної державної адміністрації, а також відповіді на них про відсутність позову до відповідачів у справі із цим самим предметом та з цих самих підстав (а.с.33-38).

Отже, у позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст.131-1 Конституції України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру» відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Проте, судом вказані обставини залишені без належної уваги і, як наслідок, зроблено помилковий висновок про відсутність підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Отже, судом неправильно застосовані норми ст.131-1 Конституції України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ст.185 ЦПК України, внаслідок чого постановлено помилкову ухвалу, яка відповідно до вимог ст.379 ЦПК України підлягає скасуванню з направленням справи до того ж суду для продовження розгляду.

Окрім того, суд, обґрунтовуючи свою позицію, помилково послався на постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року у справі №304/1196/16-ц та від 12 вересня 2018 року у справі №697/2768/16-ц.

Так, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор в позові не зазначив, а суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову. Зокрема, не з'ясували, який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній.

На відміну від вказаних справ у справі, яка переглядається, прокурор в своєму позові зазначив суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, та зазначив, що цей орган не здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави та надав відповідні докази на підтвердження наведеного.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для скасування оскаржуваної ухвали суду та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції на підставі положень ст.379 ЦПК України.

Керуючись ст.ст.367,374,379,381,382 ЦПК України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 - задовольнити.

Ухвалу Березанського районного суду Миколаївської області від 22 грудня 2018 року - скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках та з підстав, передбачених ст.389 ЦПК України.

Головуючий Т.В. Серебрякова

Судді: О.І. Галущенко

П.П. Лисенко

Повний текст судового рішення

складено 19 березня 2019 року