Справа № 618/214/19
Провадження № 2/618/162/19
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

14 червня 2019 року суддя Дворічанського районного суду Харківської області Рябоконь Є. А. при прийнятті позовної заяви (цивільна справа № 618/214/19, провадження № 2/618/162/19) заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михаліка О. І. в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михалік О. І. звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області з позовною заявою в порядку ст. ст. 4, 56 ЦПК України до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

Ухвалою судді від 04.03.2019 позовну заву було повернуто прокурору на підставі п. 4) ч. 4 ст. 185 ЦПК України, а саме в зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Постановою Харківського апеляційного суду у складі суддів судової колегії судової палати у цивільних справах від 17.05.2019 вказана ухвала судді скасована, зокрема, з причини ненадання прокурору всупереч передбаченого ч. ч. 1 - 3 ст. 185 ЦПК України порядку процесуальної можливості виправити недоліки позовної заяви.

На виконання зазначеної постанови Харківського апеляційного суду від 17.05.2019 суддею Дворічанського районного суду була постановлена ухвала від 30.05.2019 про залишення вказаної позовної заяви без руху на підставі ч. 1 ст. 185 ЦПК України з наданням строку для усунення виявлених недоліків, а саме: зазначити, яку саме суму шкоди слід стягнути з відповідача на користь першої зазначеної в заяві заінтересованої особи - Головного управління Держгеокадастру у Харківській області; долучити до матеріалів позовної заяви докази того, що самі особи, в інтересах яких заявлений позов, а саме ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янська сільська рада не звернулися до іншого суду з аналогічними позовними вимогами в порядку цивільного, господарського чи кримінального судочинства; долучити зазначені в додатках до позовної заяви повідомлення про намір пред`явлення позову; зазначити підстави представництва інтересів держави в суді у даному (як виключному в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України) випадку.

13.06.2019 до суду надійшов письмовий документ без назви Ізюмської місцевої прокуратури від 12.06.2019 № 03-17-2050-19, до якого долучено два листа Кам`янської сільської ради та Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 05.03.2019 про те, що ніякі матеріали щодо самовільного зайняття ОСОБА_1 земельної ділянки, заяви чи позовні заяви про стягнення шкоди до суду не направлялися, а також два листа Ізюмської місцевої прокуратури від 19.02.2019 та від 15.02.2019 на адресу Кам`янської сільської ради та Головного управління Держгеокадастру у Харківській області відповідно про намір пред`явлення позову до ОСОБА_1 .

Однак, із вказаних листів прокуратури та Кам`янської сільської ради і Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не вбачається, що вони стосуються саме даних позовних вимог від 25.02.2019 № 03-22-121/вих-19 заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 , як зазначено в позовній заяві. Крім того, вони не свідчать про нездійснення або неналежне здійснення своїх обов`язків у даному випадку зазначеними в позовній заяві заінтресованими особами.

Інші, основні, недоліки позовної заяви, викладені в ухвалі судді від 30.05.2019 про залишення вказаної позовної заяви без руху, прокурором не усунені. А саме, не визначена сума шкоди, яку слід стягнути з відповідача на користь першої зазначеної в заяві заінтересованої особи - Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, а також не зазначені підстави представництва прокурором інтересів держави в суді у даному (як виключному в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України) випадку.

Так, згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 56 ЦПК України, у визначених законом випадках прокурор, зокрема, звертається до суду з позовною заявою.

Стаття 23 Закону України «Про прокуратуру» регламентує порядок та підстави представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді.

Так, згідно з ч. 1 цієї статті, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до ч. 4 ст. 56 ЦПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Отже, під час звернення прокурора з позовною заявою до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): «сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

Частиною 1 ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до ч. ч. 4, 5 цієї статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Обґрунтовуючи наявність порушення інтересів держави, прокурор в позовній заяві зазначає, що земельна ділянка, яка використовується відповідачем ОСОБА_1 , є комунальною власністю та вказує на невжиття відповідними державними органами заходів з метою відшкодування завданої відповідачем в результаті її використання шкоди.

Самі по собі посилання прокурора на невжиття Кам`янською сільською радою та ГУ Держгеокадастру у Харківській областівідповідних заходів щодо усунення порушень щодо ненадходження коштів місцевого бюджету за самовільне використання земельної ділянки не можуть бути безумовною підставою для звернення прокурора з цим позовом.

Зазначені в позові спірні правовідносини виникли щодо користування землі окремим землекористувачем відповідачем ОСОБА_1 , тому вважати, що вони носять загальносуспільний характер та зачіпають інтереси широкого кола осіб не можна.

Дана позиція відповідає висновку щодо застосування відповідних норм права, викладеному в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 12.12.2018 у справі № 636/5773/16-ц.

Частина 2 ст. 13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» містить положення про те, що обов`язковість урахування (преюдиційність) судових рішень для інших судів визначається законом.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, постановою Харківського апеляційного суду в складі колегії суддів судової палати у цивільних справах від 22.05.2019 у аналогічній справі № 618/215/19 за аналогічним позовом заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михаліка О. І. в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки з аналогічних підстав (непідтвердження підстав представництва прокурором інтересів держави в суді та відстуність обґрунтувань нездійснення або неналежного здійснення своїх обов`язків Кам`янською сільською радою та ГУ Держгеокадастру у Харківській області) було залишено без задоволення апеляційну скаргу прокуратури Харківської області, а ухвалу Дворічанського районного суду від 27.03.2019 залишено без змін.

За таких обставин, враховуючт, що прокурор не виконав вимоги ухвали судді Дворічанського районного суду від 30.05.2019 та не усунув в повному обсязі недоліки позовної заяви у встановлений судом строк, а саме: не уточнив позовні вимоги, не підтвердив підстави представництва прокурором інтересів держави в особах суб`єктів владних повноважень, в інтересах яких подана дана позовна заява, та не обґрунтував нездійснення або неналежне здійснення своїх обов`язків у даному випадку заінтресованими особами, заява заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, вважається неподаною і підлягає поверненню на підставі ч. 3 ст. 185 ЦПК України.

Відповідно до ч. 6 ст. 185 ЦПК України, про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.

Згідно з ч. 7 ст. 185 ЦПК України, повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для повернення заяви.

Керуючись ч. 4 ст. 56, ч. 3 ст. 185, ч. ч. 5, 6, 7 ст. 185, п. 15.5) ч. 1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» ЦПК України, суддя

ПОСТАНОВИВ:

Позовну заяву заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки - повернути позивачу.

Роз`яснити, що повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для повернення заяви.

Ухвала, як така, що постановлена судом поза межами судового засідання, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена до апеляційного суду Харківської області через Дворічанський районний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена в день її проголошення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали. Строк на апеляційне оскарження може бути також поновлений в разі пропуску з інших поважних причин, крім випадків, зазначених у ч. 2 ст. 358 ЦПК України.

Суддя Є. А. Рябоконь