Провадження №22-ц/812/470/19 Доповідач апеляційного суду ОСОБА_1
Постанова

Іменем України

05 березня 2019 року м. Миколаїв

Колегія суддів судової палати в цивільних справах Миколаївського Апеляційного суду у складі:

головуючого Кушнірової Т.Б.,

суддів: Базовкіної Т.М., Яворської Ж.М.,

із секретарем Горенко Ю.В.,

за участю:

прокурора Кадєєвої А.В.,

представника Миколаївської ОДА ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 на ухвалу Березанського районного суду Миколаївської області постановлену 22 грудня 2018 року, суддею цього ж суду Гапоненко Н.О., у справі №469/1471/18, за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області та ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки,

в с т а н о в и л а:

У листопаді 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації звернувся в суду з позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області та ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування розпорядження (в частині), визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.

Позовна заява мотивовано тим, що пунктами 1, 2 розпорядження Березанської райдержадміністрації №366 від 25 червня 2011 року затверджено проект землеустрою та надано у приватну власність ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,0909 га з кадастровим номером :06:000:0191 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області для індивідуального дачного будівництва.

29 червня 2011 року на підставі цього розпорядження Відділом Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області ОСОБА_3 видано державний акт на право власності на земельну ділянку серія ЯЛ №644992 щодо земельної ділянки площею 0,0909 га з кадастровим номером :06:000:0191 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.

Посилаючись на те, що пункти 1, 2 розпорядження Березанської районної державної адміністрації №366 від 25 червня 2011 року в частині затвердження проекту землеустрою і надання у власність ОСОБА_3 вказаної земельної ділянки прийняті з порушенням вимог законодавства, позивач просив визнати їх в цій частині незаконними та скасувати, визнати недійсним виданий ОСОБА_3 державний акт на право власності на дану земельну ділянку серії ЯЛ №644992 та витребувати її від ОСОБА_3, стягнути з відповідачів на його користь сплачений судовий збір за подачу позову.

Ухвалою Березанського районного суду Миколаївської області від 22 грудня 2018 року позовну заяву повернуто.

Ухвала мотивована тим, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, прокурор посилався на те, що незаконне надання у приватну власність відповідачу земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства, що відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом предявлення цього позову.

Разом з тим, прокурором не зазначено у позовній заяві та не підтверджено наявність виключного випадку для подання позову Миколаївською місцевою прокуратурою №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації. Причини, з яких Миколаївська обласна державна адміністрація не звернулась до суду самостійно, прокурором теж не зазначено, тому суд позбавлений можливості встановити існування обставин, які б свідчили про неналежне здійснення Миколаївською ОДА захисту інтересів держави.

В апеляційній скарзі заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 просить скасувати ухвалу суду та направити справу для подальшого розгляду до районного суду, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Зокрема, апеляційна скарга мотивована тим, що при зверненні до суду прокурором зазначено, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносин Миколаївської ОДА, не здійснює захист інтересів держави.

Прокуратурою області вживаються заходи щодо відновлення законності у розпорядженні землями прибережної захисної смуги Чорного моря. Проте Миколаївською обласною державною адміністрацією будь-які дії, спрямовані на відновлення порушених інтересів держави у цій сфері, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідними позовами, не вчиняються.

У позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 31-1 Конституції України відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Проте, судом вказані обставини залишені поза увагою, як наслідок - зроблено помилковий висновок про відсутність «виключного випадку» для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що вона підлягає задоволенню із наступних підстав.

Повертаючи позовну заяву прокурору, суд дійшов висновку, що для цього є передбачені п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України підстави, оскільки вважав встановленим відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Однак, з такими висновками суду погодитися не можна.

Пунктом 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України передбачено, що позовна заява повертається у випадках, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (Korolev v. Russia(№2), №5447/03, §33, від 1.04.2010; Menchinskaya v. Russia, №42454/02, §35, від 15.01.2009).

Згідно з п.3 ч.1 ст.131 -1 Конституції в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

ЄСПЛ зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (Volovik v. Ukraine, №15123/03, §45, 6.12.2007).

Тлумачення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції).

У п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

У ч.3 ст.23 цього Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому в ч.4 цієї статті.

Тлумачення ч.3 ст.23 Закону «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні субєкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного субєкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним субєктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з ч.4 ст.23 Закону «Про прокуратуру» прокурор зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому субєкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, для перевірки наявності підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави суду слід перевірити, а прокурору в позовній заяві необхідно обґрунтувати, чи вимагають захисту реальні державні інтереси та чи є передбачені ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Звертаючись до суду із позовом прокурор наявність «інтересів держави» обґрунтував порушенням права держави у сфері земельних правовідносин. Так, в позові зазначено, що незаконне надання у приватну власність відповідачу земельної ділянки у нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. Крім того, чинне законодавство взагалі не передбачає надання земель зазначеної категорії у приватну власність для цілей, визначених у спірному розпорядженні.

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи ЄСПЛ у рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 р. ствердив, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (п. 54).

Судовою практикою Верховного Суду України зокрема у постановах від 16 грудня 2015 р. (справа № 6-2510ц15), від 05 жовтня 2016 р. (справа № 916/21І9/15), від 29 червня 2016 р. (справа №6-1376ц16) визначено з огляду на прецеденту практику ЄСПЛ, про застосування ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що «суспільним» «публічним» інтересом звернення прокурора з вимогою про витребування земельної ділянки є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання зміни цільового призначення земель, а також захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю Українського народу.

При цьому, правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності (у разі доведення такого факту), такому суспільному інтересу не відповідає.

За таких обставин, з урахуванням предмету спору, прокурором належним чином обґрунтована наявність порушень інтересів держави, що залишилось поза увагою суду.

Крім того, звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі власника спірної земельної ділянки Миколаївської обласної державної адміністрації також було обґрунтовано прокурором тим, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Миколаївська обласна державна адміністрація, не здійснює захист інтересів держави.

Будь-які дії, спрямовані на відновлення порушених інтересів держави у сфері відновлення законності у розпорядженні землями прибережної захисної смуги Чорного моря, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідними позовами, не вчиняються. Більш того, навіть повідомлення прокуратурою області щодо наявності порушень при розпорядженні саме спірною земельною ділянкою у серпні 2018 р., не спонукали вказаний орган здійснювати свої функції щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

На підтвердження таких тверджень прокурором, надано звернення прокуратури до Миколаївської обласної державної адміністрації та відповіді на них про відсутність позовів до цих самих відповідачів із цим самим предметом та з цих самих підстав (а.с. 33-37).

Отже, у позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст. 31-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Вказані обставини залишені судом першої інстанції без належної уваги і, як наслідок, зроблено помилковий висновок про відсутність підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Суд помилково послався на постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2018 р. у справі № 304/1196/16-ц та від 12 вересня 2018 р. у справі № 697/2768/16, оскільки у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор в позові не зазначив, а суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову. Зокрема, не зясували, який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній.

На відміну від вказаних справ у справі, яка переглядається, прокурор в своєму позові зазначив суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, та зазначив, що цей орган не здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави та надав відповідні докази.

Керуючись ст.ст. 367, 368, 374, 379, 381 - 384 ЦПК України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 задовольнити.

Ухвалу Березанського районного суду Миколаївської області постановлену 22 грудня 2018 року скасувати, справу направити до того ж суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання її повного тексту.

Головуючий

Судді:

_____________________

Повний текст судового рішення виготовлено 07.03.2019 р.