Житомирський апеляційний суд
Справа №278/1587/17 Головуючий у 1-й інст. Зубчук І. В.
Категорія 47 Доповідач Шевчук А. М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2019 року Житомирський апеляційний суд у складі:

головуючої судді Шевчук А.М.,

суддів: Талько О.Б., Коломієць О.С.,

з участю секретаря судового засідання Пеклін Л.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Житомирі

цивільну справу №278/1587/17 за позовом Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної державної адміністрації до Житомирської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Житомирської районної державної адміністрації, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, договору водного об'єкта та додаткових угод, повернення земельної ділянки

за апеляційною скаргою заступника прокурора Житомирської області

на рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 20 листопада 2018 року, яке ухвалене під головуванням судді Зубчук І.В. у м. Житомирі,

в с т а н о в и в:

У липні 2017 року Житомирська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Житомирської обласної державної адміністрації звернулася до суду із позовом до Житомирської районної державної адміністрації та ОСОБА_1. Просила:

- визнати незаконними та скасувати пункти 2 та 3 розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації від 26 травня 2008 № 652 «Про припинення гр. ОСОБА_2 права користування земельною ділянкою водного фонду та надання дозволу гр. ОСОБА_1 на розробку технічної документації по встановленню меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) та складанню договору оренди землі на території Глибочанської сільської ради»; від 02 квітня 2009 року № 413 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок водного фонду, з метою передачі в оренду гр. ОСОБА_1 для рибогосподарських потреб на території Глибочанської сільської ради»; від 17 березня 2010 року №283 «Про внесення змін до договору оренди земельної ділянки та водного об'єкту, наданої гр. ОСОБА_1 для рибогосподарських потреб на території Глибочанської сільської ради»;

- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки, укладений 23 червня 2009 року між Житомирською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1, зареєстрований у Житомирському районному відділі Житомирської регіональної філії державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» від 23 червня 2009 року за №2 та додаткову угоду від 17 березня 2010 року до даного договору оренди земельної ділянки; визнати недійсним договір оренди водного об'єкта загальнодержавного значення від 23 червня 2009 року, укладений між Житомирською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1, та додаткову угоду від 17 березня 2010 року до даного договору;

- зобов'язати ОСОБА_1 повернути до земель запасу Глибочанської сільської ради водний об'єкт площею 6,0759 га, земельну ділянку водного фонду загальною площею 4,6517 га з кадастровим номером НОМЕР_1, надані для рибогосподарських потреб на території Глибочанської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Позовна заява обґрунтована тим, що в ході вивчення підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави, виявлені факти порушення вимог земельного та природоохоронного законодавства щодо передачі в оренду земельної ділянки водного фонду та водного об'єкта. Розпорядженням голови Житомирської РДА від 26 травня 2008 № 652 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку технічної документації щодо відведення земельної ділянки водного фонду в оренду площею 6,0759 га для рибогосподарських потреб, яка знаходиться на території Глибочанської сільської ради за межами населеного пункту с. Глибочок Житомирського району. У подальшому розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 02 квітня 2009 року №413 затверджено технічну документацію щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки водного фонду в оренду ОСОБА_1 Пунктом другим даного розпорядження ОСОБА_1 передано в оренду земельні ділянки водного фонду та водний об'єкт загальною площею 6,07590 га, у тому числі ділянка 1 під водою - 4,6517 га та ділянка 2 під водою - 1,4242 га терміном на 5 років. Між Житомирською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 23 червня 2009 року укладені договори оренди земельних ділянок площею 4,6517 га з кадастровим номером НОМЕР_1, та площею 1,4242 га з кадастровим номером НОМЕР_2. Згідно зазначених договорів в оренду строком на п'ять років для рибогосподарських потреб передані земельні ділянки (водні об'єкти) загальною площею 4,6517 га та 1,4242 га. Окрім того, між Житомирською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 23 червня 2009 року укладений договір оренди водних об'єктів загальнодержавного значення, за яким останньому передано в строкове платне користування на умовах оренди водний об'єкт в межах Глибочанської сільської ради загальною площею 6,0759 га, в тому числі під водою 6,0759 га, з гідротехнічними спорудами - одна водостопна та водоскидна споруда для рибогосподарських потреб, термін дії договору - п'ять років. Розпорядженням голови Житомирської РДА від 17 березня 2010 року внесені зміни до договорів оренди, згідно з якими строк оренди - 25 років. Зазначає, що розпорядження голови Житомирської РДА від 26 травня 2008 року №652, від 02 квітня 2009 року №413 та від 17 березня 2010 року №283 є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки Житомирська районна державна адміністрація не мала повноважень передавати земельну ділянку в оренду, бо такі повноваження належать Житомирській обласній державній адміністрації, а тому голова Житомирської районної державної адміністрації вийшов за межі своїх повноважень. Окрім того положення ст.134 Земельного кодексу України не передбачає отримання земельної ділянки державної або комунальної власності поза процедурою проведення земельних торгів.

Рішенням Житомирського районного суду Житомирської області від 20 листопада 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Житомирської області подав апеляційну скаргу. Посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Зокрема зазначає, що судом помилково ототожнено діяльність, яка пов'язана з наданням водних об'єктів для рибогосподарських потреб, та веденням водного господарства. Діяльність, яка пов'язана з наданням водних об'єктів для рибогосподарських потреб, не є веденням водного господарства. Окрім того, суд не врахував, що дозвіл на спеціальне водокористування видано ОСОБА_1 вперше 28 липня 2016 року. На момент отримання спірних земельних ділянок в оренду він такого дозволу не мав, а тому порушена процедура передачі в оренду земельних ділянок на конкурентних засадах.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідно до положень ст.367 ЦПК України, колегія суддів апеляційного суду доходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, вважаючи, що водне господарство включає в себе поняття «рибогосподарство», виходив із того, що із земель державної власності земельні ділянки за межами населених пунктів для ведення водного господарства уповноважені передавати районні державні адміністрації, а не обласні державні адміністрації. Відтак, дійшов до висновку, що голова Житомирської РДА діяв у межах наданих йому повноважень, а договори оренди укладені на підставі законних розпоряджень. Факт отримання відповідачем дозволу на спеціальне водокористування після отримання в оренду спірної земельної ділянки не виключає наявність такого дозволу на момент її отримання. Суд не вбачав ознак порушення відповідачем права позивача та відмовив із викладених вище підстав за суттю, а не за спливом позовної давності.

Колегія суддів апеляційного суду не може повністю погодитися із такими висновками суду першої інстанції з наступних міркувань.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється, зокрема, на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Із матеріалів справи вбачається та судом установлено, що розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 26 травня 2008 року №652 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку технічної документації по встановленню меж земельної ділянки водного фонду площею 6,0759 га в натурі (на місцевості) та складанню договору оренди землі, з метою передачі її для рибогосподарських потреб із земель запасу Глибочанської сільської ради (а.с.25 т.1).

Розпорядженням голови Житомирської РДА від 02 квітня 2009 року №413 затверджено технічну документацію із землеустрою та передано ОСОБА_1 в оренду терміном на 5 років земельні ділянки водного фонду загальною площею 6,0759 га, в тому числі ділянку1 під водою площею 4,6517 га та ділянку 2 під водою - 1,4242 га, для рибогосподарських потреб на території Глибочанської сільської ради, за рахунок земель запасу відповідних сільських рад, шляхом укладення договорів оренди на земельні ділянки водного фонду та водного об'єкту (а.с.39 т.1).

На підставі зазначеного вище розпорядження 23 червня 2009 року між Житомирською районною державною адміністрацією (орендодавцем) та ОСОБА_1 (орендарем), строком на п'ять років, укладені договори оренди земельної ділянки (водного об'єкту) площею 4,6517 га та площею 1,4242 га, у тому числі від водою, для рибогосподарських потреб, які знаходяться на території Глибочанської сільської ради за межами населеного пункту с.Глибочок Житомирського району та області (а.с.41-46,48-51 т.1). Договори зареєстровані у Житомирському районному відділі Житомирської регіональної філії державного підприємства «Центр державного земельного кадастру», про що у Державному реєстрі земель вчинені записи від 23 червня 2009 року за №№02, 001. Земельним ділянкам водного фонду для риборозведення присвоєні наступні кадастрові номери НОМЕР_1 та НОМЕР_2.

Між Житомирською районною державною адміністрацією (орендодавцем) та ОСОБА_1 (орендарем), 23 червня 2009 року, терміном на п'ять років, укладений договір оренди водних об'єктів загальнодержавного значення загальною площею 6,0759 га, у тому числі під водою, з гідротехнічними спорудами, для рибогосподарських потреб (а.с.55-57).

Розпорядженням голови Житомирської РДА від 17 березня 2010 року №283 змінено термін дії договорів із п'яти на двадцять п'ять років (а.с.64 т.1).

На підставі зазначеного розпорядження 17 березня 2010 року між Житомирською РДА та ОСОБА_1 укладені додаткові угоди до договорів оренди земельної ділянки та оренди водних об'єктів загальнодержавного значення, якими змінений строк їх дії з п'яти на двадцять п'ять років (а.с.52-53,59-60 т.1).

Дозвіл на спеціальне водокористування в управлінні екології та природних ресурсів Житомирської ОДА відповідач отримав 28 липня 2016 року №451-У на термін до 28 липня 2019 року (а.с.69-72 т.1.).

За загальним правилом акти законодавства регулюють відносини, які виникли з набранням ними чинності.

Так, на час видання розпорядження від 26 травня 2008 року №652 частини третя та четверта ст.122 ЗК України діяли у редакції, яка надавала районній державній адміністрації повноваження на її території надавати земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: сільськогосподарського використання; ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті тощо. Обласні ж державні адміністрації мали право надавати земельні ділянки на їх території із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

У класичному розумінні водне господарство це галузь, завданням якої є забезпечення потреб населення і промисловості у водних ресурсах, збереження, охорона та відтворення водного фонду, попередження шкідливої дії вод і ліквідація її наслідків (Концепція розвитку водного господарства України, яка схвалена постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 року №1390-XIV).

Станом на час видання розпоряджень від 02 квітня 2009 року №413, від 17 березня 2010 року №283 та укладення договорів оренди і додаткових угод до них у 2009-2010 роках редакція частин третьої та четвертої дещо змінилася, оскільки стала регулювати відносини передачі земельних ділянок не лише у користування, а й у власність та розширила коло, тобто не обмежувалася лише юридичними особами. Проте, повноваження між районними та обласними державними адміністраціями щодо розмежування їх компетенцій відносно надання у користування земельних ділянок за межами населених пунктів для риборозведення (рибогосподарських потреб) так і не були чітко унормовані.

Доводи апеляційної скарги відносно того, що до спірних правовідносин можна застосувати положення норм Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08 липня 2011 року, Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року, затвердженої Законом України від 24 травня 2012 року №4836-VI, та Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою КМУ від 20 серпня 2014 року №393, видаються сумнівними, оскільки дані закони та підзаконні нормативні акти були прийняті після видання оспорюваних розпоряджень та договорів, тобто на час виникнення спірних відносин їх ще не існувало, а тому вони не можуть вплинути на вирішення питання щодо обсягу повноважень обласної та районної державних адміністрацій на час виникнення спірних правовідносин.

Поряд із цим, у ті часи діяла норма ст.51 Водного кодексу України, редакція якої передбачала, що у користування на умовах оренди водні об'єкти (їх частини) місцевого значення та ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, можуть надаватися водокористувачам лише для риборозведення, виробництва сільськогосподарської і промислової продукції, а також у лікувальних і оздоровчих цілях. Орендодавцями водних об'єктів загальнодержавного значення є Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації. Розподіл повноважень щодо передачі водних об'єктів загальнодержавного значення визначається КМУ відповідно до цього Кодексу та інших законів України (частини перша, п'ята та шоста).

«Водне господарство» та «риборозведення» не є тотожними поняттями. Приймаючи до уваги принцип юридичної визначеності та враховуючи, що ОСОБА_1 є найбільш вразливим учасником правовідносин, колегія суддів апеляційного суду тлумачить питання уповноваженого органу на передачу (по наданню) земельних ділянок у користування на користь останнього.

Отже, апеляційний суд не може погодитися із доводами апеляційної скарги про те, що Житомирська районна державна адміністрація на час видання оспорюваних розпоряджень та укладення оспорюваних договорів оренди не мала повноважень на вчинення таких дій або діяла із перевищенням компетенції.

Проте, не був дотриманий принцип конкурентних засад. Так, відповідно до редакції частин першої та другої ст.134 ЗК України, що діяла на час укладення договорів оренди, земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. Не підлягали продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій).

Як зазначалося вище ОСОБА_1 отримав дозвіл уповноваженого органу на спеціальне водокористування (забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання у водні об'єкти забруднюючих речовин, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів) лише 28 липня 2016 року.

Отже, хоча Житомирська районна адміністрація діяла у межах повноважень, але не у спосіб, передбачений чинним законодавством, оскільки не було запроваджено набуття ОСОБА_1 права на конкурентних засадах.

Разом із тим, із позовом в інтересах держави в особі Житомирської обласної державної адміністрації звернувся прокурор.

Згідно з пунктом третім частини першої ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тлумачення пункту третього частини першої ст.131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої ст.129 Конституції України).

У пункті третьому частини першої ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.

У частині третій ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Так, у позові прокурор посилається на те, що порушення інтересів держави у даному випадку полягають у незаконній передачі в оренду з державної власності земельної ділянки водного фонду із розташованим на ній водним об'єктом, недотриманні законодавчо встановленої процедури такої передачі, перевищення власних повноважень районною державною адміністрацією та безпідставному укладенні договору оренди.

Тлумачення частини третьої ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, тобто обласна державна адміністрація, а не прокурор, якщо вона вважає, що інтереси держави порушені. Щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Наразі прокурор не довів причин, які перешкоджають захисту інтересів держави обласною державною адміністрацією і які є підставами для звернення прокурора до суду. Так, ОСОБА_1 має наразі дозвіл на спеціальне водокористування, у 2010 році пройшов перевірку Житомирської міжрайонної природоохоронної прокуратури щодо дотримання вимог земельного та водного законодавства, претензій до нього стосовно перебування у його користуванні на території Глибочанської сільської ради земельної ділянки водного фонду та здійснення ним риборозведення на водних об'єктах не було, державі шкоди не заподіяно, а навпаки, як пояснили у судовому засіданні учасники справи, орендар належно виконує свої зобов'язання. У даному випадку інтереси держави, принаймні ОСОБА_1, не порушені, тобто виключного випадку для подання прокурором позову в інтересах обласної державної адміністрації не встановлено. Саме лише посилання на те, що обласна державна адміністрація не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, не є достатньо для звернення до суду із даним позовом.

Окрім того, наявність спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів виключає конкурентні засади. Відповідність приведена.

Відповідно до ст.376 ЦПК України апеляційний суд скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове судове рішення, яким відмовляє у задоволені позову з інших правових підстав, викладених вище.

Керуючись ст.ст.259,268,367-368,374,376,381-384 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити частково.

Рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 20 листопада 2018 року скасувати та ухвалити нове судове рішення.

Відмовити у задоволенні позову Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної державної адміністрації до Житомирської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Житомирської районної державної адміністрації, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, договору водного об'єкта та додаткових угод, повернення земельної ділянки з інших правових підстав.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча Судді:

Повний текст постанови складений 04 березня 2019 року.