ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 629/4070/17

Провадження № 22-ц/818/2693/19

25 вересня 2019 року

м. Харків

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого - Бровченко І.О.,

суддів - Бурлака І.В., Колтунової А.І.,

за участю секретаря - Прокопчук І.В.,

сторони справи:

позивач - заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області,

відповідач - ОСОБА_1,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області на ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року в складі судді Каращук Т.О.,

в с т а н о в и в :

У жовтні 2017 року керівник Лозівської місцевої прокуратури звернувся до Лозівського міськрайонного суду Харківської області із позовною заявою в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

22 березня 2019 року відповідачем по справі ОСОБА_1 через канцелярію суду була подана заява про закриття провадження по даній справі на підставі того, що прокурором при поданні позовної заяви не зазначено та не обґрунтовано підстав для звернення до суду з даним позовом. Не має жодних підстав для розгляду позовної заяви поданої Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 пр. стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року в задоволенні заяви відповідача ОСОБА_1 про закриття провадження по справі відмовлено.

Позовну заяву керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів залишено без розгляду.

Ухвала суду мотивована тим, що саме лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, не достатньо для прийняття судом цієї заяви та рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після встановлення судом правових підстав для представництва. До заяви не додані документи, що підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб в контексті вимог ч. 1 ст. 56 ЦПК України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру». В судовому засіданні також прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Лозівської міської ради та не надано доказів щодо нездійснення або неналежним чином здійснення вказаними органами відповідних повноважень, віднесених до їх компетенції, притягнення винних осіб до відповідальності. До того ж, Лозівська міська рада, на даний момент існує, як юридична особа, не ліквідована, а тому здатна самостійно представляти свої інтереси в суді, а посилання на те, що в міському бюджеті недостатньо коштів для сплати судового збору при зверненні до суду не є підставою для представництва юридичної особи прокурором. Крім цього, прокурором не надано доказів на підтвердження того, що він попередньо попередив відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави про наслідки не виконання відповідних функцій, а також згоду Лозівської міської ради на здійснення прокурором представництва інтересів в суді. За таких обставин, вимоги ЦПК України щодо пред`явлення позову прокурором не дотримано та на підтвердження законності представництва Лозівською місцевою прокуратурою не надано жодних доказів.

05 квітня 2019 року заступником керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області подано до суду апеляційну скаргу на зазначене судове рішення.

В апеляційній скарзі заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та справу направити для продовження розгляду. Зазначає, що орган місцевого самоврядування як розпорядник спірної земельної ділянки та суб`єкт правовідносин її землекористування був обізнаний про наявність порушеного суб`єктивного права, тобто лише орган прокуратури є тим суб`єктом, що має процесуальну можливість звернутись з позовом до суду. Щоб інтереси держави не залишитися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захист або робить це неналежно. На виконання ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Лозівською місцевою прокуратурою було попередньо повідомлено Лозівську міську раду Харківської області про представництво інтересів держави в її особі при зверненні із позовною заявою до суду листом від 31 жовтня 2017 року № 04-32/4181-17.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 10 травня 2019 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області на ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року та ухвалою від 15 травня 2019 року призначено до розгляду судом апеляційної інстанції.

06 червня 2019 року ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області залишити без задоволення, ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року - без змін.

Посилається на ст. ст. 5, 6, 7, 19, п. 3 ч. 1 ст. 131-1, 140 Конституції України, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», рішення Конституційного суду України. Вказує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. У кожному випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, які і є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена Постановах Верховного Суду від 20 вересня 2018 року по справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18, від 05 грудня 2018 року у справі № 923/129/17. Необхідність судового захисту інтересів держави саме прокурором від імені суб`єкта владних повноважень має бути обґрунтована і підтверджена належними доказами. Прокурором при поданні як позовної заяви, так і заяви про збільшення позовних вимог та зміну підстав позову не зазначено та не обґрунтовано підстав для звернення до суду з даним позовом, не виконані вимоги Закону України «Про прокуратуру». В позовній заяві не наведені докази невиконання чи неналежного виконання Лозівською міською радою Харківської області своїх вповноважень, що тягне за собою порушення інтересів держави. До позовної заяви доказів на підтвердження того, що Лозівська міська рада Харківської області не здійснювала або неналежним чином здійснювала відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави прокурором не додано.

Вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави за вказаним позовом відсутні, позовна заява підлягає залишенню без розгляду.

Відповідно до частини 4 статті 263 Цивільно-процесуального кодексу України (далі ЦПК України) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, в постанові Верховного Суду від 05 вересня 2018 року у справі № 610/1823/17 зазначено, що захист інтересів держави покладено безпосередньо на відповідних суб`єктів владних повноважень. Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 635/5773/16-ц.

У постанові Верховного Суду від 05 липня 2018 року, колегія суддів Касаційного господарського суду дійшла висновку, що прокурор, звертаючись до суду з позовом про звільнення та повернення земельної ділянки, мав не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів. Також в справі №936/1111/15 вказано, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідають.

Зазначене свідчить про неоднакове застосування ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у подібних правовідносинах.

Оскільки справа у подібних правовідносинах передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, суд вважав за необхідне зупинити апеляційне провадження у справі, що переглядається, до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), ухвалою Харківського апеляційного суду від 02 липня 2019 року зупинено провадження у цивільній справі за позовом керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів за апеляційною скаргою заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області на ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року до перегляду Великою палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 587/430/16-ц провадження №61-31707ск18 за позовом Сумської місцевої прокуратури Сумської області до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки, переданої на розгляд Великої палати Верховного суду ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 06 лютого 2019 року.

Провадження у справі зупинено до закінчення перегляду справи № 587/430/16-ц, провадження № 61-31707ск18 у касаційному порядку.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 08 серпня 2019 року поновлено провадження по справі, призначено справу до розгляду апеляційним судом в судовому засіданні в приміщенні Харківського апеляційного суду на 10 год. 40 хв. 24 вересня 2019 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відмовляючи в задоволенні заяви відповідача ОСОБА_1 про закриття провадження по справі, залишаючи без розгляду позовну заяву керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів суд першої інстанції виходив з того, що вимоги ЦПК України щодо пред`явлення позову прокурором не дотримано та на підтвердження законності представництва Лозівською місцевою прокуратурою не надано жодних доказів.

При цьому суд першої інстанції вважав, що прокурор не надав належних і допустимих доказів на підтвердження заяви про бездіяльність уповноваженого на державне представництво органу державної влади (місцевого самоврядування), якою було обґрунтована необхідність представництва прокурором інтересів держави. Суд такими докази вважає, наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо.

Суд також дійшов висновку, що наявність одного факту порушення інтересів держави недостатньо для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді. Таке право, в тому числі право подавати позов, прокурор має лише, якщо орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, у спірних відносинах не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

При цьому, у випадках відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або відсутності у такого органу повноважень щодо звернення до суду, прокурор безсумнівно має право на подання позову в інтересах держави.

Якщо ж такий орган існує, то в такому разі прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати та довести наявність підстав для здійснення представництва.

З висновком суду першої інстанції суд апеляційної інстанції не може погодитись, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що 31 жовтня 2017 року керівник Лозівської місцевої прокуратури звернувся до Лозівського міськрайонного суду Харківської області із позовною заявою в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

28 листопада 2017 року відкрито провадження по цивільній справі за позовом Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Цивільну справу за позовною заявою Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, призначено до попереднього судового засідання на 19 грудня 2017 року о 10 год. 00 хв., у залі судових засідань Лозівського міськрайонного суду Харківської області в місті Лозова Харківської області.

22 березня 2019 року відповідачем по справі ОСОБА_1 через канцелярію суду була подана заява про закриття провадження по даній справі на підставі того, що прокурором при поданні позовної заяви не зазначено та не обґрунтовано підстав для звернення до суду з даним позовом. Не має жодних підстав для розгляду позовної заяви поданої Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 пр. стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Як свідчать матеріали справи, керівник Лозівської місцевої прокуратури звернувся до Лозівського міськрайонного суду Харківської області із позовною заявою в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Звернення до суду з позовом в інтересах Лозівської міської ради прокурор обґрунтовував тим, що відповідач використовує земельну ділянку комунальної власності з порушенням вимог земельного законодавства та законодавства про плату за землю, що призводить до значних втрат бюджету м. Лозова у вигляді неодержаного доходу від плати за спірні земельні ділянки, тобто спричинення територіальній громаді Лозівської міської ради збитків. Підставою представництва прокурором інтересів держави в особі Лозівської міської ради, згідно з ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ч. 2 ст. 131-1 Конституції України, являється несплата відповідачем вищевказаних збитків, заподіяної порушенням земельного законодавства, що значно ослаблює економічні основи держави та потребує прокурорського реагування. При цьому, не дивлячись на покладені на Лозівську міську раду функції та повноваження, заходи представницького характеру з метою стягнення з ОСОБА_1 збитків, внаслідок використання без правовстановлюючих документів вищевказаної земельної ділянки, до теперішнього часу не вжито.

Орган місцевого самоврядування Лозівська міська рада Харківської області, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів до примусового стягнення збитків, у судовому порядку не вживає відповідних заходів та не здійснює захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.

Положення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право подати до суду будь-який позов, що стосується його цивільних прав і обов`язків. Проте право на суд не є абсолютним і воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання з боку держави.

Згідно з частиною 1 статті 4 ЦПК України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Відповідно до ч. ч. 5, 6 ст. 175 ЦПК України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. У позовній заяві можуть бути вказані й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору.

Відповідно до ч.ч. 3, 4, 5 ст. 56 ЦПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі самостійно обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

При цьому, Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Відповідно до пункту 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

За змістом пункту 3 частини першої ст.131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

У справі, що розглядається, прокурор у позові обґрунтував наявність «інтересів держави» безоплатним, всупереч положень ст. 206 ЗК України, використанням земельної ділянки відповідачем, без оформлення документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою відповідно до закону, чим було спричинено втрату місцевого бюджету у вигляді неодержаного доходу, тобто збитки місцевій громаді в особі Лозівської міської ради.

Відповідно до ст. ст. 13, 14 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а право кожного громадянина користуватися природними об`єктами права власності народу повинно відбуватися відповідно до закону, не на шкоду людині і суспільству. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті З ЦПК України у цій же редакції; частина третя статті 2 ЦПК України, чинного на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

У цивільних справах можуть брати участь органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (частина третя статті 26 ЦПК України).

У судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції: Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону),

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України).

Системне тлумачення абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23-Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

На Лозівську міську раду покладено функції та повноваження, заходи представницького характеру з метою стягнення з ОСОБА_1 збитків, внаслідок використання без правовстановлюючих документів вищевказаної земельної ділянки, однак які до теперішнього часу не вжито.

Орган місцевого самоврядування Лозівська міська рада Харківської області, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів до примусового стягнення збитків, у судовому порядку не вживає відповідних заходів та не здійснює захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому.

28 листопада 2017 року відкрито провадження по цивільній справі за позовом Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Цивільну справу за позовною заявою Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, призначено до попереднього судового засідання на 19 грудня 2017 року о 10 год. 00 хв., у залі судових засідань Лозівського міськрайонного суду Харківської області в місті Лозова Харківської області.

Ухвала мотивована тим, що подана прокурором позовна заява подана з додержанням вимог статей 119, 120 ЦПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив, і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишав.

Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 04 травня 2018 року закрито підготовче провадження у цивільній справі за позовною заявою прокурора Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів. Призначено цивільну справу до судового розгляду по суті в приміщені Лозівського міськрайонного суду Харківської області (м. Лозова, вул. Ярослава Мудрого, 9) на 14 червня 2018 року о 10 годині 00 хвилин.

Таким чином, тривав судовий розгляд справи по суті.

22 березня 2019 року відповідачем по справі ОСОБА_1 через канцелярію суду була подана заява про закриття провадження по даній справі.

Підставою для залишення позовної заяви без розгляду суд вважав, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Лозівської міської ради та не надано доказів щодо нездійснення або неналежним чином здійснення вказаними органами відповідних повноважень, віднесених до їх компетенції, притягнення винних осіб до відповідальності. Лозівська міська рада, на даний момент існує, як юридична особа, не ліквідована, а тому здатна самостійно представляти свої інтереси в суді, а посилання на те, що в міському бюджеті недостатньо коштів для сплати судового збору при зверненні до суду не є підставою для представництва юридичної особи прокурором. Крім цього, прокурором не надано доказів на підтвердження того, що він попередньо попередив відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави про наслідки не виконання відповідних функцій, а також згоду Лозівської міської ради на здійснення прокурором представництва інтересів в суді. За таких обставин, вимоги ЦПК України щодо пред`явлення позову прокурором не дотримано та на підтвердження законності представництва Лозівською місцевою прокуратурою не надано жодних доказів.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне конкретизувати висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший, другий і третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або. відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Аналогічний припис закріплений у частині четвертій статті 56 ЦПК України, чинного з 15 грудня 2017 року.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист Законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

З огляду на те, що у даному випадку на розгляд суду подана позовна заява про відшкодування шкоди, завданої громаді внаслідок безоплатного, без оформлення права використання земельної ділянки, то відповідно до ст.ст. 13, 14 Конституції України цей спір має суспільний інтерес, захист якого є підставою для звернення прокурора до суду з таким позовом відповідно до зазначеної прецедентної практики Європейського суду з прав людини, наведених норм Конституції України, Закону України «Про прокуратуру».

Висновки суду в оскарженій ухвалі про відсутність такого інтересу є помилковими.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно вимог ст. 26, ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 12 Земельного кодексу України до компетенції міських рад та їх виконавчих органів належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, вирішення земельних спорів та інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Таким чином, на Лозівську міську раду покладено відповідні функції та повноваження, однак заходів представницького характеру з метою стягнення з ОСОБА_1 збитків внаслідок використання спірної земельної ділянки без правовстановлюючих документів до теперішнього часу не вжито.

Звернення прокурора з даним позовом в інтересах держави в особі Лозівської міської ради обумовлено необхідністю збереження та примноження комунальної власності територіальної громади м. Лозова, створення умов для ефективного її використання, забезпечення дохідної частини бюджету міста, що відповідає завданням, покладеним на позивача.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в особі Лозівської міської ради згідно зі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ч. 2 ст. 131-1 Конституції України є наявність збитків, спричинених порушенням земельного законодавства, що значно ослаблює економічні інтереси держави.

Прокурор у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, неналежне здійснення органом місцевого самоврядування захист інтересів держави, до компетенції якого віднесено такі повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах, обґрунтував необхідність такого захисту, а також зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, прокурор у позові зазначив підстави для здійснення ним представництва держави, а саме неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах, навів підстави позову, тобто, в чому полягає порушення таких інтересів держави.

Згідно вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи листом заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури від 31 жовтня 2017 на адресу Лозівської міської ради Харківської області повідомлено, що у зв`язку з наявністю підстав для представництва Лозівською місцевою прокуратурою готується позовна заява для звернення до Лозівського міськрайонного суду в інтересах держави в особі Лозівської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Відповідно до статті 11 ЦПК України у цивільному судочинстві діє принцип пропорційності, який означає наступне.

Суд визначає в межах, встановлених цим Кодексом, порядок здійснення провадження у справі відповідно до принципу пропорційності, враховуючи: завдання цивільного судочинства; забезпечення розумного балансу між приватними й публічними інтересами; особливості предмета спору; ціну позову; складність справи; значення розгляду справи для сторін, час, необхідний для вчинення тих чи інших дій, розмір судових витрат, пов`язаних із відповідними процесуальними діями, тощо.

Суд першої інстанції, на зазначене вище уваги не звернув і дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позову прокурора без розгляду відповідно до п.1 ч.1ст. 257 ЦПК України

Відповідно до ч. 6 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Згідно вимог статті 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Порушення судом норм процесуального права, що призвело до постановлення помилкової ухвали, є підставою для скасування ухвали і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

З огляду на те, що суд порушив наведені норми процесуального законодавства, що призвело до постановлення помилкової ухвали, на підставі п. 4 ч. 1 ст. 379 ЦПК України суд доходить висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до того ж суду для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 374, 379, 381, 382, 383, 384, 390, 391 ЦПК України суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області задовольнити.

Ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повне судове рішення складено 30 вересня 2019 року.

Головуючий І.О. Бровченко

Судді І.В. Бурлака

А.І. Колтунова