Справа № 165/1529/19 Головуючий у 1 інстанції: Василюк А. В.
Провадження № 22-ц/802/942/19 Категорія: 54 Доповідач: Карпук А. К.
ВОЛИНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 вересня 2019 року місто Луцьк

Волинський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого - судді Карпук А.К.

суддів - Бовчалюк З.А., Здрилюк О.І.,

секретар Галицька І.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку цивільну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , про визнання рішень конкурсної комісії неправомірними, скасування результатів конкурсу за апеляційною скаргою позивача ОСОБА_1 на ухвалу Нововолинського міського суду Волинської області від 21 червня 2019 року,-

встановив:

У червні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області про визнання рішень конкурсної комісії неправомірними, скасування результатів конкурсу.

Ухвалою Нововолинського міського суду Волинської області від 21 червня 2019 року у відкритті провадження відмовлено, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 186 ЦПК України, у зв`язку з тим, що позовна заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою позивач ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу скасувати у зв`язку з порушенням судом першої інстанції норм процесуального права. Вважає помилковим висновок суду, що спір у даній справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідач ухвалу суду не оскаржував, відзиву на апеляційну скаргу не подав, тому апеляційний суд розглядає апеляційну скаргу в межах її доводів.

26.09.2019 на адресу апеляційного суду надійшла заява ОСОБА_1 про розгляд справи у відсутності позивача.

В судове засідання сторони не з`явилися, хоча належним чином були повідомлені про час і місце судового засідання. Тому відповідно до ст. 247 ЦПК України фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

За змістом частин четвертої та п`ятої статті 268 ЦПК України, у разі неявки всіх учасників справи в судове засідання, яким завершується розгляд справи, або розгляд справи без повідомлення (виклику) учасників справи, суд підписує рішення без його проголошення. Датою ухвалення рішення, ухваленого за відсутності учасників справи, є дата складення повного судового рішення.

Датою прийняття постанови у даній справі є 27 вересня 2019 року, тобто дата складення повного судового рішення.

Перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали, а також доводи апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з таких підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звернулася до Нововолинського міського суду Волинської області з позовом до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області в якому просила:

- скасувати розпорядження виконавчого комітету Нововолинської міської ради від 04.12.2018 року № 153-ро «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника закладу охорони здоров`я» в частині визначення вимог до Претендентів конкурсу про наявність в них стажу роботи за фахом «Організація управління охороною здоров`я» не менше 5 років, у зв`язку з невідповідністю Єдиним кваліфікаційним вимогам для керівників закладів охорони здоров`я(головних лікарів), затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.03.2002 року № 117 «Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників», випуск 78 «Охорона здоров`я» (зі змінами);

- скасувати рішення конкурсної комісії виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області згідно протоколу засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства «Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги» Нововолинської міської ради № 15 від 27 грудня 2018 року щодо розгляду заяв претендентів в частині невідповідності документів ОСОБА_1 встановленим вимогам та не допуску до участі у конкурсі на зайняття посади головного лікаря КИП « Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги»;

- скасувати рішення конкурсної комісії виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області оформлене протоколом засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства «Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги» Нововолинської міської ради № 16 від 27 грудня 2018 року щодо затвердження результатів конкурсу на зайняття вакантної посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства «Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги» Нововолинської міської ради;

- скасувати розпорядження міського голови Нововолинської міської ради Волинської області від 02.01.2019 року № 1-ро « Про призначення ОСОБА_2 » на посаду головного лікаря комунального некомерційного підприємства «Нововолинський центр первинної медико-санітарної допомоги» Нововолинської міської ради з 02.01.2019 року, як таку, що пройшла конкурсне випробування;

- визнати недійсним контракт укладений з керівником комунального закладу охорони здоров`я - головним лікарем комунального некомерційного підприємства «Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги» Нововолинської міської ради Попікою О.О. від 02.01.2019 року та виконавчим комітетом Нововолинської міської ради;

- зобов`язати виконавчий комітет Нововолинської міської ради Волинської області оголосити повторний конкурс на зайняття посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства «Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги» з корегуванням вимог до кандидатів конкурсу У відповідності до Єдиних кваліфікаційних вимог для керівників закладів охорони здоров`я(головних лікарів) затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.03.2002 року № 117 «Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників»,випуск 78 «Охорона здоров`я» (зі змінами), який погоджений з Міністерством праці та соціальної політики України.

Ухвалою Нововолинського міського суду Волинської області від 21 червня 2019 року у відкритті провадження відмовлено, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 186 ЦПК України, у зв`язку з тим, що позовна заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до частин сьомої - дев`ятої статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я керівником закладу охорони здоров`я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров`я здійснюються відповідно до законодавства.

Керівники державних та комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я визначений Порядком, вимоги якого поширюються на відбір кандидатур на посади керівників державних та комунальних закладів охорони здоров`я, крім закладів охорони здоров`я МВС, військових формувань, а також правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів.

З наведених норм можна зробити висновок, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а рішення Комісії про призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров`я є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС.

Визначенням законодавцем порядку проведення конкурсу органами місцевого самоврядування на заняття посад керівників закладів охорони здоров`я відповідного рівня має за мету, в першу чергу, дотримання публічного інтересу, а саме інтересу громади на належне управління такими закладами охорони здоров`я.

Аналогічний висновок наведений у постанові Великої палати Верховного суду від 05.06.2019 у справі 817/1678/18.

З огляду на викладене колегія судів погоджується з висновком місцевого суду, що даний спір у цій справі повинен вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки предметом спору є рішення конкурсної комісії, яке є обов`язковим для органу місцевого самоврядування, у спірних відносинах наявний публічний інтерес відповідної територіальної громади, у спільній власності якої перебуває такий заклад охорони здоров`я. Такий публічний інтерес має визначальне значення при розгляді даного спору, а подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу охорони здоров`я - мають похідний, другорядний характер.

Проте, суд першої інстанції, приймаючи оскаржувану ухвалу, підійшов до вирішення питання щодо підвідомчості даної справи адміністративному суду, хоча і вірно, проте досить формально, не врахувавши всіх обставин, які призвели до звернення позивача саме до місцевого суду.

Як вказує ЄСПЛ, у пункті 1 статті 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).

Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви № 7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40); рішення від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26); рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendzv. Ukraine», заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).

Апеляційним сум встановлено, що ОСОБА_1 вже зверталася до суду в порядку адміністративного судочинства з позовом до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області про визнання дій конкурсної комісії Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області при проведенні конкурсу на зайняття посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства "Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги" неправомірними, про визнання неправомірними та скасування рішень конкурсної комісії Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області №15 від 27.12.2018 та №16 від 27.12.2018, та про зобов`язання Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області оголосити повторний конкурс на зайняття посади головного лікаря комунального некомерційного підприємства "Нововолинський Центр первинної медико-санітарної допомоги".

Відповідно до ухвали Волинського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання дій та рішень конкурсної комісії неправомірними, скасування рішень конкурсної комісії та зобов`язання вчинити дії, оскільки суд дійшов висновку, що спір між сторонами за своєю суттю стосується трудових відносин, що не мають ознак публічної служби, тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відтак, постановлення Нововолинським міським судом Волинської області 21 червня 2019 року оскаржуваної ухвали про відмову у відкритті провадження у справі через те, що даний спір необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. Необхідною умовою застосування судом певного способу захисту є наявність, доведена належними доказами, певного субєктивного права (інтересу) у позивача та порушення (невизнання або оспорювання) цього права (інтересу) відповідачем.

Аналогічний висновок наведений у постанові Великої палати Верховного суду від 17.10.2018 у справі 201/4802/16-а.

У Рішенні Конституційного суду України № 18-рп/2004 від 01 грудня 2004 року (справа про охоронюваний законом інтерес) визначено поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 ЦПК України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», яке треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У пункті 145 рішення Європейського суду з прав людини від 15 листопада 1996 у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейським судом з прав людини зазначено, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином суть цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі заходи правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції та надавати відповідний судовий захист, хоча держави учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань. Крім цього, судом вказано на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобовязань за статтею 13 залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» у законі та на практиці, зокрема, у тому сенсі, що його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05 квітня 2005 року (заява N 38722/02)).

Відтак, відмовляючи у відкриті провадження у справі суд першої інстанції, всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, позбавив можливості позивача звернутися до суду за захистом порушеного права.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням практики Європейського суду та правових висновків великої палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 201/4802/16-а, від 05 червня 2019 року у справі 817/1678/18, колегія суддів вважає, що непослідовність національного суду створила ОСОБА_1 перешкоди у реалізації права на судовий захист, тому цей спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

За таких обставин, ухвала суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, підлягає скасуванню з направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 367, 368, 379, 381,382, 383, 384 ЦПК України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу позивача ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Нововолинського міського суду Волинської області від 21 червня 2019 року в даній справі скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню у касаційному порядку не підлягає.

Головуючий

Судді: