Справа № 461/5094/18 Головуючий у 1 інстанції: Лялюк Є.Д.
Провадження № 22-ц/811/2476/18 Доповідач в 2-й інстанції: Левик Я. А.
У Х В А Л А

про залишення апеляційної скарги без руху

29 січня 2019 року м. Львів

Львівський апеляційний суд в складі судді Левика Я.А., перевіривши матеріали цивільної справи за апеляційною скаргою Заступника прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради на рішення Галицького районного суду м. Львова від 27 вересня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради, треті особи: Львівська міська рада, Львівська місцева прокуратура №1 про визнання незаконним правового акта, що порушує право власності, -

в с т а н о в и в :

рішенням Галицького районного суду м. Львова від 27 вересня 2018 року позов задоволено.

Дане рішення оскаржив Заступник прокурора Львівської області.

З матеріалів справи вбачається, що Заступником прокурора Львівської області подано апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради.

Так, згідно ч. 4 ст. 56 ЦПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Також, зі змісту рішення Європейського суду з прав людини від 15.01.2009 року у справі «Menchinskaya v. Russia» (заява №42454/02), вбачається, що Європейський суд з прав людини вважає, що участь прокурора швидше за все створює відчуття нерівності в сторони; безсумнівно послаблює позиції протилежної сторони до тієї, на боці якої він виступає. Звичайно це має місце не завжди, тому суду слід з'ясовувати чи не порушується участю прокурора принцип рівності сторін та з'ясувавши це питання відповідно реагувати. Сторонами цивільного судочинства є позивач та відповідач, які мають рівні права, в тому числі право на отримання юридичної допомоги. Підтримка однієї із сторін може, безсумнівно, бути виправдана в певних обставинах, наприклад захист прав незахищених осіб - дітей, інвалідів, тощо, які як передбачається не можуть захистити свої інтереси самі, або у випадку коли ряд осіб можуть постраждати від певного проступку або коли є необхідність захисту державних інтересів (п.п. 30-35 рішення).

Крім цього, з правової позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 20.09.2018 року у справі № 924/1237/17 вбачається, -

«Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави».

Зважаючи на участь у даній справі двох органів місцевого самоврядування (органів на виконання функцій держави, фактично державних органів) та подання такими апеляційних скарг, Заступнику прокурора Львівської області слід обґрунтувати додатково свою участь у розгляді справи, зокрема подання ним апеляційної скарги та загалом участь у розгляді справи у суді апеляційної інстанції фактично на боці одного із згаданих органів.

Враховуючи вказане, апеляційну скаргу слід залишити без руху для усунення вказаного вище недоліку, а саме: подання Заступником прокурора Львівської області обґрунтувань, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора саме у розгляді даної справи.

Такі можуть бути усунуті шляхом подання нової апеляційної скарги, або уточнень, тощо із кількістю копій відповідно до кількості учасників у справі.

Особу, що подала скаргу слід попередити про те, що у випадку невиконання вимог цієї ухвали, скарга буде вважатись неподаною та їй повернута.

Оригінали документів на виконання вимог ухвали, необхідно у визначений строк подати Львівському апеляційному суду.

Керуючись ст.ст. 185, 357 ЦПК України, -

у х в а л и в :

апеляційну скаргу Заступника прокурора Львівської області в інтересах держави в особі Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради на рішення Галицького районного суду м. Львова від 27 вересня 2018 року - залишити без руху.

Надати особі, що подала скаргу строк для усунення недоліків апеляційної скарги - десять днів з дня отримання копії ухвали.

У випадку невиконання вимог ухвали у встановлений строк, апеляційна скарга буде вважатись неподаною та повернута особі, яка її подала.

Суддя Я.А. Левик