Житомирський апеляційний суд
Справа №280/1922/18 Головуючий у 1-й інст. Пасічний Т. З.
Категорія 61 Доповідач Шевчук А. М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2019 року Житомирський апеляційний суд у складі:

головуючої судді Шевчук А.М.,

суддів: Талько О.Б., Коломієць О.С.,

з участю секретаря судового засідання Баліцької Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Житомирі

цивільну справу №280/1922/18 за позовом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Коростишівської міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання до вчинення певних дій

за апеляційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Коростишівського районного суду Житомирської області від 08 квітня 2019 року, яке ухвалене під головуванням судді Пасічного Т.З. у м. Коростишеві,

в с т а н о в и в:

У грудні 2018 року відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради (надалі - відділ) звернувся до суду із позовом до ОСОБА_1 . Просив зобов`язати відповідача: для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил допустити посадових осіб відділу на об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ; бути присутньою на зазначеному об`єкті під час проведення позапланової перевірки. Свої вимоги обґрунтовував тим, що інформація про реєстрацію документа, що дає право на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , відсутня. За зверненням від 01 червня 2018 року було видано направлення від 18 червня 2018 року щодо перевірки з питань дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності за вищевказаною адресою у термін перевірки з 18 до 27 червня 2018 року та із залученням для перевірки представників органу місцевого самоврядування, Національної поліції та ДСНС. Під час виходу посадових осіб відділу та залучених представників на об`єкт ОСОБА_1 не забезпечила їх доступу до об`єкта, що є порушенням п.1 ч.3 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абз.2 п.14 постанови КМУ від 23 травня 2011 року №553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю». Стосовно даного правопорушення 27 червня 2018 року було складено акт про недопущення посадових осіб на об`єкт будівництва, протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Для забезпечення перевірки виконання вимог припису від 27 червня 2018 року було видано направлення від 10 липня 2018 року для проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва з 11 до 23 липня 2018 року. ОСОБА_1 не забезпечила доступ посадових осіб до об`єкта для проведення перевірки, а отже не виконала вимоги припису від 27 червня 2018 року, у зв`язку із чим 23 липня 2018 року було складено акт про недопущення посадових осіб на об`єкт будівництва, протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Для перевірки вимог припису від 23 липня 2018 року було видано направлення на проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва від 06 серпня 2018 року. Під час виходів посадової особи відділу на об`єкт для проведення позапланової перевірки у зазначений термін суб`єкт містобудування ОСОБА_1 на вищевказаному об`єкті була відсутня та не забезпечила доступу посадових осіб до об`єкта будівництва, у зв`язку із чим перевірку провести не вдалося.

Рішенням Коростишівського районного суду Житомирської області від 08 квітня 2019 року позов задоволено. Зобов`язано ОСОБА_1 допустити посадових осіб відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради на об`єкт будівництва за адресою: Житомирська область, місто АДРЕСА_1 , для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил. Зобов`язано ОСОБА_1 бути присутньою на даному об`єкті будівництва. Вирішено питання судових витрат.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу. Посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. Зокрема наголошує на тому, що оскільки спір має немайнових характер, то суд помилково відніс справу до малозначних та незаконно розглянув за правилами спрощеного провадження. Дану справу, на думку скаржника, належало розглядати за правилами загального позовного провадження. Крім того, справа розглянута з порушенням правил предметної юрисдикції, оскільки відділ наділений функціями суб`єкта владних повноважень, звернувся до суду із вимогами саме на виконання владних повноважень щодо проведення позапланової перевірки у сфері містобудівної діяльності, а тому відносини носять публічно-правовий характер, а відтак спір не підлягав розгляду за правилами цивільного судочинства. Також позивач не є юридичною особою, але суд не з`ясував питання наявності у відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради повноважень на звернення до суду із даними позовними вимогами. Вважає, що позовна заява безпідставно не була залишена судом без руху та прийнята до розгляду, враховуючи, що судовий збір сплачений у меншому розмірі, ніж це передбачено чинним законодавством. Суд першої інстанції при розгляді справи проігнорував викладені у відзиві доводи та пояснення. Вважає, що підстави для проведення позапланової перевірки відсутні, а тому, на її думку, позивач маніпулює нормами законодавства з метою проведення незаконної перевірки з питань, які не передбачені законодавством. Зазначає також, що суд не застосував до спірних правовідносин положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статтею 6 якого передбачений виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів. У матеріалах справи відсутнє й погодження центрального органу виконавчої влади на проведення перевірки, а скарга ОСОБА_2 не містить обґрунтувань та доказів, які б могли стати підставою для проведення позапланової перевірки. Крім іншого вона як фізична особа - підприємець відноситься до суб`єктів малого підприємництва, а тому направлення на проведення позапланової перевірки строком на 10 днів суперечить вимогам чинного законодавства. Окрім того, у направленні на проведення позапланового заходу від 18 червня 2018 року не вказано найменування суб`єкта містобудування до якого планується здійснення позапланової перевірки.

У відзиві на апеляційну скаргу відділ просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідно до положень ст.367 ЦПК України, колегія суддів апеляційного суду доходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.

Із матеріалів справи вбачається та судом установлено, що 01 червня 2018 року ОСОБА_2 звернулася із заявою про здійснення перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.6).

Для проведення позапланової перевірки вимог законодавства у сфері містобудівельної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил начальником відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради 18 червня 2018 року було видано направлення №08-11/026/18 для проведення за вищевказаною адресою позапланового заходу з 18 до 27 червня 2018 року, з посланням на Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою КМУ України від 23 травня 2011 року №553 (а.с.7).

Зі змісту акта від 27 червня 2018 року вбачається, що ОСОБА_1 не допустила посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення позапланової перевірки (а.с.8).

27 червня 2018 року був складений протокол про адміністративне правопорушення щодо недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва під час здійснення позапланової перевірки з залученням представників органу місцевого самоврядування, Національної поліції та ДНСН та виданий припис №08-05/007/18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил із вимогою допустити посадових осіб відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради на об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , для проведення позапланової перевірки у термін до 13 липня 2018 року (а.с.9-11).

Постановою начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради від 13 липня 2018 року ОСОБА_1 було визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою ст.188-42 КУпАП, та піддано адміністративному стягненню (а.с.15-16).

Для забезпечення перевірки виконання вимог припису від 27 червня 2018 року начальником відділу було видано направлення від 10 липня 2018 року №08-11/032/18 для проведення позапланової перевірки за вищевказаною адресою з 11 до 23 липня 2018 року (а.с.27).

Зі змісту акта від 23 липня 2018 року вбачається, що ОСОБА_1 знову не допустила посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення позапланової перевірки (а.с.28).

23 липня 2018 року був складений протокол про адміністративне правопорушення щодо невиконання вимог припису від 27 червня 2018 року та виданий припис №08-05/008/18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил із вимогою допустити посадових осіб відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради на об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , для проведення позапланової перевірки у термін до 06 серпня 2018 року (а.с.29-31).

Постановою начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради від 03 серпня 2018 року ОСОБА_1 було визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою ст.188-42 КУпАП, та піддано адміністративному стягненню (а.с.35-36).

У судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник відділу пояснив, що відсутня інформація про реєстрацію документа, який надає право на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , а прийняття в експлуатацію реконструйованої частини житлового будинку під житловий будинок з вбудованим магазином непродовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 , та зареєстрована декларація про готовність цього об`єкта до експлуатації за жовтень 2017 року не мають відношення до розгляду даного спору та позову, оскільки після здачі в експлуатацію вищезазначеної реконструйованої частини самочинно здійснюється будівництво нового об`єкта -двоповерхової споруди.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб`єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Частиною 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Згідно з підпунктом 1 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.

За змістом статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

Відповідно до пункту 3 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов`язкові для виконання приписи.

У даному випадку дія органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюється ним як суб`єктом владних повноважень. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства, а доводи апеляційної скарги щодо порушення правил предметної юрисдикції є обґрунтованими.

Звертаючись до суду з даним позовом і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав.

Спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.

Отже, спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спірні правовідносини стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин та не пов`язані з вирішенням питання стосовно речових прав.

Також при розгляді даної справи суд звертає увагу на те, що відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Коростишівської міської ради не є юридичною особою та нормами спеціального закону не передбачено право на звернення відповідного суб`єкта владних повноважень до суду із вимогами, які заявлені у даній справі, тобто про зобов`язання відповідача допустити посадових осіб до позапланової перевірки та бути присутнім під час перевірки.

Решта доводів апеляційної скарги щодо помилкового віднесення справи до малозначних і розгляд такої за правилами спрощеного провадження, не залишення судом позовної заяви без руху у зв`язку із несплатою судового збору, не застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відсутність погодження центрального органу виконавчої влади на проведення позапланової перевірки, відсутність у скарзі ОСОБА_2 доказів, які могли б стати підставою для проведення позапланової перевірки, незаконність проведення перевірки строком 10 днів, неналежне оформлення направлення на проведення позапланового заходу тощо, з огляду на вищевикладене, не має правового значення для подальшого розгляду справи, оскільки спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Згідно з частиною першою статті 377 ЦПК України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в апеляційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.

За таких обставин, ураховуючи, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.ст.255,259,268,367-368,374,377,381-384 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Коростишівського районного суду Житомирської області від 08 квітня 2019 року скасувати.

Провадження у цивільній справі №280/1922/18 за позовом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Коростишівської міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання до вчинення певних дій закрити.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча Судді:

Повний текст постанови складений 23 вересня 2019 року.