Справа № 354/425/19
Провадження № 22-ц/4808/1155/19
Головуючий у 1 інстанції Польська М. В.
Суддя-доповідач Максюта
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2019 року м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський апеляційний суд в складі:

головуючого (суддя-доповідач) Максюти І.О.,

суддів Фединяка В.Д., Матківського Р.Й.,

секретаря Бойчука Л.М.,

з участю прокурора Гоголя В.В., представників відповідача ОСОБА_2 ОСОБА_4 та ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області до Ворохтянської селищної ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним рішень Ворохтянської селищної ради, свідоцтва про право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки у власність територіальної громади, за апеляційною скаргою заступника керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області на ухвалу Яремчанського міського суду Івано-Франківської області про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену суддею Польською М.В.23 липня 2019 року в м. Яремче Івано-Франківської області,

в с т а н о в и в:

У травні 2019 року заступником керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області подано позов до Ворохтянської селищної ради та ОСОБА_2 про визнання недійсним рішень Ворохтянської селищної ради, свідоцтва про право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки у власність територіальної громади. Позовні вимоги мотивовані тим, що підставою для звернення до суду з даним позовом є порушення встановленого законом порядку розпорядження землями, що перебувають у комунальній власності, що полягав у порушенні вимог земельного та водного законодавства під час відведення Ворохтянською селищною радою у власність ОСОБА_2 земельної ділянки,кадастровий номер 0:21:008:0469, площею 0,8554 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої частково в межах прибережної захисної смуги річки Прут на території смт. Ворохта Яремчанської міської ради Івано-Франківської області. Рішення Ворохтянської селищної ради щодо передачі у власність відповідачу ОСОБА_2 земельної ділянки, яка частково співпадає із землями водного фонду, з порушенням чинного законодавства суперечить інтересам територіальної громади, а витребування таких земель із приватної власності безумовно становить суспільний інтерес (а.с.1-13).

Ухвалою Яремчанського міського суду Івано-Франківської області від 23 липня 2019 року позов заступника керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області до Ворохтянської селищної ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним рішень Ворохтянської селищної ради, свідоцтва про право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки у власність територіальної громади залишено без розгляду з підстав, визначенихп.1 ч.1 ст.257 ЦПК України (а.с.132-133).

Не погодившись з ухвалою суду, керівник Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області подав апеляційну скаргу, у якій посилається на порушення та неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, що перешкоджає об`єктивному та своєчасному розгляду справи.

Апелянт зазначає, що представництво інтересів держави у суді є конституційною функцією органів прокуратури, а подача позову - єдиним можливим заходом реагування, направленим на реальне поновлення порушених інтересів держави. Прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у двох виняткових випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06.02.2019 року.

Підставою для звернення прокурора до суду із позовом до Ворохтянської селищної ради та ОСОБА_2 стало порушення вимог земельного та водного законодавства, що полягає у передачі Ворохтянською селищною радою у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки, яка є землями водного фонду з режимом обмеженої господарської діяльності.

Надвірнянській місцевій прокуратурі про порушення вимог чинного законодавства при передачі у приватну власність відповідачу земельної ділянки стало відомо під час вивчення матеріалів кримінального провадження № 0000166 від 10.11.2017 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.367 КК України, відомості про яке внесено в ЄРДР на підставі інформації Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області.

Так, згідно ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладено на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Що стосується повноважень Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області з приводу спірних правовідносин, то відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України №5 від 14.01.2015 року посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом лише щодо відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Таким чином, до функцій Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області не входить ініціація позовів про визнання протиправними (недійсними) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, визнання недійсними державних актів на право постійного користування чи власності, а також повернення землі з чужого незаконного володіння. Наведене свідчить, що надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, викладеними у цій позовній заяві.

Крім того, в даному випадку оспорювана земельна ділянка сільськогосподарського призначення є комунальною власністю та не належать до агропромислового комплексу, тому Головне управління Держгеокадастру в області не наділене повноваженнями розпорядника землі. Наведені обставини і стали підставою для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави як позивача.

Предметом спору у даній справі не є шкода, завдана кримінальним правопорушенням, а захист права на земельну ділянку в інтересах територіальної громади, тому прокурором заявлено позов в порядку цивільного судочинства.

Враховуючи наявність порушення інтересів держави (факт незаконної приватизації земель водного фонду ОСОБА_2 ) та наявність уповноваженого органу (Головне управління Держгеокадастру в області), але без належних повноважень за законом на подання позовів в інтересах територіальної громади про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування та повернення землі, що підтверджується доказами, долученими до позовної заяви, прокурор вважає, що є всі правові підстави для представлення прокурором в суді законних інтересів держави.

Просив ухвалу суду скасувати, постановити нову ухвалу, якою справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції (а.с.137-141).

Відповідач ОСОБА_2 подала відзив на апеляційну скаргу, зазначає, що відповідно до ч.4 ст.56 ЦПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність її захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Однак, прокурором не виконані зазначені приписи. Прокурор не визначився, в чому полягають інтереси держави, зазначивши як в поданому позові, так і в апеляційній скарзі, що практичним вигодонабувачем за результатом вирішення позову, у разі його задоволення, має стати територіальна громада. Також не довів, що незаконна передача земель із комунальної власності в приватну і є інтересом держави, оскільки не оспорює, а навпаки підтверджує, що діє в інтересах територіальної громади, а не в інтересах держави. Крім того, апеляційну скаргу подано першим заступником керівника Надвірнянської місцевої прокуратури, який не мав процесуальної дієздатності та не мав права її підписувати відповідно до вимог ч.3 ст.24 Закону України «Про прокуратуру». Просить закрити провадження в даній справі, ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Правом на подання відзиву на апеляційну скаргу Ворохтянська селищна рада не скористалася, що не перешкоджає розгляду справи в апеляційному порядку.

Вислухавши пояснення представника апелянта, представників відповідача ОСОБА_2, доповідь судді, дослідивши матеріали справи та перевіривши, відповідно до ст.367 ЦПК України, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга є обґрунтованою, виходячи з таких підстав.

Із матеріалів справи судом встановлено, що 30травня 2019 року заступником керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області подано позов до Ворохтянської селищної ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним рішень Ворохтянської селищної ради, свідоцтва про право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки у власність територіальної громади.

Обґрунтовуючи підстави звернення до суду з даним позовом, у позовній заяві прокурор зазначив, що розпорядження селищною радою оспорюваною земельною ділянкою не може розцінюватися як вираження волі територіальної громади, а повернення земельної ділянки із приватної власності у комунальну становить суспільний інтерес. Це узгоджується із практикою ЄСПЛ, висловленою у справі «Депаль проти Франції» (Заява № 34044є/02 від 29.03.2010р.) з приводу правового режиму публічної власності з функцією служіння загальному благу, що надає державі ширшу свободу розсуду, ніж це має місце при регулюванні виключно цивільних прав. Згідно статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» здійснення такого державного контролю покладено на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, яким є Держгеокадастр. Однак повноваження Головного управління Держгеокадастру в області не поширюються на дані правовідносини і не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з викладеними у позові вимогами. Зважаючи на викладене та враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави як позивач.

07 червня 2019 року ухвалою Яремчанського міського суду Івано-Франківської області відкрито провадження у справі. Справа призначалася до розгляду на 11.07.2019 року та 23.07.2019 року.

Залишаючи позов без розгляду, суд виходив з положень ст.131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ч.ч. 3-5 ст. 56, 257 ЦПК України, зазначивши, що прокурор не належно обґрунтував та довів перед судом підстави звернення до суду, а саме чи діяв прокурор самостійно із набуттям статусу позивача, чи в інтересах держави при відсутності відповідного органу, який має відповідні повноваження, але неналежним чином їх здійснює, чи діяв від імені органу, у якого відсутні повноваження, а також того, що позов поданий особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності, дійшов висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду за відсутності підстав представництва інтересів прокурором.

З такими висновками суду першої інстанції не погоджується апеляційний суд, виходячи з такого.

В силу пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

За змістом частин 4-6 статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі або брати участь у справі за своєю ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь зазначених органів у судовому процесі для подання висновків у справі є обов`язковою у випадках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за необхідне.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Підтримка, що надається прокурором одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, зокрема коли необхідно захистити інтереси держави від зловживань.

Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Дійсно, враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» (стаття 23).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави,якщо: 1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття "інтереси держави". Слід враховувати, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону

України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Отже зміст і суть поняття «інтереси територіальної громади» охоплюється поняттям «інтереси держави», оскільки обумовлює дотримання певного суспільного порядку.

Таким чином, у разі якщо представницький орган територіальної громади, яким є орган місцевого самоврядування, діє всупереч інтересів територіальної громади, то прокурор наділений повноваженнями захищати такі інтереси територіальної громади як складову інтересів держави, за умови відсутності іншого державного органу з відповідними повноваженнями, спрямованими на здійснення такого захисту.

Суд вірно зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. А виступати у процесі самостійно з правами позивача прокурор має лише при відсутності суб`єкта владних повноважень, покликаного на захист прав держави.

Аналогічні висновки зроблені в численних постановах Верховного Суду, зокрема: постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 13 червня 2018 року у справі № 687/379/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 911/360/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 червня 2019 року у справі № 355/1141/16-ц.

Залишаючи без розгляду даний позов, суд першої інстанції не врахував, що прокурор вказує на відсутність повноважень у Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на пред`явлення позову із визначеним у позові предметом, тому вважає, що набув статусу позивача. Тобто, фактично прокурор пред`являє позов, мотивуючи тим, що відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування та інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження на пред`явлення такого позову. При тому прокурор посилається на Постанови кабінету Міністрів України №5 від 14.01.2015 року та п.3 ч.6 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №308 від 17.11.2016 року, щодо повноважень посадових осіб Держгеокадастру на пред`явлення позовів.

Отже, відповідно до положень частин 3 та 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» і статті 56 ЦПК України прокурором обґрунтовані підстави пред`явлення позову.

Тобто прокурор навів, а суд, обмежившись висновками про недостатність обґрунтування, не перевірив причини, які перешкоджають захисту інтересів держави, які є підставами для звернення прокурора до суду, чи дійсно відсутній належний суб`єкт, на якого покладені функції захисту інтересів держави та чи може прокурор набути статусу позивача у даному спорі. У разі, коли суд приходить до висновку про наявність суб`єкта владних повноважень, покликаного для захисту інтересів держави, суд повинен зазначити, який орган має право на пред`явлення цього позову.

За змістом статті 5 закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Такими органами, відповідно є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та Державна екологічна інспекція України.

Суд першої інстанції не врахував положення частини 6 статті 56 ЦПК України про залучення до участі у справі органів державної влади для подання висновків на виконання своїх повноважень.

Виконання вимог цієї статті дає можливість встановити наявність чи відсутність органу державної влади, на якого покладені функції захисту інтересів держави у цьому спорі та дійти безспірного висновку чи набув прокурор статусу позивача.

За таких обставин, суд першої інстанції, не дотримавшись вимог цивільного процесуального законодавства України, дійшов передчасного висновку про залишення позову без розгляду, тому ухвала суду підлягає скасуванню із направленням справи для продовження розгляду.

Під час розгляду справи для з`ясування питання чи набув прокурор статусу позивача суду першої інстанції, з метою отримання висновків на виконання своїх повноважень органами державної влади, слід залучити у якості третіх осіб Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області), на відсутність повноважень у якої посилається прокурор, та Державну екологічну інспекцію України (Державну екологічну інспекцію в Івано-Франківській області), до повноважень якої входить, зокрема здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням, в тому числі органами місцевого самоврядування, зокрема щодо установлення та використання прибережних захисних смуг та звернення до суду із позовами щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Крім того, апеляційний суд зауважує, що не можуть бути підставами для залишення позову без розгляду висновки суду першої інстанції про те, що прокурором у позові не зазначено, яка частина земельної ділянки є прибережною захисною смугою, що надало б можливість чітко визначити, чиї права порушені у даному спорі, а також про те, що рішення органу місцевого самоврядування є актом одноразового застосування і вичерпало свою дію після виконання, тому не підлягає скасуванню чи зміні. Ці обставини стосуються суті спору і їм надається відповідна оцінка судом лише при ухваленні рішення по суті відповідно до позовних вимог. Також суд всупереч завданням цивільного судочинства, визначеним положеннями статті 2 ЦПК України, безпідставно зазначає, що прокурором може бути поданий цей позов лише у межах кримінального провадження.

Оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для її вирішення та порушені норми процесуального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали, ухвала суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 374, 379, 381- 384 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу заступника керівника Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області задовольнити.

Ухвалу Яремчанського міського суду Івано-Франківської області про залишення позовної заяви без розгляду від 23 липня 2019 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дня прийняття, однак може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 09 вересня 2019 року.

Судді: І.О. Максюта

В.Д.Фединяк

Р.Й.Матківський