Постанова

Іменем України

28 серпня 2019 року

м. Київ

справа № 159/3697/17

провадження № 61-41668св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Крата В. І. (суддя-доповідач),

суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Журавель В. І., Краснощокова Є. В.,

учасники справи:

позивач - перший заступник керівника Ковельської місцевої прокуратури,

відповідачі: Ковельська міська рада Волинської області, ОСОБА_1 ,

третя особа - Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради Волинської області,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Ковельської міської ради Волинської області на постанову апеляційного суду Волинської області від 03 липня 2018 року у складі колегії суддів: Здрилюк О. І., Карпук А. К., Бовчалюк З. А.,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2017 року перший заступник керівника Ковельської місцевої прокуратури звернувся із позовом до Ковельської міської ради Волинської області, ОСОБА_1 , третя особа - Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради Волинської області, про визнання частково незаконним і скасування рішення ради, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування державної реєстрації договору оренди та зобов`язання звільнити земельну ділянку.

Позовні вимоги мотивовані тим, що під час вивчення дотримання Ковельською міською радою вимог земельного законодавства було встановлено, що пунктом 1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24 листопада 2016 року затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 в оренду на 5 років земельної ділянки площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 (кадастровий номер :11:015;0072) для городництва, без права зміни цільового призначення, за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування.

На підставі вказаного рішення 12 грудня 2016 року між Ковельською міською радою і ОСОБА_1 було укладено договір оренди землі, про що здійснено відповідну державну реєстрацію.

Згідно зі складеним Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області актом перевірки вимог земельного законодавства, виділення земельної ділянки ОСОБА_1 для городництва за адресою: АДРЕСА_1 не відповідає генеральному плану міста Ковеля, затвердженому рішенням Ковельської міської ради від 28 листопада 2013 року № 44/62, оскільки за цією адресою землі сільськогосподарського призначення відсутні. За генпланом спірна земельна ділянка відноситься до зелених насаджень загального користування, що є землями рекреаційного призначення.

Таким чином Ковельською міською радою у порушення вимог ЗК України, без внесення відповідних змін до генерального плану міста Ковеля незаконно передано в оренду для городництва ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 строком на 5 років, чим порушено принцип цільового використання земель.

Прокурор просив:

визнати незаконним та скасувати пункт 1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24 листопада 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки для городництва» щодо відведення ОСОБА_1 в оренду терміном на 5 років земельної ділянки площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 (кадастровий номер :11:015:0072) для городництва, без права зміни цільового призначення, за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування;

визнати недійсним договір № 1/179 від 12 грудня 2016 року оренди земельної ділянки площею 0,1200 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 для ведення городництва, укладений між Ковельською міською радою та ОСОБА_1

скасувати рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 1200 кв. м, розташованої по АДРЕСА_1 (кадастровий номер :11:015:0072) індексний номер: 33085019 від 22 грудня 2016 року, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки;

зобов`язати ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку площею 1200 кв. м, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 ( кадастровий номер :11:015:0072);

стягнути з відповідачів понесені судові витрати.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 квітня 2018 року у складі судді: Логвинюк І. М., у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області перевірки та складений за її результатами акт, на який посилається прокурор у позові, не відповідали вимогам законодавства на момент їх проведення та складення. Спірна земельна ділянка на час прийняття Ковельською міською радою оспорюваного рішення не мала визначеної належності до земель певного виду цільового призначення за класифікацією та перебувала у землях запасу, із яких була сформована та визначена для надання у користування ОСОБА_1 за проектом землеустрою як така, що віднесена до категорії земель сільгосппризначення, без порушення вимог чинного земельного законодавства.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою апеляційного суду Волинської області від 03 липня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора Волинської області задоволено. Рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 квітня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову. Визнано незаконним та скасовано пункт 1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24 листопада 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки для городництва» щодо відведення ОСОБА_1 в оренду терміном на 5 років земельної ділянки площею 1 200 кв. м по АДРЕСА_1 (кадастровий номер :11:015:0072) для городництва, без права зміни цільового призначення, за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування. Визнано недійсним договір № 1/179 від 12 грудня 2016 року оренди земельної ділянки площею 0,1200 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 для ведення городництва, укладений між Ковельською міською радою та ОСОБА_1 Скасовано рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 1200 кв. м, розташованої по АДРЕСА_1 (кадастровий номер :11:015:0072) індексний номер: 33085019 від 22 грудня 2016 року, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки. Зобов`язано ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку площею 1200 кв. м, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 ( кадастровий номер :11:015:0072). Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що посилання суду першої інстанції як на відмову в позові на те, що проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області перевірки та складений за її результатами акт, на який посилається прокурор у позові, не відповідали вимогам законодавства на момент їх проведення та складення є безпідставними, оскільки у цій справі не є предметом спору незаконність проведення перевірки та складення відповідного акта. Ковельською міською радою не надано доказів про те, що генеральним планом міста Ковеля Волинської області на території міста передбачені землі такої категорії, як землі сільськогосподарського призначення, які перебувають у запасі та можуть надаватися для городництва. Суд апеляційної інстанції зробив висновок, що Ковельською міською радою при наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для городництва по АДРЕСА_1 було порушено цільове призначення вказаної земельної ділянки та не було внесено відповідних змін до генерального плану м. Ковеля.

Аргументи учасників справи

У серпні 2018 року Ковельська міська рада Волинської області звернулася із касаційною скаргою на постанову апеляційного суду Волинської області від 03 липня 2018 року, в якій просить скасувати оскаржену постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції. При цьому посилається на порушення апеляційним судом норм процесуального та матеріального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що позивачем не надано доказів, а також не наведено норми закону, яка б зобов`язувала Ковельська міська рада Волинської області вносити зміни до генерального плану м. Ковеля, і обов`язок доказування перекладено на відповідача, що порушує принцип змагальності. Вказує, що прокурором не надано доказів дотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» при зверненні із цим позовом. Позивачем не доведено незаконності оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування, а висновок апеляційного суду базується на неправильній оцінці доказів. Ковельська міська рада Волинської області вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції та практику ЄСПЛ щодо застосування цієї статті.

У вересні 2018 року керівник Ковельської місцевої прокуратури надав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу відхилити, а оскаржене рішення залишити без змін.

Відзив мотивований безпідставністю доводів касаційної скарги, оскільки вони базуються на суб`єктивній оцінки фактичних обставин справи Ковельською міською радою Волинської області. Вважає, що прокурором дотримано вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру» при зверненні із цим позовом, оскільки відсутній уповноважений орган, який здійснює функції держави у спірних правовідносинах. Зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції є обґрунтованими та відповідають фактичним обставинам справи.

Короткий зміст ухвал суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2018 року у справі відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2019 року справу призначено до судового розгляду.

Позиція Верховного Суду

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII «Про прокуратуру».

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Аналогічні висновки зроблені в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 13 червня 2018 року у справі № 687/379/17, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 911/360/17.

Проте при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову першим заступником керівника Ковельської місцевої прокуратури.Зокрема, не з`ясували який суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб`єкт владних повноважень відсутній.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржені рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права. У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу задовольнити частково, оскаржені рішення скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Ковельської міської ради Волинської області задовольнити частково.

Рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 квітня 2018 року та постанову апеляційного суду Волинської області від 03 липня 2018 року скасувати.

Передати справу № 159/3697/17 на новий розгляд до суду першої інстанції.

З моменту прийняття постанови суду касаційної інстанції рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 квітня 2018 року та постанова апеляційного суду Волинської області від 03 липня 2018 року втрачають законну силу.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В. І. Крат

Судді: Н. О. Антоненко

І. О. Дундар

В. І. Журавель

Є. В. Краснощоков