ХЕРСОНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року м. Херсон

справа № 648/2821/18

провадження № 22-ц/819/588/19

Херсонський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого ( судді-доповідача)Чорної Т.Г.,
суддів:Пузанової Л.В.,
Склярської І.В.
секретарГеленко А.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Херсоні апеляційну скаргу заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюка Олега Вікторовича, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області наухвалу Білозерського районного суду Херсонської областіу складі судді Рибас А.В. від 18 січня 2019 року у цивільній справі за позовом заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюка Олега Вікторовича, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області до ОСОБА_6, третя особа яка не заявляє самостійних вимог - Садівська сільська рада Білозерського району Херсонської області про стягнення шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та повернення земельної ділянки у володіння та користування держави,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2018 року заступник керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюк Олег Вікторович, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області звернувся до суду з позовом до ОСОБА_6, третя особа яка не заявляє самостійних вимог - Садівська сільська рада Білозерського району Херсонської області про стягнення шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та повернення земельної ділянки у володіння та користування держави.

Ухвалою Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня 2019 року позовну заяву залишено без розгляду з підстав передбачених п.п.2,8 ч.1 ст. 257 ЦПК України.

В апеляційній скарзі заступник керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюк Олег Вікторович, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить ухвалу суду скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що ухвалою суду першої інстанції від 27.09.2018 року відкрито провадження у даній справі, в якій зазначено, що позовна заява відповідає вимогам ст.ст.175, 184 ЦПК України, підстав для повернення позовної заяви, передбачених ст.185 ЦПК України, та підстав для відмови у відкритті провадження у справі, передбачених ст.186 ЦПК України, не вбачається.

Було призначене підготовче судове засідання в ході якого судом було наголошено, що позовна заява прокурора містить вимоги фактично заявлені прокурором в інтересах органу місцевого самоврядування, який залучений до участі у справі в якості третьої особи, в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують в чому полягає порушення інтересів держави та не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

На виконання вимог суду прокурором було складено і подано до суду заяву про зміну процесуального статусу третьої особи, із обґрунтуванням підстав прийнятого рішення, порушених інтересів держави та необхідності їх захисту саме прокурором.

Проте позовна заява в порушення вимог процесуального законодавства була залишена без розгляду.

Відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах, визначених ст.367 ЦПК України, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню за таких підстав.

Предметом даного позову є стягнення на користь Садівської сільської ради шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та зобов'язання відповідача повернути земельну ділянку державної форми власності сільськогосподарського призначення у володіння та користування держави.

Ухвалою суду першої інстанції від 27.09.2018 року відкрито провадження у даній справі та призначено на 12.11.2018 р. підготовче судове засідання, під час проведення якого було встановлено, що позовна заява містить вимоги фактично заявлені прокурором в інтересах органу місцевого самоврядування, який залучений до участі у справі в якості третьої особи, без самостійних вимог та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують в чому полягає порушення інтересів держави та не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

За клопотанням прокурора у підготовчому судовому засіданні було оголошено перерву та надано можливість прокурору підготувати та надіслати учасникам судового провадження уточнену позовну заяву, в термін до наступного судового засідання, яке було призначене на 03.12.2018 року.

30.11.2018 року на адресу суду від заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюка Олега Вікторовичанадійшов лист про зміну процесуального статусу Садівської сільської ради з третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на позивача «2».

Постановляючи оскаржену ухвалу,суд першої інстанції виходив з того, що уточнена позовна заява у визначений судом термін не надійшла, в зв'язку з чим не усунуті недоліки позовної заяви, що є підстановю для залишення позову без розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 200 ЦПК України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідно до п.п.2, 8 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи та якщо провадження у справі відкрито за заявою, поданою без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, та не було сплачено судовий збір і позивач не усунув цих недоліків у встановлений судом строк.

Відповідно до ч.4, 5 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно п.3 ч.1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч. 2 статті 129 Конституції України).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У ч.3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У ч. 4 ст. 23 Закону «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України.

На вищевказані обставини було звернуто увагу прокурора у підготовчому судовому засіданні та прокурору надано можливість шляхом подання уточненої позовної заяви щодо залучення до участі у справі позивача - орган місцевого самоврядування з наведенням обґрунтування пред'явлення позову в інтересах вказаної особи та наведенням даних, які свідчать про невиконання або неналежне виконання суб'єктом владних повноважень щодо захисту інтересів держави та територіальної громади.

Зважаючи на те, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження по справі, позивачу надавався строк для подання уточненої позовної заяви, яка не була подана,та зважаючи на те, що направлений на адерсу суду лист від 30.11.2018 року за своєю формою не відповідав вимогам, встановленим п.п. 2, 4, 5 ч. 1 ст. 175 ЦПК України, щодо форми позовної заяви, суд першої інстанції вважав за доцільне застосувати в даному випадку положення п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України та постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, оскільки позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, який, з'ясувавши обставини справи та давши належну оцінку зібраним доказам, дійшов до обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду.

Доводи апелянта про те, що судом першої інстнації позов прокурора без руху не залишався, ухвала про відкладення судового засідання для усунення недоліків, із зазначенням строку для здійснення цих дій прокурором, не виносилася, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу щодо залишення позовної заяви без руху застосовуються до відкриття провадження по справі, а не в підготовчому судовому засіданні, в якому судом було ухвалено про відкладення судового засідання з визначенням строку для усунення прокурормвказаних недоліків.

Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, обґрунтовано викладених в мотивувальної частині оскаржуваної ухвали.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку, що судом першої інстанції оскаржувана ухвала постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому в силу ст.375 ЦПК України апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала районного суду залишенню без змін.

Керуючись ст. 367, 374, 375 ЦПК України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюка Олега Вікторовича, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області залишити без задоволення, а ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня 2019 рокубез змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий Т.Г.Чорна

Судді: Л.В.Пузанова

І.В.Склярська

Повний текст постанови складено 05 квітня 2019 року

Суддя Т.Г. Чорна