КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
№22-ц/824/9876/2019 Головуючий в 1 інстанції - Баличева М.Б.
Унікальний № 363/1759/19 Суддя-доповідач - Панченко М.М.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 серпня 2019 року м.Київ

Київський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

судді доповідача - Панченка М.М.

суддів - Волошиної В.М., Слюсар Т.А.

розглянувши в порядку письмового провадження справу за апеляційною скаргою Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури на ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 26 квітня 2019 року про повернення заявникові позовної заяви заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства та Державного підприємства «Вищедубечанське лісове господарство» до Вишгородської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державний акт та витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння,-

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2019 року заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства і Державного підприємства «Вищедубечанське лісове господарство» звернувся до суду з позовом до Вишгородської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державний акт та витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння.

Ухвалою Вишгородського районного суду Київської області від 26 квітня 2019 року позовну заяву повернуто заявникові, у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

В поданій апеляційній скарзі позивач просить зазначену ухвалу скасувати, як ухвалену з порушенням норм процесуального права, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Скаржник послався на те, що ним було повністю виконано вимоги ст. 56 ЦПК України. Зокрема, у позовній заяві ним було обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також було зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

На підставі ч. 13 ст. 7 та ст. 369 ЦПК України, розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження без проведення судового засідання та повідомлення учасників процесу про розгляд справи.

Заслухавши доповідь судді Панченка М.М., з`ясувавши обставини справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

Так, повертаючи заявникові позовну заяву, суд першої інстанції виходив з положень п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України, згідно якого позовна заява повертається, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Проте, колегія суддів з таким висновком погодитися не може з огляду на наступне.

Так, повноваження прокуратури регламентовані Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», а також процесуальним законодавством.

Зокрема, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас ЄСПЛ звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не стосуються сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечення обмеження повноважень і функцій прокурорів сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, водночас для виконання будь-яких інших функцій має бути засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Зважаючи на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

За змістом ч.ч. 3-5 ст. 56 ЦПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що звертаючись до суду з даним позовом, прокурор у повному обсязі виконав вимоги зазначених вище норм матеріального і процесуального права.

Так, у позовній заяві, прокурор посилався на те, що Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства згідно положення затвердженого Наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 12.11.2012 № 401,підпорядковується Держлісагентству України та є його територіальним органом. Управління відповідно до покладених на нього завдань: здійснює державний контроль за додержанням норм, правил та інших нормативно-правових актів з ведення лісового господарства; надає висновок та погоджує зміну цільового призначення земельних лісових ділянок для їх використання в цілях не пов`язаних з веденням лісового господарства; надає дозвіл на переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов`язаних з веденням лісового господарства; здійснює управління об`єктами державної власності в межах повноважень, визначених законодавством; координує діяльність підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держлісагентства України.

Оскільки Київським обласним та по м. Києву управлінням лісового та мисливського господарства, як державним органом, що здійснює контроль за дотриманням лісового господарства та реалізацією політики держави в цій сфері та ДП «Вищедубечанське лісове господарство», як постійним лісокористувачем, не вживаються заходи щодо повернення спірної земельної ділянки, заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури звертається до суду з метою повернення земельної ділянки, яка незаконно вибула з постійного користування ДП «Вищедубечанське лісове господарство».

За таких обставин, прокурор керуючись ч. 4 ст. 56 Цивільного процесуального кодексу України, звертаючись до суду в інтересах держави самостійно визначає, що в даному випадку порушення інтересів держави полягає у нехтуванні органом державної влади встановлених державою порядку, приписів та обмежень в сфері розпорядження земельними ресурсами (ст. 19 Конституції України, ст. 20, 21, 50, 118, Земельного кодексу України). Підставою для представництва також є порушення Вишгородською районною державною адміністрацією як органом виконавчої влади державних гарантій прав та інтересів держави та постійного землекористувача на володіння, розпорядження та користування унікальним, обмеженим природним ресурсом (яким є спірна лісова ділянка) та спільне громадське користування нею.

При цьому, прокурор обґрунтовано зазначив, що з урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись до суду з даним позовом, прокурор, з посиланням на практику Верховного Суду, та з метою обґрунтування суттєвості порушення «інтересів держави» та «публічного/суспільного інтересу», посилався також на те, що у даному випадку загальний інтерес у контролі за використанням вказаних земельних ділянок за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації переважає приватний інтерес у збереженні права на земельну ділянку.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що прокуратура у повному обсязі виконала вимоги чинного процесуального законодавства, зокрема, ст. 56 ЦПК України, зазначивши орган уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також обґрунтувавши, в чому саме полягає порушення інтересів держави.

Колегія суддів не може прийняти посилання суду першої інстанції на постанову Верховного Суду по справі №927/246/18 від 06.02.2019 року, в якій зазначено, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

При цьому, колегія керується тим, що спірні правовідносини є відмінними від тих, що були предметом розгляду суду касаційної інстанції у справі №927/246/18.

Так, в межах даного спору прокурор ставить питання про витребування земель лісового фонду, правовий статус яких визначений спеціальними нормативно-правовими актами. Крім того, орган, в інтересах якого прокурор звертається до суду з позовом, в даному випадку не є учасником спірних правовідносин щодо відчуження земель лісового фонду, а є органом, який здійснює контроль за дотриманням земельного законодавства щодо земель лісового фонду, в той час як у справі №927/246/18 прокурор звертався до суду в інтересах органу місцевого самоврядування, який був безпосереднім учасником спірних правовідносин(передачі земельної ділянки в оренду).

Тобто, колегія суддів вважає, що право прокуратури звертатися до суду з метою захисту інтересів держави, яке прямо передбачене в ст. 23 Закону України «Про Прокуратуру» та ст. 56 ЦПК України, не може залежати від застосування заходів дисциплінарного впливу або притягнення до кримінальної відповідальності посадових осіб уповноваженого органу, який здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері земель лісового фонду та не є безпосереднім учасником правовідносин щодо відчуження земель лісового фонду.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу №183/1617/16, у постанові від 14 листопада 2018 року зазначила, що прокуратура має право на звернення до суду в інтересах держави, у разі попереднього повідомлення прокурором органу державної влади, який не належним чином здійснює захист державних інтересів в межах своїх повноважень, про намір звернутися до суду в інтересах держави в особі такого органу, та якщо відповідна установа не заперечує проти таких дій прокурора і підтримує позов.

Будь-яких відомостей про те, що Київське обласне та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства заперечує проти захисту інтересів держави шляхом звернення прокурора до суду з даним позовом, матеріали справи не містять.

З огляду на викладене, ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню як така, що постановлена з порушенням норм процесуального права, а справу слід направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

При цьому, під час вирішення питання про відкриття провадження у даній справі суду першої інстанції слід врахувати положення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та правову позицію, висловлену Верховним Судом по справі № 906/853/17у постанові від 10 квітня 2019 року, і визначитися з тим, чи має прокурор право на звернення до суду в інтересах держави в особі Державного підприємства «Вищедубечанське лісове господарство», яке, по суті, є державною компанією.

В даному випадку відсутні передбачені ч. 13 ст. 141 ЦПК України підстави для здійснення судом апеляційної інстанції розподілу судових витрат, а відповідні витрати підлягають врахуванню та розподіленню судом під час ухвалення рішення по суті спору.

Керуючись ст.ст.7, 369, 374, 379 ЦПК України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури задовольнити.

Скасувати ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 26 квітня 2019 року, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Суддя-доповідач:

Судді: