Номер провадження: 22-ц/813/2179/19
Номер справи місцевого суду: 495/1487/18
Головуючий у першій інстанції ОСОБА_1
Доповідач Ващенко Л. Г.
ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21.03.2019 року м. Одеса

Колегія суддів Одеського апеляційного суду у складі:

головуючого судді Ващенко Л.Г.

суддів Вадовської Л.М., Колеснікова Г.Я.

за участі секретаря Чепрас А.І.

з участю: представника прокуратури Одеської області, представника Затоківської селищної ради і представника ОСОБА_2

розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 29 серпня 2018 року про залишення позову без розгляду (одноособово суддя Боярський О.О.) у цивільній справі за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Затоківської селищної ради, ОСОБА_2 про визнання незаконним рішення, визнання недійсним свідоцтва про право власності,

ІІ. ОПИСОВА ЧАСТИНА

28.02.2018 року перший заступник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури (далі-Прокурор) звернувся із позовом до Затоківської селищної ради (далі-Селищна рада), ОСОБА_2 про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 02.06.2017 року № 327 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Лазурна, 20-а/5 та скасування запису в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 21111124 щодо реєстрації за ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку площею 0,1 га по вул. Лазурній, 20-а/5, смт. Затока, м. Білгород-Дністровський, Одеська область, реєстраційний номер обєкта нерухомого майна 103.

Позов обґрунтовано наступним.

Рішенням Затоківської селищної ради № 327 від 02.06.2017 року затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Лазурна, 20-а/5, кадастровий № :02:019:0206.

На підставі рішення селищної ради від 02.06.2017 року, рішенням державного реєстратора КП «Новоселівської сільської ради «Регіональне бюро державної реєстрації» від 26.06.2017 року індексний №35870892, здійснено державну реєстрацію права власності за ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Лазурна, 20-а/5, кадастровий № :02:019:0206.

Представництво прокурором інтересів держави обґрунтовано із посиланням на таке.

Відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99, «інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор або його заступник у кожному випадку самостійно визначає у чому саме полягає порушення інтересів держави в конкретних правовідносинах, які підлягають вирішенню в судовому порядку». Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами держави них органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з частковою державною власністю у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності але й у діяльності приватних підприємств, товариств. На прокуратуру України покладено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначеному законом, зокрема такі випадки передбачені ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Затоківська селищна рада є представницьким органом місцевого самоврядування і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є поряд з іншим земля й природні ресурси, що є у власності територіальних громад, територіальні громади управляють майном, що є в комунальній власності.

Порушення інтересів територіальної громади смт. Затока, на думку прокурора, полягають у незаконному набутті ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,1000 га.

Прийняття, на думку прокурора, незаконного рішення про передачу у власність земельної ділянки комунальної власності позбавляє Український народ загалом (ст. 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі у тому обсязі, який дозволяє її статус, як землі відповідно державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю у поєднанні із додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. ст. 14,19 Конституції України).

Правовідносини, повязані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності становлять суспільний і публічний інтерес, а незаконність (у разі встановлення) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Чинним законодавством України не визначено субєкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами, а тому прокурор, у даному випадку, самостійно виступає в якості позивача у справі.

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 29.08.2018 року позовна заява першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області залишена без розгляду з підстав п.2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.

Прокурор не погодився з ухвалою суду першої інстанції від 29.08.2018 року і подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати та ухвалити нове судове рішення про направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права.

Апеляційна скарга Прокурора зазначає: суд виходив з того, що прокурор мав звертатись із позовною заявою в інтересах Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі-Держгеокадастр), а не виступити в якості самостійного позивача; відповідно до ст. 23 ч. 3 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу; земля, як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, є обєктом права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності; Селищна рада, приймаючи рішення про передачу у власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє статус як землі відповідно державної чи комунальної власності; в цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю у поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязанні діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України; правовідносини, повязані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний» і «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає; фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішення суспільно значимого питання про передачу земельної ділянки з комунальної власності у приватне користування з метою відновлення прав та законних інтересів територіальної громади на землю, яка вибула з її користування: Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 02.11.2004 року у п. 54 категорично зазначив, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес»; місцевою прокуратурою у позовній заяві обґрунтовані підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави у суді; відповідно до ч. 5 ст. 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача, а у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача: відповідно до п. п. 3, 6 Положення про Головне управління ОСОБА_3 в області, затвердженого Наказом Міністерств політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі-Положення 1), посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду із позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк використання якими закінчився і аналогічні повноваження передбачені п. п. 3, 6 Положення про Головне управління ОСОБА_3 в Одеській області (далі-ГУ ОСОБА_3), затвердженого Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року № 308 (далі-Положення 2); органи ОСОБА_3 уповноважені на звернення до суду із позовами лише у випадках: відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва; повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача; посилання суду в ухвалі на правову позицію, викладену в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 року № 822/1169/17, є недоречним, оскільки у викладеній позиції Верховний Суд надав правову оцінку діям прокуратури при зверненні з апеляційною скаргою у порядку представництва інтересів держави в суді в інтересах Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області.

У відзиві на апеляційну скаргу представник ОСОБА_2 просить апеляційну скаргу прокурора залишити без задоволення, зазначивши: апелянт акцентує увагу на відсутності органу (юридичної особи), уповноваженої здійснювати функції держави у відносинах щодо охорони та контролю з передачі спірної земельної ділянки у власність будь-якої особи, однак це спростовується нормами чинного законодавства (рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 року №3-рп/99, ст. ст. 15-2, 187 ЗК України, ст. 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Положенням 1, Положенням 2, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 року №910-р про затвердження Порядку (далі-Порядок); згідно п. 5.2 Порядку, у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування виконати вимоги, зазначенні у клопотанні, чи при неотриманні від них протягом 30 днів письмового повідомлення про результати розгляду клопотання, відповідний інспекційний орган Держсільгоспінспекції України, що подав клопотання, направляє копію клопотання та матеріали, що засвідчують факт порушення земельного законодавства, до відповідного органу прокуратури для вжиття заходів згідно із вимогами чинного законодавства; отже, органом уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3, яке є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку; ствердження апелянта про те, що ГУ ОСОБА_3 не наділений повноваженнями звертатись до суду із позовом про визнання незаконним рішення селищної ради, а також визнання недійсним свідоцтва про право власності суперечить ст. ст. 4, 46, 48, 56 ЦПК України; з сукупного аналізу ст. 131-1 Конституції України і ст. ст. 1,7 Закону України «Про прокуратуру» випливає, що підставою для представництва прокуратурою інтересів держави у суді повинна бути наявність двох обставин: виключного випадку та дотримання порядку, визначеного законом; відповідно до правової позиції Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 і від 10.05.2018 року у справі №910/18283/17, не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого органу субєкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, при цьому, здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною; захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні субєкти владних повноважень, а не прокурор; щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому процесі відповідного субєкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно; у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним субєктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду; згідно положень ч.1 ст. 176 ЦК України держава діє у цивільних правовідносинах на рівні з іншим учасниками цих відносин; оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони почуття нерівності (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», «Мартіні проти Франції», «Кресс проти Франції»); підтримка прокурора однією зі сторін, безумовно, може бути виправданою за належних обставин, наприклад, коли захисту потребують державні інтереси; законодавець визначив право ОСОБА_3, в межах наданих повноважень, звертатись до суду із віндикаційним позовом, а саме витребувати майно (земельні ділянки) від недобросовісних набувачів; законодавець не встановлює жодних обмежень для ОСОБА_3 щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад щодо передачі земельних ділянок, прийнятих з порушенням норм діючого законодавства; зазначене обмеження нівелювало б саму мету створення ОСОБА_3, як центрального органу виконавчої влади покликаного здійснювати контроль, охорону та захист земель усіх категорій та форм власності; Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні та вирішує, наскільки участь прокурора в розгляді справи відповідає принципу рівності сторін; у справі «Gregorio de Andrade v Portugal» (№41537/02,14.11.2006) ЄСПЛ відзначив, що держава несе відповідальність за дії або бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обовязків (п.38), а у справі «Ferreira Alves v Portugal» (№25053/02, 21.06.2007) ЄСПЛ наголосив, що не має значення, чи виступає прокурор, як сторона у справі, оскільки він може вплинути на рішення суду, і такий вплив потенційно може бути не на користь заявника (п.38); у справі «Менчинська проти Росії» (№42454/02,15.01.2009) ЄСПЛ відзначив, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін може бути виправдана за певних обставин, наприклад, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян або коли потрібно захистити інтереси держави (п.35), крім того, ЄСПЛ констатував, що втручання прокурора у розгляд справи на стадії оскарження рішення завдало шкоди зовнішнім ознакам справедливого судового розгляду та принципу рівності сторін (п.39); у справі «Корольов проти Росії» (№5447/03,01.04.2010) ЄСПЛ встановив, що прокурор вступив у справу на стадії касаційного провадження і такий вступ зводився до простої підтримки рішення суду першої інстанції, тобто повторення правових доводів відповідачів, що мало на меті вплинути на суд і тому принцип процесуальної рівності, який вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін, у такій справі не дотримано; в постанові Верховного Суду від 12.03.2018 року (справа №927/880/17) зроблено правовий висновок про те, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована і не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору і з цих підстав правильно виходили суди попередніх інстанцій, дійшовши висновків про залишення позову заступника керівника прокуратури без розгляду; в постанові Верховного Суду від 25.04.2018 року (справа №806/1000/17) висловлено позицію про те, що оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, суд виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави зясовуються, насамперед, судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора, і, у разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України; з наданих прокурором матеріалів позовної заяви вбачається відсутність інформації про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та доказів про повідомлення позивачем ОСОБА_3 та (або) його територіальні управління про здійснення представництва його інтересів в суді; позивачем не надано доказів того, що ОСОБА_3, як орган, компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора; в постанові Верховного Суду від 23.10.2018 року (справа №906/240/18) зроблено висновок, що посилання прокурора на те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3, проте у зазначеного органу немає повноважень щодо звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, суд відхиляє з огляду на те, що таке твердження суперечить приписам наведених вище нормативно-правових актів, при цьому, прокурор не враховує того, що положення таких нормативно-правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави; аналогічний правовий висновок щодо відсутності процесуальних обмежень центрального органу виконавчої влади щодо звернення до суду в інтересах держави зроблено у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 року по справі №924/1237/17; у даній справі не можна погодитись із висновком позивача про відсутність органу, уповноваженого здійснювати державою відповідні функції у спірних правовідносинах та відсутність вказаного органу, як юридичної особи учасника цивільних правовідносин, можливості та правоздатності самостійно звернутись до суду; вказані обставини необґрунтованого та не доведеного представництва прокурором інтересів держави є підставою для відмови у позові; аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 10.05.2018 року у справі №910/18283/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 20.09.2018 року у справі №924/1237/17, які, відповідно до ст. 417 ЦПК України є обовязковими для врахування при вирішенні даної справи, а відповідно до ч.6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», враховуються іншими судами при застосування таких норм права.

ІІІ. МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Суд першої інстанції, залишаючи заяву прокурора без розгляду з підстав п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України виходив з того, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи у суді були виявлені після відкриття провадження у справі, а тому позовна заява підлягає залишенню без розгляду у звязку з тим, що позовну заяву від імені заінтересованої особи ГУ ОСОБА_3, подано особою, яка не має повноважень на ведення справи (а.с.185-194).

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції зважаючи на наступне.

Прокурор в інтересах держави звернувся із позовом до Затоківської селищної ради (далі-Селищна рада), ОСОБА_2 про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 02.06.2017 року № 327 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Лазурна, 20-а/5 та скасування запису в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 21111124 щодо реєстрації за ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку площею 0,1 га по вул. Лазурній, 20-а/5, смт. Затока, м. Білгород-Дністровський, Одеська область, реєстраційний номер обєкта нерухомого майна 103 (а.с.2-11 т.1).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України).

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (ст. 13 ч.1 Конституції України).

В Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (ст. 131-1 ч.1 п.3 Конституції України).

Підставою представництва прокурора у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою (ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру»).

Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява є підставою для порушення справи в суді. Під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Під представництвом прокуратурою України інтересів держави в суді треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. Ці дії включають подання прокурором до суду позовної заяви, його участь у розгляді справи за позовною заявою, а також у розгляді судом будь-якої іншої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, якщо це необхідно для захисту інтересів держави (рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99).

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ст. 56 ч.ч.3-5 ЦПК України).

Представництво прокурором інтересів держави, у даному випадку, обґрунтовано із посиланням на те, що чинним законодавством України не визначено субєкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами, а тому прокурор, у даному випадку, самостійно виступає в якості позивача у справі (а.с.2-11 т.1).

Представник відповідача ОСОБА_2 у заяві про залишення позову прокурора без розгляду з підстав відсутності повноважень у прокурора для звернення із даним позовом до суду посилався на те, що, органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ Держгегокадастру, яке є юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку (а.с.156-161 т.1).

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (ОСОБА_3) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Посадові особи ОСОБА_3 та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обовязкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобовязання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи порушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності документи, матеріали та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених на ОСОБА_3 завдань; проводити лабораторний аналіз стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, повязаних з порушенням земельного законодавства; передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства (п. 1, п.5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15, далі-Положення).

Аналогічні повноваження ГУ Держгегокадстру містяться у пп.3 п.6 Положення про ГУ ОСОБА_3, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року №308.

Системний аналіз повноважень посадових осіб ОСОБА_3 та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель дає підстави для висновку про те, що посадові особи ОСОБА_3 та його територіальних органів, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

У даному випадку, прокурор не заявляв в інтересах держави в особі ГУ Держгегокадастру вимог про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також вимог про повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Предметом спору у даній справі є вимоги прокурора в інтересах державипро визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 02.06.2017 року № 327 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 для індивідуального дачного будівництва за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Лазурна, 20-а/5 та скасування запису у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 21111124 щодо реєстрації за ОСОБА_2 права власності на спірну земельну ділянку.

Затоківська селищна рада не може виступати у якості позивача і є відповідачем у справі, оскільки предметом оскарження є рішення селищної ради.

Чинне законодавство України прямо не визначає субєкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами.

Разом з тим, саме на прокуратуручинне законодавство України (ст. 131-1 ч.1 п.3 Конституції України, ст. 56 ч.ч.3-5 ЦПК України, ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру») покладає обовязок представництва у суді інтересів держави в разі наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даному випадку, за відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор набуває статусу позивачаі самостійно виступає в якості позивача.

Суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо: позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи (ст. 257 ч.1 п.2 ЦПК України).

Зважаючи на те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, саме на прокурора покладено обовязок представництва у суді інтересів держави в разі наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою, ГУ ОСОБА_3 не має повноважень контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок, а також повноважень на звернення до суду із позовом щодо оспорення рішення органу місцевого самоврядування з приводу передачі земельної ділянки з комунальної у приватну власність, висновок суду першої інстанції, що ГУ ОСОБА_3 є заінтересованою особою і позовну заяву подано від імені заінтересованої особи, яка не має повноважень на ведення справи, - не відповідає обставинам справи й суперечить нормам матеріального права.

Доводи представника відповідача ОСОБА_2 у відзиві на скаргу про те, що: органом уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3, яке є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку; ствердження про те, що ГУ ОСОБА_3 не наділений повноваженнями звертатись до суду із позовом про визнання незаконним рішення селищної ради, а також визнання недійсним свідоцтва про право власності суперечить ст. ст. 4, 46, 48, 56 ЦПК України; захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні субєкти владних повноважень, а не прокурор; щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому процесі відповідного субєкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно; оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони почуття нерівності (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», «Мартіні проти Франції», «Кресс проти Франції»); підтримка прокурора однією зі сторін, безумовно, може бути виправданою за належних обставин, наприклад, коли захисту потребують державні інтереси; законодавець визначив право ОСОБА_3, в межах наданих повноважень, звертатись до суду із віндикаційним позовом, а саме витребувати майно (земельні ділянки) від недобросовісних набувачів; законодавець не встановлює жодних обмежень для ОСОБА_3 щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад щодо передачі земельних ділянок, прийнятих з порушенням норм діючого законодавства; зазначене обмеження нівелювало б саму мету створення ОСОБА_3, як центрального органу виконавчої влади покликаного здійснювати контроль, охорону та захист земель усіх категорій та форм власності; у справі «Gregorio de Andrade v Portugal» (№41537/02,14.11.2006) ЄСПЛ відзначив, що держава несе відповідальність за дії або бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обовязків (п.38), а у справі «Ferreira Alves v Portugal» (№25053/02, 21.06.2007) ЄСПЛ наголосив, що не має значення, чи виступає прокурор, як сторона у справі, оскільки він може вплинути на рішення суду, і такий вплив потенційно може бути не на користь заявника (п.38); у справі «Менчинська проти Росії» (№42454/02,15.01.2009) ЄСПЛ відзначив, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін може бути виправдана за певних обставин, наприклад, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян або коли потрібно захистити інтереси держави (п.35), крім того, ЄСПЛ констатував, що втручання прокурора у розгляд справи на стадії оскарження рішення завдало шкоди зовнішнім ознакам справедливого судового розгляду та принципу рівності сторін (п.39); у справі «Корольов проти Росії» (№5447/03,01.04.2010) ЄСПЛ встановив, що прокурор вступив у справу на стадії касаційного провадження і такий вступ зводився до простої підтримки рішення суду першої інстанції, тобто повторення правових доводів відповідачів, що мало на меті вплинути на суд і тому принцип процесуальної рівності, який вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін, у такій справі не дотримано; в постанові Верховного Суду від 12.03.2018 року (справа №927/880/17) зроблено правовий висновок про те, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована і не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору; в постанові Верховного Суду від 25.04.2018 року (справа №806/1000/17) висловлено позицію про те, що оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, суд виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави зясовуються, насамперед, судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора, і, у разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України; з наданих прокурором матеріалів позовної заяви вбачається відсутність інформації про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та доказів про повідомлення позивачем ОСОБА_3 та (або) його територіальні управління про здійснення представництва його інтересів в суді; позивачем не надано доказів того, що ОСОБА_3, як орган, компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора; в постанові Верховного Суду від 23.10.2018 року (справа №906/240/18) зроблено висновок, що посилання прокурора на те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3, проте у зазначеного органу немає повноважень щодо звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, суд відхиляє з огляду на те, що таке твердження суперечить приписам наведених вище нормативно-правових актів, при цьому, прокурор не враховує того, що положення таких нормативно-правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначені способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави; аналогічний правовий висновок щодо відсутності процесуальних обмежень центрального органу виконавчої влади щодо звернення до суду в інтересах держави зроблено в постанові Верховного Суду від 20.09.2018 року по справі №924/1237/17; у даній справі не можна погодитись із висновком позивача про відсутність органу, уповноваженого здійснювати державою відповідні функції у спірних правовідносинах та відсутність вказаного органу, як юридичної особи учасника цивільних правовідносин, можливості та правоздатності самостійно звернутись до суду; вказані обставини необґрунтованого та не доведеного представництва прокурором інтересів держави є підставою для відмови у позові; аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 10.05.2018 року у справі №910/18283/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 20.09.2018 року у справі №924/1237/17, які, відповідно до ст. 417 ЦПК України є обовязковими для врахування при вирішенні даної справи, а відповідно до ч.6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», враховуються іншими судами при застосування таких норм права, - не заслуговують на увагу з таких підстав.

Ствердження представника відповідача ОСОБА_2, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3 суперечать вимогам ч.ч.3-5 ст. 56 ЦПК України і п.5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15 і пп.3 п.6 Положення про ГУ ОСОБА_3, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року №308.

Чинне законодавство України не визначає субєкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами, разом з тим, саме на прокуратуру(ст. 131-1 ч.1 п.3 Конституції України, ст. 56 ч.ч.3-5 ЦПК України, ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру») покладено обовязок представництва у суді інтересів держави в разі наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Тому, за відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення, у даному випадку, прокурор набув статусу позивачаі самостійно виступає в якості позивача у даній справі.

Доводи про те, що прокурор, як сторона у справі, через те, що він може вплинути на рішення суду і такий вплив потенційно може бути не на користь однієї із сторін, а також, що втручання прокурора у розгляд справи на стадії оскарження рішення завдало шкоди зовнішнім ознакам справедливого судового розгляду та принципу процесуальної рівності, який вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін із посиланням на рішення ЄСПЛ у справі «Gregorio de Andrade v Portugal» (№41537/02,14.11.2006), у справі «Ferreira Alves v Portugal» (№25053/02, 21.06.2007), у справі «Менчинська проти Росії» (№42454/02,15.01.2009), «Мартіні проти Франції», «Кресс проти Франції» та у справі «Корольов проти Росії» (№5447/03,01.04.2010), а також на постанову Верховного Суду від 12.03.2018 року (справа №927/880/17), колегія суддів не бере до уваги.

У даній справі прокурор звернувся із позовом не на підтримку однієї із сторін спору, а як позивач, обґрунтувавши необхідність звернення із позовом на захист інтересів держави у сфері земельних правовідносин, дотримання конституційного принципу законності набуття й реалізації права власності на землю у поєднанні із додержаним засад правового порядку в Україні та відсутність державного органу, уповноваженого здійснювати функції держави щодо оскарження рішень органу місцевого самоврядування з приводу передачі землі із комунальної у приватну власність.

Висновки у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 року (справа №806/1000/17) стосуються широкого розсуду суду першої інстанції (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора та підстав скасування судового рішення, що набрало законної сили у випадку, коли нема законних підстав для такого представництва.

У постанові Верховного Суду від 23.10.2018 року (справа №906/240/18) зроблено висновок, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є ГУ ОСОБА_3, однак у зазначеного органу немає повноважень щодо звернення до суду із позовними вимогами, заявленими у позові, касаційний господарський суд відхиляє, оскільки таке твердження суперечить приписам нормативно-правових актів.

Між тим, зі змісту постанови Верховного Суду від 23.10.2018 року (справа №906/240/18) вбачається, що у суді заявлені вимоги про визнання недійсними договорів оренди землі та зобовязання повернути земельні ділянки, що, відповідно до п.5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15 і пп.3 п.6 Положення про ГУ ОСОБА_3, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року №308, входить до повноважень органів ОСОБА_3, оскільки предметом спору у даній справі були вимоги про повернення тимчасово зайнятої земельної ділянки, яка перебувала в оренді і строк користування якою закінчився (а.с.236-238 т.1)

Посилання представника відповідача ОСОБА_2 у відзиві на скаргу на висновки у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 10.05.2018 року у справі №910/18283/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 20.09.2018 року у справі №924/1237/17 не конкретизовані.

У розумінні ч.1 ст. 417 ЦПК України, вказівки, що містяться в постанові суду касаційної інстанції, є обовязковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи.

Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права (ст. 13 ч.6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Доводи прокурора у скарзі стосовно необґрунтованості залишення позову прокурора без розгляду з підстав п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України прийняті до уваги судом апеляційної інстанції і є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції.

Підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне зясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали (ст. 379 ч.1 п.п.1-4 ЦПК України).

Приймаючи до уваги, що має місце недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, висновки суду не відповідають обставинам справи; суд порушив норми ст. 56 ч.ч.3-5, 257 ч.1 п.2 ЦПК України і неправильно застосував норми матеріального права ст. ст. 19, 131-1 Конституції України, ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», п.5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15 і пп.3 п.6 Положення про ГУ ОСОБА_3, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року №308, ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ІV. РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА

Керуючись ст. ст. 367, 374 ч.1 п.6, 379 ч.1 п.п.1-4, 381 382, 383, 384 ЦПК України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури задовольнити.

Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 29 серпня 2018 року про залишення позову без розгляду скасувати, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду апеляційної інстанції може бути подана до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови суду апеляційної інстанції складено 26.03.2019 року.

Судді Одеського апеляційного суду Л.Г. Ващенко

ОСОБА_4

ОСОБА_5