Постанова

Іменем України

22 липня 2019 року

м. Київ

справа № 404/2117/15-ц

провадження № 61-19053св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Бурлакова С. Ю. (суддя-доповідач), Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В.,

учасники справи:

позивач - виконуючий обов`язки прокурора м. Кіровограда в інтересах держави,

відповідач 1 - Кіровоградська міська рада,

відповідач 2 - ОСОБА_1 ,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокуратура Кіровоградської області на рішення апеляційного суду Кіровоградської області від 22 лютого 2017 року в складі колегії суддів: Авраменко Т. М., Суровицької Л.В., Чельник О. І.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2015 року виконуючий обов`язки прокурора м. Кіровограда в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Кіровоградської міської ради, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення, державного акту на право власності на земельну ділянку та зобов`язання повернути земельну ділянку.

Позовна заява мотивована тим, що пунктом 134 рішення Кіровоградської міської ради від 26 вересня 2006 року № 112 надано згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність громадянам міста Кіровограда за рахунок земель запасу в районі АДРЕСА_1 згідно зі схемою планування, розробленою під забудову індивідуальними житловими будинками для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) згідно з додатком. Згідно пункту 31 додатку 5 згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000,00 кв. м у власність надано ОСОБА_1 .

Рішенням Кіровоградської міської ради від 06 листопада 2008 року № 1522 затверджено ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у власність площею 1 000,00 кв. м для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та акт визначення розміру збитків для відшкодування власникам землі та землекористувачам, пов`язаних із вилученням земельної ділянки. Пунктом 2 рішення вказану земельну ділянку передано у власність ОСОБА_1 .

На підставі цього рішення ОСОБА_1 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку серія НОМЕР_1 від 29 грудня 2009 року.

Генеральним планом м. Кіровограда, затвердженим рішенням Кіровоградської міської ради від 12 вересня 2000 року № 627, земельна ділянка в районі АДРЕСА_1 , передана у власність ОСОБА_1 , віднесена до території зелених насаджень загального користування. Зміни до містобудівної документації у встановленому законом порядку, стосовно зазначеної земельної території, не вносились.

Таким чином, земельна ділянка, передана у власність ОСОБА_1 , відноситься до земель загального користування населеного пункту, а тому не могла бути передана у приватну власність.

Згідно з планом зонування території міста Кіровограда, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 17 вересня 2013 року № 2456, на сьогоднішній день спірна земельна ділянка знаходиться в рекреаційних зонах активного відпочинку, тобто використання її для будівництва будівель і споруд суперечить містобудівній документації.

Оскільки державний акт на право власності на земельну ділянку видано на підставі рішення органу місцевого самоврядування, яке є незаконним, зазначений державний акт є недійсним та підлягає скасуванню, а земельна ділянка поверненню міській раді.

Позивач просив визнати недійсним рішення Кіровоградської міської ради від 06 листопада 2008 року № 1522, визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 від 29 грудня 2009 року, зобов`язати ОСОБА_1 повернути Кіровоградській міській раді земельну ділянку площею 1 000,00 кв. м кадастровий номер НОМЕР_2 , шляхом складання акту приймання-передачі.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Кіровського районного суду м. Кіровограда від 03 жовтня 2016 року позов задоволено.

Визнано недійсним рішення Кіровоградської міської ради від 06 листопада 2008 року № 1522 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 (в районі автодрому ).

Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 , виданий 29 грудня 2009 року ОСОБА_1 , зареєстрований в Книзі реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 90.

Зобов`язано ОСОБА_1 повернути Кіровоградській міській раді земельну ділянку площею 1 000,00 кв. м з кадастровим номером НОМЕР_2 , нормативна грошова оцінка якої становить - 205 144,38 грн, шляхом складання акту приймання-передачі.

Суд дійшов висновку, що земельна ділянка передана Кіровоградською міською радою у власність ОСОБА_1 з порушенням чинного земельного законодавства, а позовна давність прокурором не пропущена, оскільки про порушення прав держави він дізнався під час прокурорської перевірки у 2015 році.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Рішенням апеляційного суду Кіровоградської області від 22 лютого 2016 року рішення Кіровського районного суду м. Кіровограда від 03 жовтня 2016 року скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції, що передача земельної ділянки у власність ОСОБА_1 відбулася з порушенням вимог чинного законодавства. Проте зазначив, що прокурор міг дізнатись про порушення прав держави, на захист яких подано позов, одразу після винесення оскаржуваних рішень міської ради та передачі земельної ділянки відповідачеві та подати позов в межах позовної давності. Будь-яких доказів про поважність причин пропуску строку позовної давності матеріали справи не містять.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 29 травня 2017 року відкрито касаційне провадження в справі № 404/2117/15 і витребувано її з Кіровського районного суду м. Кіровограда.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», згідно з яким судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд (стаття 388 ЦПК України).

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

07 травня 2018 року справу № 404/2117/15 передано до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року справу № 404/2117/15 призначено судді-доповідачеві Бурлакову С. Ю .

Узагальнені доводи касаційної скарги

У грудні 2017 року заступник прокурора Кіровоградської області подав касаційну скаргу до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржене рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційним судом помилково застосовано статтю 267 ЦК України, оскільки початком перебігу позовної давності є не день прийняття оскарженого рішення Кіровоградською міською радою, а день коли прокурору стало відомо про порушення вимог законодавства за результатами перевірки, проведеної у лютому 2015 року.

Узагальнені доводи особи, яка подала заперечення на касаційну скаргу

У червні 2017 року ОСОБА_1 подала до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ заперечення на касаційну скаргу, у яких просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Указувала, що в матеріалах справи є достатньо доказів, що прокурор міг знати про порушене право держави, на захист якого подано позов, одразу після винесення оскаржуваних рішень міської ради та передачі земельної ділянки відповідачеві та подати позов у межах позовної давності. Прокурором не доведено поважності причин пропуску позовної давності.

Фактичні обставини справи, встановлені судом

Суд установив, що пунктом 134 рішення Кіровоградської міської ради від 26 вересня 2006 року № 112 надано згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність громадянам міста Кіровограда за рахунок земель запасу в районі АДРЕСА_1 (автодрому) згідно зі схемою планування, розробленою під забудову індивідуальними житловими будинками для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) згідно з додатком. Згідно пункту 31 додатку 5 згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000,00 кв. м у власність надано ОСОБА_1

28 листопада 2006 року прокурором м. Кіровограда внесено протест на зазначене рішення міської ради. В протесті прокурор посилаючись на порушення Регламенту міської ради при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення норм земельного законодавства, зокрема, статті 39 ЗК України, просив скасувати рішення ради.

За наслідками розгляду протесту прокурора рішення ради від 26 вересня 2006 року № 112 скасовано рішенням Кіровоградської міської ради від 12 грудня 2006 року № 180.

Рішенням Кіровоградської міської ради від 06 листопада 2008 року № 1522 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 у власність площею 1 000,00 кв. м для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та передано земельну ділянку у власність ОСОБА_1 .

На підставі цього рішення ОСОБА_1 29 грудня 2009 року отримала державний акт на право власності на земельну ділянку.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

За змістом статті 83 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції Закону України від 16 травня 2007 року № 1026-V), містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою для вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Визначення територій і вибір земель для містобудівних потреб здійснюється на підставі затвердженої містобудівної документації з урахуванням планів земельно-господарського устрою (стаття 21 зазначеного Закону).

Частиною четвертою статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (в редакції Закону України від 16 травня 2007 року № 1026-V) визначено, що рішення органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом, відповідно до містобудівної документації за погодженням із спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.

За змістом статей 38, 39 ЗК України (в редакції Закону України від 03 червня 2008 року № 309-VI) до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних і місцевих правил забудови.

Відповідно до частини першої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорій здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення (частина друга статті 20 ЗК України).

Отже, реалізуючи свої повноваження з розпорядження земельними ділянками, відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування за місцем знаходження земельної ділянки, має право змінювати цільове призначення земельних ділянок, які відчужуються (надаються), за умови дотримання положень Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 (чинного на час виникнення спірних правовідносин).

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам, відмови у реєстрації земельної ділянки або визнання реєстрації недійсною (стаття 21 ЗК України).

Такі правові висновки викладені Верховним Судом України у постанові від 14 травня 2014 року у справі № 6-35цс15, від 13 листопада 2013 року у справі № 6-123цс13, від 08 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15, підстав відступити від яких Верховний Суд не встановив.

Установивши, що земельна ділянка, передана у власність ОСОБА_1 , відноситься до земель загального користування населеного пункту, суди дійшли правильного висновку, що вона не могла бути передана у приватну власність.

Щодо застосування позовної давності до вимог про визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки та їх скасування слід зазначити таке.

Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові (частини третя та четверта статті 267 ЦК України).

Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (частина перша статті 261 ЦК України).

Згідно з частиною другою статті 45 ЦПК України 2004 року прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, позовна давність є строком для пред`явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи - носія порушеного права (інтересу).

Аналіз зазначених норм дає підстави дійти висновку про те, що як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила. Положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється й на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів.

Обчислення позовної давності в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, здійснюється з дня, коли саме цей орган довідався або міг довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила. У такому випадку дата прокурорської перевірки не має значення для визначення початку перебігу позовної давності.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 357/9328/15-ц (провадження № 14-460цс18).

Крім того, слід зазначити, що згідно з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18), зокрема про те що в разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган.

Оскільки держава зобов`язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, підтримувати яку покликані норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу строку позовної давності на оскарження нею незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що «позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, у тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу» (пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою № 14902/04 у справі ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»; пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»).

На підставі викладеного вище, Верховний Суд робить висновок, що суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позову, врахувавши те, що перебіг позовної давності почався від дня, коли було прийнято оскаржуване рішення Кіровоградською міською радою у 2008 році, а також з моменту реєстрації державного акту на приватну власність у 2009 році, оскільки прокуратура веде постійний нагляд за дотриманням законодавства органами державної влади. Прокурор не заявляв клопотання про поновлення позовної давності, а суд відповідно не встановлював підстав поважності пропуску такого строку.

Оскільки прокурор пред`явив позов після спливу позовної давності, про застосування якої просила ОСОБА_1 , Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги прокурора.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, оскільки суд правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права та не порушив норми процесуального права.

Щодо судових витрат

Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну заступника прокуратура Кіровоградської області залишити без задоволення.

Рішення апеляційного суду Кіровоградської області від 22 лютого 2017 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: С. Ю. Бурлаков

А. Ю. Зайцев

Є. В. Коротенко