ПОЛТАВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
Справа № 539/662/19 Номер провадження 22-ц/814/1429/19Головуючий у 1-й інстанції Алтухова О. С. Доповідач ап. інст. Дорош А. І.
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2019 року м. Полтава

Полтавський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

Головуючого - судді - доповідача Дорош А.І.

Суддів: Лобова О.А., Триголова В.М.

при секретарі: Ачкасовій О.Н.

учасники справи:

представник позивача Пістун К.О .

представник відповідача ОСОБА_2

переглянув у відкритому судовому засіданні в м. Полтаві цивільну справу за апеляційною скаргою першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації

на ухвалу Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 02 квітня 2019 року, постановлену суддею Алтуховою О.С., повний текст ухвали складено - дата не вказана

у справі за позовом першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області та витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння,-

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2019 року перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області та витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. Просив визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.01.2018 року № 93-СГ у частині надання у приватну власність ОСОБА_3 земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,00 га із державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Вовчицької сільської ради Лубенського району Полтавської області за межами населених пунктів, кадастровий номер даної земельної ділянки НОМЕР_1 ; витребувати з незаконного володіння ОСОБА_3 на користь держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації земельну ділянку загальною площею 2 га з кадастровим номером НОМЕР_1 , яка знаходиться на території Вовчицької сільскої ради Лубенського району Полтавської області.

Позовна заява мотивована тим, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.01.2018р. № 93-СГ надано у приватну власність ОСОБА_3 , проживаючому в АДРЕСА_1 , земельну ділянку сільськогосподарського призначення, площею 2,00 га із державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Вовчицької сільської ради Лубенського району Полтавської області за межами населених пунктів, кадастровий номер даної земельної ділянки НОМЕР_1 . Рішення про державну реєстрацію права власності прийняте державним реєстратором Лубенської районної державної адміністрації Полтавської області Іващук О.Г., про що 31.01.2018 р. внесені відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, індексний номер рішення: 39514415. Нормативно-грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 004:0031 станом на 2019 рік становить 38 063,07 грн. Вважає, що наявні підстави для витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння, оскільки має місце порушення інтересів держави, що полягає у забезпеченні реалізації права територіальної громади на володіння, користування та розпорядження землями. Земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 включає в себе землі, які відносяться до земель водного фонду. Фактично відбулася незаконна зміна цільового призначення земельної ділянки водного фонду, яку передано у приватну власність для ведення особистого селянського господарства. Зазначає, що оспорюване рішення прийняте Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області в порушення вимог ст. ст. 6,14,19 Конституції України, ст. ст. 58-61 Земельного кодексу України ст. ст. 4,88, 89 Водного кодексу України, оскільки землі прибережної захисної смуги взагалі не можуть передаватися у приватну власність для ведення особистого селянського господарства.

Ухвалою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 02 квітня 2019 року позовну заяву першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області та витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння - залишено без розгляду, роз`яснено позивачу його право на повторне звернення до суду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що прокурор не мав підстав для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації. Позивач у даному випадку не обгрунтував належним чином та не надав належних та допустимих доказів того, що Полтавська обласна державна адміністрація не виконує або ж неналежним чином виконує свої повноваження. Остання в силу ст.28 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» має право звертатися до суду.

В апеляційній скарзі перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано до спірних правовідносин приписи ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого суд дійшов помилкового висновку, що прокурором не обгрунтовано наявність підстав для представництва. Такий висновок суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, оскільки при зверненні до суду з вказаним позовом прокурором зазначено та обгрунтовано підстави для представництва. Судом не враховано, що звернення прокурора із зазначеним позовом до суду обумовлено виявленням під час досудового розслідування кримінального провадження № 0000184 від 25.10.2018р. за ч. 2 ст. 366 КК України порушень вимог земельного та водного законодавства при відведенні у приватну власність земель на території Вовчицької сільської ради Лубенського району Полтавської області за рахунок земель водного фонду (прибрежної захисної смуги).

Головне управління Держгенокадастру у Полтавській області у відзиві на апеляційну скаргу просить її залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Тобто, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати неналежного суб`єкта владних повноважень. Стверджує, що прокурором не наведено достатніх та обгрунтованих підстав для звернення до суду в інтересах Полтавської обласної державної адміністрації, а лише сам факт повідомлення першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури листом від 05.02.2019 р. № 33-1515 вих. 19 Полтавську ОДА про звернення останнього з позовом до суду в інтересах Полтавської ОДА не може слугувати належною та допустимою підставою для такого звернення.

Полтавська обласна державна адміністрація у відзиві на апеляційну скаргу просить її залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Вказує, що лист прокурора від 05.02.2019 р. про представництво інтересів отриманий ними 11.02.2019 р., даний позов надійшов до суду 15.02.2019 р., 18.02.2019 р. судом було відкрито провадження, тобто прокуратура надала 10 днів ОДА для вжиття заходів реагування, при цьому не взяла до уваги повноваження ОДА як органу виконавчої влади, наділеного самостійним правом звернення до суду на захист порушеного права.

Апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 3 ст.3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до ч. 1. ст. 352 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Відповідно до ч. 1 ст. 368 ЦПК України справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими цією главою.

Згідно встановлених судом першої інстанції обставин, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.01.2018р. № 93-СГ надано у приватну власність ОСОБА_3 , проживаючому в АДРЕСА_1 , земельну ділянку сільськогосподарського призначення, площею 2,00 га із державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Вовчицької сільської ради Лубенського району Полтавської області за межами населених пунктів, кадастровий номер даної земельної ділянки НОМЕР_1 (а.с. 17).

Рішенням про державну реєстрацію права власності прийняте державним реєстратором Лубенської районної державної адміністрації Полтавської області Іващук О.Г., про що 31.01.2018 р. внесені відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, індексний номер рішення: 39514415 (а.с. 16).

Нормативно-грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером : 01:004:0031 станом на 2019 рік становить 38 063,07 грн.(а.с. 47).

Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області вважає, що наявні підстави для витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння, оскільки наявне порушення інтересів держави, які в цьому випадку, полягають в забезпеченні реалізації права територіальної громади на володіння, користування та розпорядження землями. Вказує, що оспорюване рішення прийняте Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області в порушення вимог ст. ст. 6,14,19 Конституції України, ст. ст. 58-61 Земельного кодексу України ст. ст. 4, 88, 89 Водного кодексу України, оскільки землі прибережної захисної смуги взагалі не можуть передаватися у приватну власність для ведення особистого селянського господарства.

Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором всупереч Закону України «Про прокуратуру» не обгрунтовано належним чином та не надано належних та допустимих доказів того, що Полтавська обласна державна адміністрація не виконує або ж неналежним чином виконує свої повноваження. Про необхідність надання суду доказів невиконання або неналежного виконання державним органом своїх повноважень для підтвердження представництва прокурора в суді, Верховний Суд у постанові від 06.02.2019 року у справі № 927/246/18, у п.30 зазначив, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб, докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду у справі № 924/1237/17 від 20.09.2018 р., де вказано, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Апеляційний суд у складі колегії суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.4, 5 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються нездатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно п.3 ч.1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч. 2 статті 129 Конституції України).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У ч.3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У позовній заяві, яка надійшла до суду 15.02.2019 р., прокурор вказує, що Полтавською обласною державною адміністрацією, як органом уповноваженим розпоряджатися спірними земельними ділянками, з 2017 року по теперішній час жодних заходів представницького характеру щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин та повернення незаконно переданих земельних ділянок вжито не було, у зв`язку з чим вказане порушення законодавства на даний час залишається не усунутим, тому перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури пред`являє позов в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації (а.с. 11).

Листом від 05.02.2019 р. перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області повідомив Полтавську обласну державну адміністрацію про наявність підстав для представництва нею інтересів держави в особі Полтавської ОДА (а.с. 53-54).

Позивач у позові вказує, що незаконне вилучення земель водного фондів виявлено прокурором під час досудового розслідування кримінального провадження за № 0000184 від 25.10.2018 р., а необізнанність Полтавської обласної державної адміністрації про вибуття земель водного фонду у приватну власність свідчать про об`єктивні обставини, пов`язані зі складнощами своєчасного виявлення порушень земельного законодавства та захисту інтересів держави.

Цим самим, прокурор підтверджує поважні причини щодо необізнанності Полтавської ОДА про порушення законодавства та вказує на час, коли він сам дізнався про них. Представник Полтавської ОДА посилається на те, що відсутня бездіяльність з боку облдержадміністрації, що про існування оспорюваного наказу їм не було відомо, тому не вчинялися відповідні дії.

Матеріали даної справи не містять будь-яких доказів щодо звернення Полтавської обласної державної адміністрації до прокурора, як з проханнями звернення до суду в їх інтересах, так і їх ухилення від особистого звернення до суду в своїх інтересах по справі не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Полтавською обласною державною адміністрацією, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади.

Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу з вище вказаних підстав, вони не спростовують висновок суду першої інстанції.

За таких обставин, апеляційний суд у складі колегії суддів приходить до висновку про те, що у суду першої інстанції були наявні підстави для залишення позову прокурора без розгляду.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд у складі колегії суддів приходить до висновку, що ухвала місцевого суду постановлена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції відповідають обставинам справи, тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право залишити судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.

Керуючись ст. ст. 367 ч.1, 368, 374 ч.1 п.1, 375 ч.1, 381 - 384 ЦПК України, Полтавський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.

Ухвалу Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 02 квітня 2019 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття, касаційна скарга на неї подається протягом тридцяти днів з дня її проголошення безпосередньо до суду касаційної інстанції, у разі проголошення лише вступної та резолютивної частини судового рішення, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 05 червня 2019 року.

СУДДІ: А. І. Дорош О. А. Лобов В. М. Триголов