Постанова

Іменем України

10 січня 2019 року

м. Київ

справа № 495/2938/16-ц

провадження № 61-3402св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Висоцької В. С.,

суддів: Лесько А. О., Пророка В. В., Сімоненко В. М., Фаловської І. М.

(суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1,
відповідач - Білгород-Дністровська міська рада Одеської області,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 16 лютого 2017 року у складі судді Шевчук Ю. В. та ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 18 квітня 2017 року у складі колегії суддів: Сегеди С. М., Гайворонського С. П., Кононенко Н. А.,

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до підпункту 14 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення»

ЦПК України у редакції Закону України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» судові рішення, ухвалені судами апеляційної інстанції до набрання чинності цією редакцією Кодексу, набирають законної сили та можуть бути оскаржені в касаційному порядку протягом строків, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про визнання незаконним та скасування відповіді, зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Позовна заява мотивована тим, що 16 вересня 2015 року ОСОБА_1 звернулась із заявою до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) із земель державної (комунальної) власності в межах норм безоплатної приватизації, орієнтованою площею 0,10 га, розташованої АДРЕСА_1

До заяви ОСОБА_1 додала графічні матеріали бажаного місцезнаходження земельної ділянки. Згодом ОСОБА_1 отримала лист-відповідь Білгород-Дністровської міської ради від 02 жовтня 2015 року про відмову в задоволенні заяви. 24 вересня 2015 року ОСОБА_1 повторно звернулась до Білгород-Дністровської міської ради із заявою,

у якій виклала аналогічні вимоги, проте Білгород-Дністровська міська рада своїм листом-відповіддю від 19 лютого 2016 року вдруге відмовила в задоволенні заяви про виділення земельної ділянки посилаючись на те, що запитувана позивачем земельна ділянка розташована в масиві, який запроектовано для відведення військовослужбовцям, учасникам антитерористичної операції (далі - АТО) та їх сімей.

ОСОБА_1 вважає, що вищевказане рішення (лист-відповідь)

Білгород-Дністровської міської ради від 19 лютого 2016 року порушує її охоронювані законом права та інтереси як громадянина України, оскільки орган місцевого самоврядування не мав жодних підстав, передбачених законом, для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) із земель державної (комунальної) власності в межах норм безоплатної приватизації.

На підставі вищевказаного ОСОБА_1 просила суд: визнати незаконним та скасувати рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) із земель державної (комунальної) власності в межах норм безоплатної приватизації, розташованої на території зазначеної міської ради у АДРЕСА_1 як таке, що не відповідає вимогам закону та порушує охоронювані законом інтереси; зобов'язати Білгород-Дністровську міську раду Одеської області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) із земель державної (комунальної) власності в межах норм безоплатної приватизації, розташованої на території зазначеної міської ради АДРЕСА_1

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 16 лютого 2017 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Білгород-Дністровська міська рада Одеської області рішення щодо надання або відмови у наданні позивачу земельної ділянки не приймала, тому визнання недійсним і скасування рішення, якого не існує, законодавством не передбачено. Також позивач просила суд застосувати судовий захист шляхом втручання у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, зокрема, видати рішення без дотримання встановленого порядку його прийняття та без врахування спільної думки депутатів міської ради, адже виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 18 квітня 2017 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 16 лютого 2017 року залишено без змін.

Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції дійшов правильного і обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

У касаційній скарзі, поданій у травні 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду і ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга мотивована тим, що позивач зверталася до відповідача із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, проте не була повідомлена про час та місце розгляду таких заяв, а також отримала формальні відмови, які підлягають оскарженню до суду. Відмова Білгород-Дністровської міської ради Одеської області у видачі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є незаконною, тому суди безпідставно відмовили у задоволенні позову.

Інші учасники судового процесу не скористались правом подати відзив на касаційну скаргу, заперечень щодо її вимог і змісту до суду не направили.

14 березня 2018 року справу передано до Верховного Суду.

У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Положенням частини другої статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Частиною першою статті 402 ЦПК України визначено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Суди встановили, що 16 вересня 2015 року ОСОБА_1 звернулась до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області із заявою про отримання адміністративної послуги та просила винести на розгляд сесії міської ради питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку в розмірі 0,1 га АДРЕСА_1

02 жовтня 2015 року відповідач надіслав на адресу позивача відповідь на її звернення, яким повідомив, що спеціалістом управління комунальної власності міської ради у присутності ОСОБА_1 встановлено місце розташування земельної ділянки, яку вона бажає безоплатно приватизувати за рахунок земель комунальної власності територіальної громади міста Білгород-Дністровського Одеської області на місцевості. На сесії міської ради, яка відбулася 17 вересня 2015 року, дана земельна ділянка була відведена одному із воїнів АТО. Також відповідачем було вказано про наявність права у позивача звернутися із заявою щодо безоплатної приватизації іншої земельної ділянки у межах міста відповідно до чинного законодавства України.

24 вересня 2015 року ОСОБА_1 вдруге звернулася із заявою про безоплатне надання земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) АДРЕСА_1

15 лютого 2016 року Білгород-Дністровська міська рада Одеської області надіслала на адресу ОСОБА_1 лист, яким роз'яснила порядок отримання, обробки та розгляду питання, порушеного в зверненні, зокрема, відповідач належним чином проінформував позивача, що про результати рішення їй буде додатково повідомлено.

19 лютого 2016 року відповідачем надано відповідь на звернення позивача та повідомлено, що вказана нею земельна ділянка розташована на земельному масиві, який було запроектовано до відведення військовослужбовцям, учасникам АТО та їх сімей. Узагальнюючи викладене, відповідач повідомив, що розглянути питання по суті заяви позивача немає можливості.

Частиною першою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Частинами першою та другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно із частиною першою статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України (в редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом).

Разом з тим, відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частини десята, тринадцята та чотирнадцята статті 123 ЗК України).

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Конституційний Суд України у рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010

у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:

- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Згідно зі статтею 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто, рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

У справі, яка розглядається, позивач звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) із земель державної (комунальної) власності в межах норм безоплатної приватизації, який не було реалізовано внаслідок відмови місцевої ради в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено. Волевиявлення на реалізацію свого права на отримання відповідного дозволу

ОСОБА_1 здійснила шляхом звернення із заявами про отримання адміністративної послуги.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Leo Zand v. Austria» (заява № 7360/76) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у частині першій статті 6 вказаної Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Білгород-Дністровська міська рада Одеської областіє суб'єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження. Враховуючи вказане, спір у справі щодо відмови у наданні адміністративної послуги щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання делегованих повноважень у сфері земельних відносин.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

За таких обставин судові рішення не відповідають вимогам статті 263 ЦПК України та ухвалені з порушенням норм процесуального права, що в силу пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України є підставою для їх скасування із закриттям провадження у справі.

Відповідно до частини першої статті 256 ЦПК України, якщо провадження у справі закривається з підстав, визначених пунктом 1 частини першої

статті 255 цього Кодексу, суд повинен повідомити заявникові, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 255, 256, 400, 409, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 16 лютого 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Одеської області

від 18 квітня 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про визнання незаконним та скасування відповіді, зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність закрити.

Повідомити ОСОБА_1, що розгляд її справи віднесений до юрисдикції адміністративного суду.

З моменту прийняття постанови рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 16 лютого 2017 року та ухвала Апеляційного суду Одеської області від 18 квітня 2017 року втрачають законну силу.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Висоцька

Судді А. О. Лесько

В. В. Пророк

В. М. Сімоненко

І. М. Фаловська