Головуючий суду 1 інстанції - Фастовець В.М.
Доповідач -Коновалова В.А.
Справа № 415/5431/18
Провадження № 22-ц/810/491/19
ЛУГАНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

22 серпня 2019 року м. Сєвєродонецьк

Луганський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:

головуючого - Коновалової В.А.,

суддів: Єрмакова Ю.В., Авалян Н.М.,

за участю секретаря судового засідання Перишкіна Т.М.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Лисичанський міський голова Шилін Сергій Іванович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судових засідань в порядку спрощеного провадження справу

за апеляційною скаргою Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича

на рішення Лисичанського міського суду Луганської області від 25 квітня 2019 року, ухвалене у складі судді Фастовця В.М. в м. Лисичанськ Луганської області,

за позовом ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови,

в с т а н о в и в:

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови,в обґрунтування якого зазначив, що він займає посаду директора Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищення стоків «Лисичанськводоканал».

Розпорядженням Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича № 210 від 12 червня 2018 року «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» за період з 01 січня 2016 року по 31 травня 2018 року без зазначення терміну надання результатів перевірки на розгляд міському голові та терміну проведення перевірки. Комісія прибула на підприємство 19 червня 2018 року та у зв`язку з відсутністю директора в приміщення управління до перевірки допущена не була. 18 червня 2019 року на адресу Лисичанської міської ради направлено заперечення на розпорядження № 210 від 12 червня 2018 року.

Розпорядженням № 222 від 21 червня 2018 року «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа" внесені зміни в склад комісії та встановлений термін перевірки з 22 червня 2018 року по 31 липня 2018 року.

02 липня 2018 року деякі члени комісії прибули до управління підприємства та не були допущені до перевірки у зв`язку з відрядженням директора підприємства.

06 липня 2018 року міському голові Шиліну Сергію Івановичу направлено лист з проханням переглянути склад комісії у зв`язку з отриманням інформації про конфлікт інтересів та наявністю ознак корупційного правопорушення.

Розпорядженням № 112-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування» призначено з 10 липня 2018 року по 31 липня 2018 року проведення службового розслідування стосовно директора ЛКСП «Лисичанськводоканал» ОСОБА_1 , відсторонено останнього від виконання повноважень за посадою директора ЛКСП «Лисичанськводоканал» з 10 липня 2018 року до завершення службового розслідування.

Позивач вважає вказане розпорядження № 112-к від 09 липня 2018 року незаконним.

ОСОБА_1 просив суд визнати розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування» протиправним та скасувати в повному обсязі.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Лисичанського міського суду Луганської області від 25 квітня 2019 рокупозов ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови задоволено. Суд визнав розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування» протиправним та скасував його. Вирішено питання про судові витрати.

Суд першої інстанції обґрунтував рішення тим, що метою (предметом) службового розслідування в оскаржуваному розпорядженні відповідача зазначене з`ясування обставин щодо дій позивача при виконанні посадових обов`язків (в частині недопущення до перевірки комісії) і як наслідок невиконання розпорядження відповідача від 12 червня 2018 року № 210, однак ця мета (предмет) службового розслідування не підпадають під жодну з вичерпних підстав для призначення службового розслідування, перелічених у п.1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМУ № 950 від 13 червня 2000 року.

Також, суд першої інстанції виходив з того, що саме по собі перешкоджання у проведенні перевірки фінансово-господарської діяльності не може бути підставою для призначення службового розслідування, оскільки у розпорядженні № 210 про призначення цієї перевірки не зазначена причина її проведення (наявність порушень, зловживань, розкрадань тощо).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги

В апеляційній скарзі Лисичанський міський голова Шилін Сергій Іванович просить скасувати рішення Лисичанського міського суду Луганської області від 25 квітня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу

Відповідач вказує на те, що суд першої інстанції, скасовуючи повністю розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування» не врахував, що пункти 2, 3, 6, 7 цього розпорядження не зачіпають прав позивача, а носять лише організаційно-розпорядчий характер.

Також, відповідач посилається на те, що судом зазначено, що у розпорядженні міського голови від 12 червня 2018 року № 210 про призначення фінансово-господарської перевірки ЛКСП «Лисичанськводоканал» не зазначена причина її проведення, проте вказана перевірка призначена в межах наданих законом повноважень з метою з`ясування цільового витрачання комунальним підприємством виділених міською радою бюджетних коштів. Видання міським головою оскаржуваного розпорядження від 09 липня 2018 року № 122-к стало наслідком неодноразового незаконного не допуску комісії на підконтрольне міській раді комунальне підприємство. При його виданні голова керувався Порядком проведення службового розслідування з метою з`ясування розміру заподіяної матеріальної шкоди та у преамбулі цього розпорядження наводяться підстави його видання і їх зазначення є дискреційними повноваженнями міського голови.

Додатково відповідач зазначає, що розпорядження від 09 липня 2018 року № 122-к на дату розгляду справи є нереалізованим, позивачем не допущено комісію на підприємство, службове розслідування не проведено, жодних негативних насідків для позивача оскаржуване розпорядження не мало. Розпорядженням міського голови від 27 грудня 2018 року № 262-к позивача звільнено з посади директора підприємства з 31 грудня 2018 року у зв`язку із закінченням строку дії контракту.

(2) Позиція інших учасників справи

Ухвалою Луганського апеляційного суду від 18 червня 2019 року позивачу роз`яснювалося право подання до апеляційного суду відзиву на апеляційну скаргу у письмовій формі. Проте від ОСОБА_1 не надійшло відзиву на апеляційну скаргу.

Сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час і місце повідомлені належним чином і в установленому законом порядку.

В судовому засіданні 08 серпня 2019 року представник відповідача доводи апеляційної скарги підтримав, надавши пояснення аналогічні викладені в апеляційній скарзі.

ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність й обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду приходить до наступного.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 статті 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Згідно ст. 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ухвалюючи рішення суд першої інстанції виходив з того, що ним були встановлені обставини про те, що позивач відповідно до контракту з керівником підприємства, що перебуває у комунальній власності Лисичанської міської раді від 05 грудня 2017 року, розпорядження міського голови Лисичанської міської ради № 249-к від 08 грудня 2017 року, наказу № 263-к від 19 грудня 2018 року «Про переукладання контракту» займав посаду директора Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню стоків «Лисичанськводоканал» та здійснював повноваження керівника підприємства на підставі зазначеного Контракту та Статуту ЛКСП «Лисичанськводоканал», затвердженого Наказом Управління власності Лисичанської міської ради № 203 від 31 жовтня 2017 року.

Розпорядженням «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» № 210 від 12 червня 2018 року створено комісію для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» за період з 01 січня 2016 року по 31 травня 2018 року без зазначення терміну надання результатів перевірки на розгляд міському голові, а також без зазначення терміну проведення перевірки (початкової та кінцевої дати).

18 червня 2018 року на адресу Лисичанської міської ради направлене заперечення №01/1695 від 18 червня 2018 року на розпорядження від 12.06.2018 року № 210.

19 червня 2018 року комісія до перевірки допущена не була.

21 червня 2018 року відповідачем було прийнято розпорядження № 222 «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа», яким були внесені зміни в склад комісії, а також встановлений термін перевірки з 22 червня 2018 року по 31 липня 2018 року.

На адресу голови Лисичанської міської ради було направлено заперечення № 01/1771 від 21 червня 2018 року на розпорядження від 21 червня 2018 року № 222.

02 липня 2018 року члени комісії знову не були допущені до перевірки.

09 липня 2018 року відповідачем прийнято розпорядженням № 122-к «Про проведення службового розслідування» з метою з`ясування обставин щодо дій позивача при виконанні посадових обов`язків (в частині недопущення до перевірки зазначеної комісії) і як наслідок невиконання розпорядження відповідача від 12 червня 2018 року № 210.

Тому, з урахуванням зазначених обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що метою (предметом) службового розслідування в оскаржуваному розпорядженні відповідача зазначене з`ясування обставин щодо дій позивача при виконанні посадових обов`язків (в частині недопущення до перевірки комісії) і як наслідок невиконання розпорядження відповідача від 12 червня 2018 року № 210, однак ця мета (предмет) службового розслідування не підпадають під жодну з вичерпних підстав для призначення службового розслідування, перелічених у п.1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМУ № 950 від 13.06.2000 року.

Проаналізувавши встановлені судом першої інстанції обставини у справі апеляційний суд вважає, що рішення суд відповідає вимогам закону та обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги про те, що при виданні оскаржуваного розпорядження від 09 липня 2018 року № 122-к голова керувався Порядком проведення службового розслідування з метою з`ясування розміру заподіяної матеріальної шкоди та у преамбулі цього розпорядження наводяться підстави його видання і їх зазначення є дискреційними повноваженнями міського голови не заслуговують на увагу, виходячи з наступного.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

З практики Європейського суду витікає наступне: в національному праві має бути передбачено засіб правового захисту від довільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Будь-яка законна підстава для здійснення дискреційних повноважень може створити юридичну невизначеність, що є несумісною з принципом верховенства права без чіткого визначення обставин, за яких компетентні органи здійснюють такі повноваження, або, навіть, спотворити саму суть права. Отже, законом повинно з достатньою чіткістю бути визначено межі дискреції та порядок її здійснення, з урахуванням легітимної мети певного заходу, аби убезпечити особі адекватний захист від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Конкретна норма закону повинна містити досить чіткі положення про рамки і характер здійснення відповідних дискреційних повноважень, наданих органам державної влади. У разі, якщо ж закон не має достатньої чіткості, повинен спрацьовувати принцип верховенства права.

Судом встановлено, що 09 липня 2018 року Лисичанським міським головою Шиліним Сергієм Івановичемвидано розпорядження № 122-к «Про проведення службового розслідування» з метою з`ясування обставин щодо дій позивача при виконанні посадових обов`язків (в частині недопущення до перевірки зазначеної комісії) і як наслідок невиконання розпорядження відповідача від 12 червня 2018 року № 210.

Розпорядження «Про проведення службового розслідування» № 122-к від 09 липня 2018 року видавалось відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» та Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13 червня 2000 року,

Пунктом 1 зазначеного вище Порядку визначено, що службове розслідування може бути проведено:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

у разі недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов`язки (далі - керівник органу).

Отже, Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування чітко визначені підстави проведення службового розслідування, тобто даний порядок містить чіткі положення про характер здійснення дискреційних повноважень щодо проведення службового розслідування, наданих керівнику органу місцевого самоврядування.

В розпорядженні міського голови «Про проведення службового розслідування» № 122-к від 09 липня 2018 року підставою службового розслідування зазначено з`ясування обставин щодо дій позивача при виконанні посадових обов`язків (в частині недопущення до перевірки зазначеної комісії) і як наслідок невиконання розпорядження відповідача від 12 червня 2018 року № 210.

Однак, зазначена у розпорядженні № 122-к від 09 липня 2018 року підстава проведення службового розслідування не відноситься до підстав проведення службового розслідування, визначених Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що видаючи розпорядження «Про проведення службового розслідування» № 122-к від 09 липня 2018 року міський голова повинен був діяти в межах, визначених Порядком проведення службового розслідування, тобто в межах закону, оскільки дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Посилання відповідача на те, що судом зазначено, що у розпорядженні міського голови від 12 червня 2018 року № 210 про призначення фінансово-господарської перевірки ЛКСП «Лисичанськводоканал» не зазначена причина її проведення, проте вказана перевірка призначена в межах наданих законом повноважень з метою з`ясування цільового витрачання комунальним підприємством виділених міською радою бюджетних коштів не заслуговують на увагу як на підставу для скасування рішення суду, так як предметом розгляду у даній справі є скасування розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування».

Доводи апеляційної скарги про те, що розпорядження від 09 липня 2018 року № 122-к на дату розгляду справи є нереалізованим, жодних негативних насідків для позивача оскаржуване розпорядження не мало є необґрунтованими, оскільки відсторонення від роботи - це тимчасове позбавлення працівника, який перебуває у трудових відносинах із підприємством, можливості реального здійснення ним права на працю. Під час відсторонення від роботи дія трудового договору не припиняється, але працівник тимчасово до роботи не допускається.

Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції представником відповідача визнавалися обставини щодо виконання головним інженером ОСОБА_5 обов`язків директора ЛКСП «Лисичанськводоканал», з підписанням всіх бухгалтерських та інших документів, у зв`язку з покладанням на нього розпорядженням від 09 липня 2018 року № 122-к цих обов`язків.

Отже, ОСОБА_1 після видання розпорядження від 09 липня 2018 року № 122-к реально не здійснював свої повноваження. Дані обставини свідчить про обмеження трудових прав позивача.

Доводи апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції, скасовуючи повністю розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року «Про проведення службового розслідування» не врахував, що пункти 2, 3, 6, 7 цього розпорядження не зачіпають прав позивача, а носять лише організаційно-розпорядчий характер не заслуговують на увагу, оскільки вказані пункти розпорядження є похідними від відсторонення позивача від роботи. Оскільки відсторонення позивача від виконання повноважень за посадою є неправомірним, то висновки суду про скасування розпорядження Лисичанського міського голови № 122-к від 09 липня 2018 року є правильними.

Інші доводи апеляційної скарги є суб`єктивним тлумаченням відповідачем як обставин справи, так і норм діючого законодавства, та направлені на переоцінку доказів, яким суд дав належну правову оцінку, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при винесенні рішення були належним чином оцінені надані сторонами докази, повно встановлені фактичні обставини справи, а доводи апеляційної скарги не дають підстав для встановлення неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, не спростовують висновків суду, обґрунтовано викладених в мотивувальній частині оскаржуваного рішення.

Щодо суті апеляційної скарги

Відповідно до ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без зміни, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням вимог матеріального та процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, тому відповідно до ст. 375 ЦПК України апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Щодо судових витрат

Оскільки апеляційна скарга залишена без задоволення, то судові витрати понесені у зв`язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції, покладаються на відповідача.

Керуючись ст.ст. 367, п. 1 ч. 1 ст. 374, ст. 375, 384 ЦПК України, апеляційний суд у складі колегії суддів

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича залишити без задоволення.

Рішення Лисичанського міського суду Луганської області від 25 квітня 2019 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено 27 серпня 2019 року.

Головуючий В.А. Коновалова

Судді Н.М.Авалян

Ю.В.Єрмаков