Справа № 301/707/19
П О С Т А Н О В А

Іменем України

10 червня 2019 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі:

головуючої - судді Кожух О.А.,

суддів - Фазикош Г.В., Джуги С.Д.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Хустської місцевої прокуратури на ухвалу Іршавського районного суду від 28 березня 2019 року (головуючий суддя Маркович І.І.) щодо повернення позовної заяви позивачеві у справі за позовом Хустської місцевої прокуратури в інтересах держави до Головного Управління Держгеокадастру у Закарпатській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи без самостійних вимог: Іршавська міська рада об`єднаної територіальної громади, Відділ державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Іршавської районної державної адміністрації про визнання наказів недійсними, скасування запису про державну реєстрацію права власності та витребування земельної ділянки, -

в с т а н о в и в :

Хустська місцева прокуратура оскаржила в апеляційному порядку ухвалу судді Іршавського районного суду від 28.03.2019, якою позовну заяву Хустської місцевої прокуратури повернуто позивачу.

В обґрунтування апеляційної скарги посилається на неправильне застосування та порушення судом норм процесуального права, у зв`язку з чим просить ухвалу судді місцевого суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що суддя місцевого суду дійшов помилкового висновку про те, що прокурор звертається до суду в інтересах Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади, оскільки така є третьою особою у справі; натомість прокурор у позовній заяві зазначав, що звертається до суду саме в якості позивача. Крім цього, Головне Управління Держгеокадастру у Закарпатській області не може захистити інтереси держави, оскільки саме накази цього управління оспорюються прокурором і такий орган виконавчої влади є відповідачем.

У відзиві на апеляційну скаргу Головне Управління Держгеокадастру у Закарпатській області просить ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, посилаючись на її законність та обґрунтованість. Також зазначає, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду.

Хустською місцевою прокуратурою подано відповідь на відзив, у якому наведені ті ж доводи, що і у апеляційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляції, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Повертаючи заяву позивачеві, суддя місцевого суду виходив із того, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду, прокурор не навів причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

Із такими висновками погоджується колегія суддів апеляційного суду.

Водночас не можна повної мірою погодитися із висновками суду першої інстанції про те, що Хустська місцева прокуратура звернулася з позовом в суд в інтересах Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади, яка має право прямого звернення в суд з даним позовом, виходячи з наступного.

Статтею 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення до суду) на прокуратуру України покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 ЦПК України (ч. 4 ст. 56 ЦПК України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та ко?мунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та ?фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Встановлено, що спір у даній справі виник у зв`язку з набуттям відповідачем ОСОБА_1 на підставі оспорюваних наказів Головного Управління Держгеокадастру у Закарпатській області (наказ від 21.10.2016 № 3198-сг та від 19.12.2016 № 3977-сг) у власність спірної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, а також подальшим відчуженням цієї земельної ділянки ОСОБА_1 на користь ОСОБА_2 Земельна ділянка розташована за межами населеного пункту в контурі 344 на території Лозянської сільської ради Іршавського району Закарпатської області.

В результаті приєднання Лозянської сільської ради рішенням Іршавської міської ради VIII скликання від 17.05.2017 утворено Іршавську міську раду об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 83 комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст - зокрема, усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

Відповідно до ч. 1 ст. 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Таким чином, земельна ділянка, про яку ідеться у позові, перебувала у державній власності, і прокурором заявлено позовну вимогу, в тому числі, про витребування у ОСОБА_2 земельної ділянки на користь держави.

Одночасно прокурором зазначено, що Іршавська міська рада об`єднаної територіальної громади - є третьою особою без самостійних вимог.

Таким чином, висновок місцевого суду про те, що прокурор звернувся з позовом в суд в інтересах Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади, котра має право може самостійно звертатися в суд з таким позовом - є помилковим, а ухвала в цій частині підлягає зміні з виключенням такого висновку з мотивувальної частини ухвали.

Разом із тим щодо висновків місцевого суду про недоведеність підстав для звернення прокурора до суду, слід вказати наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

У даній справі прокурор в інтересах держави звернувся з позовними вимогами про визнання недійсними наказів Головного Управління Держгеокадастру у Закарпатській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, скасування запису про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на земельну ділянку та витребування земельної ділянки від ОСОБА_2 .

При цьому прокурором вказано у позовній заяві, що позов пред`явлено самостійно прокурором у статусі позивача.

На обґрунтування порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, прокурор вказував на необхідність додержання законності при передачі у власність земельних ділянок.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року N 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку N 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.?

Підставою звернення прокурора з вимогами до суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

З матеріалів справи вбачається, що підставою для звернення з цим позовом до суду прокурор зазначав порушення законодавства при передачі ОСОБА_1 у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, у зв`язку чим просив визнати недійсними (визнати незаконними та скасувати правові акти індивідуальної дії видані органом державної влади) накази про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, скасувати запис про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на земельну ділянку та витребувати земельну ділянки від ОСОБА_2 , якому її відчужено.

Згідно пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою КМУ від 14.01.2015 № 15 - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 а) пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Згідно підпункту 22 пункту 11 Положення Голова Держгеокадастру скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів Держгеокадастру.

Аналогічне положення міститься у пункті 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, згідно якого акти Головного управління можуть бути скасовані Головою Держгеокадастру повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра аграрної політики та продовольства України, а також Міністром аграрної політики та продовольства України у разі відмови Голови Держгеокадастру скасувати такий акт.

Таким чином органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (контроль за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі передачі у власність спірної земельної ділянки) є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), при цьому до повноважень Голови Держгеокадастру належить скасування повністю чи в окремій частині актів територіальних органів Держгеокадастру.

Звертаючись із позовом, прокурор не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; не надав доказів звернення до Голови Держгеокадастру щодо оспорюваних наказів Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області та не довів того, що захист відповідних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади (Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру) до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; не довів наявність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а тому невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України (повернення позовної заяви позивачеві).

Отже, із висновком місцевого суду про те, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду - слід погодитися.

За таких обставин, відповідно до ч. 4 ст. 376 ЦПК України, судове рішення слід змінити шляхом доповнення його мотивувальної частини висновками щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду та зміни мотивувальної частини шляхом виключення висновку місцевого суду про те, що прокурор звернувся з позовом в суд в інтересах Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади.

Керуючись ст. 368, п. 1 ч. 1 ст. 374, ст. 375, ст. ст. 381, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Хустської місцевої прокуратури - задовольнити частково.

Ухвалу Іршавського районного суду від 28 березня 2019 року - змінити, доповнивши мотивувальну частину ухвали висновками щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду, а також шляхом виключення висновку місцевого суду про те, що прокурор звернувся з позовом в суд в інтересах Іршавської міської ради об`єднаної територіальної громади.

Резолютивну частину ухвали Іршавського районного суду від 28 березня 2019 року в частині накладення арешту на земельні ділянки - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття. Касаційну скаргу на постанову апеляційного суду може бути подано безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10 червня 2019 року.

Головуюча:

Судді: