ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

Іменем України

04 червня 2019 року

м. Харків

справа № 645/3784/18

провадження № 22-ц/818/2946/19

Харківський апеляційний суд у складі:

Головуючого: Маміної О.В.

суддів: Кругової С.С., Пилипчук Н.П.,

за участю секретаря: Сізонової О.О.

учасники справи:

позивач заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради

відповідач ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Харкові цивільну справу за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки та приведення її у попередній стан за апеляційною скаргою заступника прокурора Харківської області на ухвалу Фрунзенського районного суду м.Харкова від 28 березня 2019 року, постановлене під головуванням судді Бондарєвої І.В. в залі суду в м. Харкові (повний текст судового рішення складено 02 квітня 2019 року), -

в с т а н о в и в :

У липні 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про звільнення земельної ділянки та приведення її у попередній стан.

Ухвалою Фрунзенського районного суду м. Харкова від 28 березня 2019 року позовну заяву залишено без розгляду.

В апеляційній скарзізаступник прокурора Харківської області просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Посилається на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом першої інстанції норм процесуального права; вказує, що позов подано прокуратурою в інтересах держави в особі Харківської міської ради відповідно до вимог закону. Поняття «інтереси держави» - є оціночним і прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає в чому саме відбулося порушення інтересів держави. Спірні правовідносини порушують інтереси держави в особі Харківської міської ради, оскільки використання ОСОБА_1 земельної ділянки за відсутності відлповідного рішення Харківської міської ради про її передачу у власність або користування заподіює шкоди інтересам держави, призводить до безоплатного користування земельною ділянкою, порушує принцип відплатності землекористування. Позивач зазначає також, що орган місцевого самоврядування, як розпорядник спірної земельної ділянки та суб`єкт правовідносин її землекористування, був обізнаний про наявність порушеного права. Вважає, що відсутні були підстави для залишення позову без розгляду на підставі вимог п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України.

Відзиву на апеляційну скаргу не надано.

Перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, відповідно до вимог ч. 1 ст. 367 ЦПК України - в межах доводів апеляційної скарги і вимог, заявлених у суді першої інстанції, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що позовну заяву від імені Харківської міської ради подано прокурором без належних на те повноважень. У спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки правом на звернення із вказаним позовом наділений орган місцевого самоврядування, яким в даному випадку є територіальна громада в особі Харківської міської ради. Харківська міська рада в разі наявності для того підстав, може самостійно звернутися до суду за захистом порушених прав в інтересах територіальної громади.

Такі висновки суду першої інстанції відповідає вимогам закону та фактичним обставинам справи.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

До звернення до суду із зазначеним позовом прокурора 21 червня 2018 року Департамент територіального контролю Харківської міської ради на лист заступника керівника Харківської місцевої прокуратури №3 від 22.05.2018 року повідомив, що працівниками Департаменту не здійснювалось представництво у судах інтересів територіальної громади міста Харкова, спрямованих на усунення порушень, які допущені під час будівництва нежитлових приміщень (гаражів), розташованих по АДРЕСА_1 (а.с.42).

05 липня 2018 року керівник Харківської місцевої прокуратури №3 звернувся до Харківського міського голови та повідомив про встановлення прокуратурою порушення вимог чинного законодавства під час використання землі під об`єктами нерухомості, зокрема, наявність самовільно збудованого нежитлового приміщення літ. «Б-2», гаражу №1, загальною площею 20,9 кв.м., за адресою: АДРЕСА_1 . Крім того, повідомляється, що Харківською місцевою прокуратурою №3 готується позовна заява до ОСОБА_1 про звільнення земельною ділянки, приведення її у попередній стан, для пред`явлення до Фрунзенського районного суду м.Харкова (а.с.43-44).

З матеріалів справи вбачається, що заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради 09 липня 2018 року звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , просив, з урахуванням заяви про виправлення описки (а.с.153-154) зобов`язати відповідача звільнити самовільно зайняту земельну ділянку площею 20,9 кв.м., привівши її у попередній стан для подальшого використання шляхом знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості гаражного боксу №1, розташованого на другому поверсі двоповерхневої будівлі по АДРЕСА_1 . Вимоги щодо знесення першого поверху гаража прокурор не заявляє.

Обгрунтовуючи право на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №3 посилався на те, що з часу встановлення факту порушень законодавства при використанні ОСОБА_1 спірної землі (червень 2017 року) Харківської міською радою не вживались заходи захисту у судовому порядку порушених прав територіальної громади м.Харкова та відповідні позовом до відповідача з цих підстав не пред`являлись (а.с.10).

Ухвалою судді Фрунзенського районного суду м.Харкова від 26 липня 2018 року відкрито провадження у справі (а.с.48).

19 березня 2019 року ОСОБА_1 подав до суду клопотання про повернення позовної заяви, оскільки у прокурора відсутні підстави для його звернення до суду з вказаним позовом в інтересах держави (а.с.158-163).

Відповідно до п.3 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з ч.3, 4 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до п.2 рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», зазначеним у ч.2 ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

15.07.2015 набрав чинність розділ IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, що визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, в тому числі, ст.23, що встановлює підстави представництва інтересів громадянина або держави в суді.

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.

Вищевикладене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеній в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Матеріали справи свідчать про те, що прокурор в позовній заяві не зазначає на захист якого саме «інтересу держави» окрім як формальної вказівки на бездіяльність Харківської міської ради виступає прокурор, не визначено в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» Харківською міською радою.

При цьому колегія суддів зауважує, що рішення суду, що стало підставою для звернення до суду з даним позовом, яким було скасовано рішення державного реєстратора відділу державної реєстрації Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової І.Ю. №35382083 від 26.05.2017 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень під реєстраційним номером 101, а саме: право власності ОСОБА_1 на нежитлове приміщення літ. «Б-2», гараж №1 по вул АДРЕСА_1 місті АДРЕСА_1 , набрало законної сили лише 23.05.2018 року (а.с.20). А 09 липня 2018 року прокурор вже подав даний позов в інтересах Харківської міської ради.

Тому підстав вважати, що Харківська місьока рада ухилялася або неналежним чином виконувала свої повноваження, не вбачається, оскільки позов прокурором було подано менш, ніж через півтора місяця після виникнення підстави для звернення.

Крім того Харківська міська рада активно приймає участь у справі, надає письмові пояснення (а.с.99-104), додаткові докази. Доказів небажання її виконувати свої повноваження, матеріали справи не містять.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Пунктом 87 рішення у справі «Салов проти України» від 06.09.2005, Європейський суд з прав людини повторює, що принцип рівності сторін у процесі є лише одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду, яке також включає фундаментальний принцип змагальності процесу (Ruiz-Mateos v. Spain, рішення від 23.06.1993). Більше того, принцип рівності сторін у процесі у розумінні «справедливого балансу» між сторонами вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону у суттєво невигідне становище відносно другої сторони (Dombo ОСОБА_2 . V. v. the Netherlands, рішення від 27.10.1993 та Ankerl v. Switzerland, рішення від 23.10.1996).

У рішенні по справі «Надточій проти України» від 15.05.2008, суд нагадує, що принцип рівності сторін один із складників ширшої концепції справедливого судового розгляду передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість представляти свою сторону в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом («Кресс проти Франції» № 39594/98, «Ф.С.Б. проти Італії» рішення від 28.08.1991, «Т. проти Італії» рішення від 12.10.1992 та «Кайя проти Австрії» рішення від 08.06.2006). Така ж правова позиція Суду висловлена в рішенні у справі «Гурепка проти України (№ 2)» від 08.04.2010.

Також, згідно з рішенням Європейського суду з прав людини по справі «Менчінська проти Росії» (рішення від 15.01.2009), суд зауважив, що сама наявність прокурора в судовому процесі порушує ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки прокурор надаючи свої зауваження та міркування, таким чином стає союзником однієї із сторін, що створює відчуття нерівності у іншої сторони. Суд також зазначив, що, хоча прокурор згідно норм процесуального права і мав формальне право на участь у справі, проте дана справа не мала будь-яких особливих обставин, що виправдовувала його участь.

Таким чином, практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору.

Крім того, Верховний Суд в вищезазначеній постанові наголосив, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Суд першої інстанції обгрунтовано прийшов до висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що ухвала суду постановлена з додержанням вимог закону.

Відповідно до ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 369, 375, 381, 382, 383, 384, ЦПК України суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.

Ухвалу Фрунзенського районного суду м. Харкова від 28 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий: О.В. Маміна

Судді: С.С. Кругова

Н.П. Пилипчук

Повне судове рішення виготовлено 06.06.2019 року.