ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 618/215/19

Провадження № 22ц/818/2740/19

22 травня 2019 року

м.Харків

Харківський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:

головуючого - Овсяннікової А.І.

суддів - Коваленко І.П., Сащенко І.С.

за участю секретаря - Чабан А.В.

учасники справи:

позивач Ізюмська місцева прокуратура Харківської області в інтересах держави в особі: Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області

відповідач ОСОБА_1

розглянув у відкритому судовому засіданні в місті Харкові апеляційну скаргу прокуратури Харківської області на ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 27 березня 2019 року у складі судді Буніна Є.О. по справі № 618/215/19 за позовом заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі: Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки,-

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2019 року Ізюмська місцева прокуратура Харківської області звернулась до суду в інтересах держави в особі: Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області з позовом до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

Ухвалою Дворічанського районного суду Харківської області від 27 березня 2019 року позовну заяву Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області залишено без розгляду.

Ухвала мотивована тим, що у зв`язку з невиконанням прокурором вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» подання позовної заяви прокурором є передчасним.

В апеляційній скарзі прокуратура Харківської області просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду.

Внаслідок ухилення відповідачем від відшкодування шкоди, заподіяної самовільним захопленням земельної ділянки, державний бюджет недоотримує кошти, які можуть бути використанні на потреби громади.

Оскільки з моменту нарахування збитків минуло більше семи місяців, а уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування до цього часу не вжито відповідних заходів з метою відшкодування завданої шкоди, прокурор пред`явив цей позов в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області.

Листами від 15 лютого 2019 року повідомлено Головне управління Держгеокадастру в Харківській області та 19 лютого 2019 року Кам`янську сільську раду про намір пред`явити позов, а тому прокуратурою виконано вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів, вислухав суддю - доповідача, пояснення з`явившихся осіб, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги вважає, що скарга не підлягає задоволенню.

Залишаючи позовну заяву Ізюмської місцевої прокуратури Харківської без розгляду суд першої інстанції обґрунтовано виходив з тих обставин, що прокуратурою не обґрунтовано наявність підстав для представництва в суді інтересів Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області.

Згідно ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): «сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

Частиною 1 ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до ч. ч. 4, 5 цієї статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Обґрунтовуючи наявність порушення інтересів держави прокуратура зазначає що земельна ділянка є комунальною власністю та вказує на невжиття відповідними державними органами заходів з метою відшкодування завданої шкоди.

Самі по собі посилання прокурора на невжиття Кам`янською сільською радою відповідних заходів щодо усунення порушень щодо ненадходження коштів місцевого бюджету за самовільне використання земельної ділянки не можуть бути безумовною підставою для звернення прокурора з цим позовом.

Доказів у відповідності до ст. 81 ЦПК України підстав для представництва Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області прокуратурою не надано.

Як пояснив в суді апеляційної інстанції ОСОБА_1 дана земельна ділянка раніше була йому виділена сільрадою, однак документи ним оформлено не було.

Тобто, спірні відносини виникли щодо користування землі окремим землекористувачем та вважати, що вони носять загальносуспільний характер та зачіпають інтереси широкого кола осіб -не можна.

Також, відповідно до вимог ч. 4 ст.23 «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу прокурор зазначає, що на виконання вимог закону прокуратурою направлено відповідні повідомлення Головному управлінню Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області та надає копії відповідних листів.

Між тим, доказів щодо отримання даних повідомлень органами, в інтересах яких подано позов, прокуратурою не надано.

Такі листи, як зазначено на їх ксерокопії, направлені на адресу заінтересованих осіб 15 та 19 лютого 2019 року й вже 27 лютого 2019 року прокурором подано цей позов; данних, що ці листи отримані та моживого надання відповіді на них або інших доказів матеріали справи не містять.

Позовна заява не містить обгрунтувань нездійснення або неналежного здійснення своїх обов`язків у данному випадку заінтересованих осіб.

За таких обставин суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку щодо залишення позову без розгляду.

Доводи апеляційної скарги висновки суду не спростовують. Підстав для скасування ухвали суду не вбачається.

Керуючись ст.ст. 367, 368, 374 ч.1 п.1, 375, 381-384 ЦПК України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу прокуратури Харківської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 27 березня 2019 року - залишити без зміни.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 31 травня 2019 року.

Головуючий - А.І. Овсяннікова

Судді: І.П. Коваленко

І.С. Сащенко