Постанова

Іменем України

10 квітня 2019 року

м. Київ

Справа № 607/13749/16-ц

Провадження № 14-106 цс 19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача - Гудими Д. А.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

ознайомилася з матеріалами справи за позовом ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Тернопільської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради про визнання незаконними рішень щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою та затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови та скасування рішення державного реєстратора

за касаційною скаргою Тернопільської міської ради на ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Дикун С. І., Парандюк Т. С. і Храпак Н. М.

Учасники справи:

позивач: ОСОБА_1.;

відповідач: Тернопільська міська рада,

треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:

1.1. Визнати незаконним рішення № 6/29/49 Тернопільської міської ради від 15 лютого 2013 року «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею до 0,35 га в постійне користування під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою проспект С. Бандери Прокуратурі Тернопільської області» (далі також - рішення № 6/29/49);

1.2. Визнати незаконним рішення № 6/30/88 Тернопільської міської ради від 22 березня 2013 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га за адресою проспект С. Бандери Прокуратурі Тернопільської області» (далі також - рішення № 6/30/88);

1.3. Визнати незаконним рішення державного реєстратора Підгорецької Н. В. про державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою за Прокуратурою Тернопільської області.

2. Позовну заяву мотивував такими обставинами:

2.1. 15 лютого 2013 року Тернопільська міська рада прийняла рішення № 6/29/49, згідно з яким надала Прокуратурі Тернопільської області дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у Тернополі на проспекті С. Бандери загальною площею до 0,35 га для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів;

2.2. 22 березня 2013 року Тернопільська міська рада прийняла рішення № 6/30/88, згідно з яким затвердила Прокуратурі Тернопільської області проект землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у Тернополі на проспекті С. Бандери загальною площею 0,35 га (кадастровий номер НОМЕР_1) для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів; надала Прокуратурі Тернопільської області вказану земельну ділянку;віднесла останню до земель житлової та громадської забудови; зобов'язала Прокуратуру Тернопільської області в двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства;

2.3. Вказані рішення Тернопільської міської ради є незаконними, оскільки передана у постійне користування Прокуратурі Тернопільської області земельна ділянка належить до категорії «зелені насадження спеціального призначення», а не до земель житлової та громадської забудови;

2.4. Рішення № 6/29/49 і № 6/30/88порушують охоронюваний законом інтерес позивача, який проявляється у прагненні до користування конкретним нематеріальним благом - вчинення органами місцевого самоврядування Тернополя та їх посадовими особами дій і прийняття рішень, які відповідають визначеним Конституцією України та Законами України засадам.

Короткий зміст рішень суду першої інстанції

3. 8 грудня 2016 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області відкрив провадження у справі.

4. 23 березня 2017 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову.

5. Суд вважав, що позивач не довів порушення Тернопільською міською радою його інтересів оскарженими рішеннями, а також не надав доказів перешкоджання цією радою реалізації його суб'єктивних інтересів як мешканця Тернополя.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 22 травня 2017 року Апеляційний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі.

7. Мотивував ухвалу тим, що спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник у зв'язку із захистом публічно-правового інтересу позивача, що виключає можливість розгляду справи за правилами цивільного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. У червні 2017 року Тернопільська міська рада подала до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу. Просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції

9. 30 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

10. Мотивував ухвалу тим, що Тернопільська міська рада оскаржує ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

11. Тернопільська міська рада стверджує, що у відносинах сторін вона не здійснює владні управлінські функції, а діє як від імені власника земельної ділянки, наданої у постійне користування. Тому цю справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства, а спір належить до компетенції загальних судів.

(2) Позиції інших учасників справи

12. 2 січня 2019 року позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року та передати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовує відзив так:

12.1. Прокуратура Тернопільської області зареєструвала право постійного користування на земельну ділянку відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо нерухомого майна від 22 вересня 2016 року № 68762983.

12.2. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, якщо у результаті прийнятого рішення суб'єкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.

12.3. Згідно з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 821/2681/14 у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), внаслідок чого виникають цивільні права і обов'язки, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

12.4. Цивільну юрисдикцію суду у цій справі обґрунтовує висновками Великої Палати Верховного Суду у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц та від 27 червня 2018 року у справі № 607/12895/17.

12.5. Спір у цій справі стосується речового права й оскарження правової підстави, на якій це право виникло. А тому його слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

13. Інші учасники справи позиції щодо касаційної скарги не висловили.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції

14. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Близькі за змістом завдання адміністративного судочинства сформульовані у частині другій статті 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги.

15. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є, зокрема, орган виконавчої влади, його посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).

16. Близьке за змістом визначення адміністративної справи сформульоване у КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги, відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 4 якого адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона, зокрема, здійснює публічно-владні управлінські функції, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги.

18. З огляду на вказане юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб'єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення (виконання або невиконання такою стороною зазначених функцій).

19. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги, термін «публічно-» означає, що такі функції суб'єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб'єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб'єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб'єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.

20. Отже, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний (зобов'язані) виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у пунктах 5.7-5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 та у пунктах 26-28 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі № 807/1456/17).

21. ЦПК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).

22. ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).

23. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб'єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

24. Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію суду, необхідно, насамперед, з'ясувати характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

25. Суд першої інстанції встановив, що 15 лютого 2013 року Тернопільська міська рада прийняла рішення № 6/29/49, 22 березня 2013 року - рішення № 6/30/88, а 24 травня 2013 року державний реєстратор Тернопільського міського управління юстиції Підгородецька Н. В. прийняла рішення (індексний номер 2541033) про державну реєстрацію за Прокуратурою Тернопільської області права постійного користування земельною ділянкою площею 0,35 га з кадастровим номером НОМЕР_1 на проспекті С. Бандери у Тернополі.

26. Позивач мотивував вимоги незаконністю передання Прокуратурі Тернопільської області зазначеної земельної ділянки у постійне користування.

27. Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право (наприклад, права користування земельною ділянкою), і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер (див., зокрема, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17).

28. Якщо у результаті прийнятого рішення суб'єкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб'єктного складу (аналогічні висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 8 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17).

29. Якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспореного рішення, запису в державному реєстрі прав, також вимоги про визнання недійсними правочинів, актів, на підставі яких прийнято оскаржене рішення державного реєстратора та здійснено оскаржений запис. І належним відповідачем у справах за позовом про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації права чи обтяження має бути особа, право чи обтяження якої зареєстровано (пункти 37-38, 57-58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).

30. Тому, оскільки спір пов'язаний із оспорюванням позивачем зареєстрованого речового права Прокуратури Тернопільської області, а вирішення цього спору може вплинути на майнові права Прокуратури Тернопільської області і Тернопільської міської ради, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

31. Також Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у вступній частині ухвали апеляційний суд, як і суд першої інстанції, помилково вказав відповідачами у цій справі Тернопільську міську раду, Прокуратуру Тернопільської області й Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради. У мотивувальній частині ухвали апеляційний суд вірно зазначив, що позивач у позовній заяві та заяві про збільшення позовних вимог визначив відповідачем лише Тернопільську міську раду. Прокуратура Тернопільської області й Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради співвідповідачами у справі не залучалися.

(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

(2.1) Щодо суті касаційної скарги

32. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

33. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

34. Згідно з частиною четвертою статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

35. З огляду на надану оцінку аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу обґрунтованою. Тому ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року слід скасувати, а справу передати до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

(2.2) Щодо судових витрат

36. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.

Керуючись частиною першою статті 400, пунктом 2 частини першої статті 409, частинами четвертою - шостою статті 411, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Касаційну скаргу Тернопільської міської ради задовольнити.

2. Ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року скасувати, а справу передати до Тернопільського апеляційного суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Суддя-доповідач Д. А. Гудима
Судді:Н. О. АнтонюкН. П. Лященко
С. В. БакулінаО. Б. Прокопенко
В. В. БританчукЛ. І. Рогач
В. І. ДанішевськаІ. В. Саприкіна
О. С. ЗолотніковО. М. Ситнік
О. Р. КібенкоО. С. Ткачук
В. С. КнязєвВ. Ю. Уркевич
Л. М. ЛобойкоО. Г. Яновська