ПОЛТАВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2019 року м. Полтава

Полтавський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:

Головуючого судді: Панченка О.О.,

суддів: Одринської Т.В.,ПікуляВ.П.

за участю секретаря Зеленської О.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Полтаві цивільну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Полтавської області

на ухвалу Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року, постановлену під головуванням судді Блажко І.О., в м. Полтава, зі складанням повного тексту ухвали -30 січня 2019 року,

у справі за позовом Першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_2, треті особи Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури про визнання недійсним та скасування рішення про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки, -

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду із вказаним позовом та просив вжити заходи забезпечення позову шляхом накладення арешту на земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 200 м.кв. для ведення садівництва, кадастровий номер НОМЕР_1; визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 22.06.2010 року за №266, яким ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельної ділянки по АДРЕСА_1, площею 200 кв.м., для ведення садівництва; визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної у м. Полтаві ради від 29.07.2010 року про затвердження рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м.Полтаві ради від 22.06.2010 року № 266; визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м.Полтаві ради від 31.08.2010 року за №380, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_2 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1, площею 200 м.кв., для ведення садівництва; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку НОМЕР_2 від 21.09.2010 року; зобов'язати повернути до земель запасу Полтавської міської ради земельну ділянку по АДРЕСА_1 площею 200 м.кв, кадастровим номером НОМЕР_1 вартістю 38179 грн.; стягнути солідарно з виконавчого комітету Шевченківської районної у м.Полтаві ради (вул.Івана Мазепи, 30, м.Полтава), Шевченківської районної у м.Полтаві ради (вул.Івана Мазепи, 30, м.Полтава) та ОСОБА_2 на користь прокуратури Полтавської області (м.Полтава, вулиця 1100-річчя Полтави, 7, р/р 6160 банк ДКСУ м.Київ МФО820172ЗКПО02910060, код класифікації видатків бюджету - 2800) понесені витрати на сплату судового збору в сумі 7579 грн. 00 коп.

В обґрунтування позовних вимог вказував, що вказана земельна ділянка знаходиться під обєктом природно-заповідного фонду - парку пам»ятки садово-паркового мистецтва парку «Перемога» в м. Полтаві та не може перебувати у власності, і це встановлено вироком Київського районного суду м. Полтави від 23.04.2015 року, яким звинувачено ОСОБА_3 за ч.2 ст. 367 КК України, щодо його незаконних дій по погодженню проектів землевідведення та передачі у власність 17 земельних ділянок та Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 20.01.2014 року, якою скасовано рішення 16 сесії Полтавської міської ради 6 скликання від 08.12.2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою та оформлення права постійного користування земельною ділянкою та встановлено факти створення парку-памятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Перемога» площею 30,9 га. і належність спірної земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду.

В ході судового розгляду ОСОБА_2 подано клопотання про залишення без розгляду даного позову.

Ухвалою Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року клопотання ОСОБА_2 задоволено.

Позовну заяву Першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_2, треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, Управління з питань містобудування та архітектури про визнання недійсним та скасування рішення про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки -залишено без розгляду.

Ухвала суду вмотивована тим, що прокурор не мав підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Полтавської міської ради. У справі відсутні будь-які докази бажання від Полтавської міської ради звернення прокурора до суду в її інтересах; відсутні будь-які відомості про доручення прокурору подати в її інтересах даний позов; відсутні будь-які відомості про підтримання нею позову, заявленого прокурором в її інтересах, що відповідно до ч. 3 ст. 57 та п. 7 ч. 1. ст. 257 ЦПК України є підставою для залишення позову без розгляду.

Не погодившись з ухвалою Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року, першим заступником прокурора Полтавської області А.Глушко, в інтересах держави подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення місцевим судом норм процесуального права, прокурор просить оскаржуване судове рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вказує, що судом при прийнятті вказаного рішення не враховано, що в даному випадку прокурор звернувся до суду як самостійний позивач за захистом інтересів держави з метою охорони земель, як національного багатства. Вказує, що предметом спору, в даному випадку, є земельна ділянка, яка отримана незаконно та знаходиться у незаконному володінні ОСОБА_2 Протиправне отримання спірної земельної ділянки, що розташована в межах природно-заповідного фонду, завдає шкоди власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому.

Відзив на апеляційну скаргу подав ОСОБА_2, просить рішення районного суду залишити без змін, а апеляціну скаргу без задоволення.

Заслухавши доповідь судді доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.4, 5 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються нездатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно п.3 ч.1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч. 2 статті 129 Конституції України).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У ч.3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до ч. 3 ст. 57 ЦПК України якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду.

Відповідно до п. 7 ч. 1. ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо дієздатна особа, в інтересах якої у встановлених законом випадках відкрито провадження у справі за заявою іншої особи, не підтримує заявлених вимог і від неї надійшла відповідна заява.

Як вбачається зі змісту позовної заяви прокурор зазначає, що вказана земельна ділянка є комунальною власністю територіальної громади, і посилається на порушення інтересів держави, виходячи з того, що земля є найбільшою цінністю у державі і охороняється державою. В свою чергу, тлумачення прокурором поняття «інтересів держави» та відповідно його повноважень не відповідає вимогам наведених вище законів, які регулюють дані питання.

З матеріалів справи вбачається, і це не заперечується сторонами, що, власником земельної ділянки є територіальна громада м. Полтави, а її представницьким органом є Полтавська міська рада, і саме Полтавська міська рада є юридичною особою, яка наділена певними повноваженнями, в тому числі по зверненню до суду, щодо захисту і реалізації своїх прав та обов'язків.

Матеріали справи не містять будь-яких доказів, ні звернення Полтавської міської ради, ні Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру до прокурора як з проханнями звернення до суду в їх інтересах, так і їх ухилення від особистого звернення до суду в своїх інтересах.

Доводи викладені в апеляційні скарзі про те, що прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави, як самостійного позивача, а не в інтересах Полтавської міської ради, є неспроможними та не грунтуються на вищевказаних вимогах закону.

За таких обставин, у місцевого суду були наявні підстави для залишення позову прокурора без розгляду.

Колегією суддів, як і місцевим судом, не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Полтавською міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади.

Інших доводів, які б спростовували висновки місцевого суду або вказували на їх помилковість апелянтом наведено не було.

Виходячи з викладеного, судова колегія дійшла висновку про те, що судом першої інстанції з'ясовано всі обставини та надано їм належну правову оцінку. Порушень норм матеріального та процесуального права, які б могли призвести до зміни чи скасування ухвали місцевого суду, судовою колегією не встановлено.

Керуючись ст. 367, ст. 374 ч. 1 п. 1, ст. 375, ст. 382 ЦПК України, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 18 квітня 2019 року.

Головуючий суддя: О.О.Панченко

Судді: В.П. Пікуль

Т.В. Одринська