ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 квітня 2019 року м. Харків

справа № 638/18571/18

провадження № 22-ц/818/2077/19

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Кругової С.С.,

суддів Бурлака І.В., Пилипчук Н.П.,

Позивач: керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Харківської міської ради,

Відповідач: ОСОБА_1,

Третя особа: Головне управління Державної Фіскальної служби у Харківській області,

розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення (без виклику) учасників справи цивільну справу за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1, третя особа: Головне управління Державної Фіскальної служби у Харківській області, про стягнення заборгованості за договором оренди землі,

за апеляційною скаргою керівника Харківської міської прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Харківської міської ради на ухвалу Ленінського районного суду міста Харкова від 12 лютого 2019 року, постановлену суддею Бородіною О.В.,-

в с т а н о в и в :

Ухвалою Ленінського районного суду міста Харкова від 12 лютого 2019 року позовну заяву керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1, третя особа: Головне управління ДФС у Харківській області, про стягнення заборгованості за договором оренди землі визнано неподаною та повернуто прокурору.

Ухвала суду мотивована тим, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Харківської міської ради, оскільки до матеріалів заяви не надано доказів щодо нездійснення або неналежним чином здійснення вказаними органами відповідних повноважень, віднесених до їх компетенції, притягнення винних осіб до відповідальності, не надано доказів на підтвердження того, що він попередньо попередив відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави про наслідки невиконання відповідних функцій, а також згоду Харківської міської ради на здійснення прокурором представництва інтересів в суді.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції, керівник Харківської міської прокуратури № 1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що недоотриманям орендної плати місцевим бюджетом від оренди землі порушуються визначальні матеріальні потреби суспільства, територіальної громади м. Харкова як носія єдиного джерела влади в Україні, тобто порушуються інтереси держави в цілому. Харківська міська рада, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів до примусового стягнення боргу з відповідача, у судовому порядку не вживала відповідних заходів та не здійснювала захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Вважає, що пред'являючи позов у вказаній справі місцева прокуратура обґрунтувала наявність «інтересів держави». Висновки суду про те, що до заяви не додані документи, що підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб не відповідають вимогам законодавства.

Відзиву на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходило.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно з п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, №15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року за№1697-VII.

У частині 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, для перевірки наявності підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави суду слід перевірити, а прокурору в позовній заяві необхідно обґрунтувати, чи вимагають захисту реальні державні інтереси та чи є передбачені ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

З матеріалів справи вбачається, що у грудні 2018 року керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 звернувся з позовною заявою в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1, третя особа Головне управління ДФС у Харківській області про стягнення заборгованості за договором оренди землі від 25.04.2005 року за №7249/05 та додаткової угоди до нього укладеної відповідно до рішення Ленінського районного суду м. Харкова від 18.12.2014 року по справі № 642/9311/14. Звертаючись до суду прокурор посилався на наявність заборгованості у ОСОБА_1 за договором оренди землі, але орган місцевого самоврядування - Харківська міська рада, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів до примусового стягнення боргу, у судовому порядку не вживає відповідних заходів та не здійснює захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення, і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, на думку колегії, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

За таких обставин, з урахуванням предмету спору, прокурором належним чином обґрунтована наявність порушень інтересів держави, що залишилось поза увагою суду.

Крім того, звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради також було обґрунтовано прокурором наступним.

При зверненні до суду прокурором зазначено, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Харківська міська рада, зволікає зі здійсненням захисту інтересів держави.

Тлумачення ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; б) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 в позовній заяві обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави в суді саме у даних спірних правовідносинах, навів докази порушення інтересів держави та невжиття уповноваженим державою органом здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, заходів, спрямованих на усунення порушень чинного законодавства та захисту інтересів держави. В зв'язку з цим прокурор вважав необхідним звернутися до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

На виконання ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» місцевою прокуратурою повідомлено Харківську міську раду листом від 04.12.2018 №04-28-10587вих18 про намір звернутись за захистом інтересів держави, що полягають у несплаті орендної плати за землю протягом останніх 3-х років ОСОБА_1( а.с. 44)..

Отже, у позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст.131-1 Конституції України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру» відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Несплата орендної плати за користування земельною ділянкою завдає шкоди інтересам держави, яка полягає у ненадходженні до відповідних місцевих бюджетів коштів за право користування земельною ділянкою.

Проте, судом вказані обставини залишені без належної уваги і, як наслідок, зроблено помилковий висновок про відсутність підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

Судом першої інстанції неправильно застосовані норми ст.131-1 Конституції України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ст.185 ЦПК України, внаслідок чого постановлено помилкову ухвалу, яка відповідно до вимог ст.379 ЦПК України підлягає скасуванню з направленням справи до того ж суду для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 374, 379, 381, 382, 383, 384, 390, 391 ЦПК України, суд -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу керівника Харківської міської прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Харківської міської ради - задовольнити.

Ухвалу Ленінського районного суду міста Харкова від 12 лютого 2019 року - скасувати. Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття. Касаційна скарга може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий С.С. Кругова

Судді І.В. Бурлака

Н.П. Пилипчук

повний текст постанови

складено 05 квітня 2019 року