Справа № 431/6081/17
Провадження № 22-ц/810/48/19
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2019 року місто Сєвєродонецьк

Луганський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого - Єрмакова Ю.В. (суддя-доповідач)

суддів - Луганської В.М., Назарової М.В.,

за участю секретаря судового засідання - Сінько А.І.,

прокурора Ахтирської Л.О.,

представника відповідача ОСОБА_1,

розглянув у відкритому судовому засіданні в залі судових засідань в приміщенні Луганського апеляційного суду

апеляційну скаргу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Старобільського району Луганської області

на ухвалу Старобільського районного суду Луганської області (суддя Колядов В.Ю.)

від 27 грудня 2018 року

учасники справи:

позивач - Старобільська місцева прокуратура Луганської області в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Старобільського району Луганської області

відповідач - ОСОБА_2

справа про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів,

в с т а н о в и в:

В грудні 2017 року керівник Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави, в особі Старобільської міської ради Луганської області (позивач) звернувся до суду із позовом до ОСОБА_2 (відповідач) про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

У позовній заяві вказано, що подання зазначеного позову прокурором в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Луганської області обумовлено необхідністю захисту інтересів держави у суді, оскільки Старобільською міською радою Луганської області як уповноваженим органом не вжито заходів щодо здійснення контролю за додержанням земельного законодавства та вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом при використанні земельних ділянок, які надані Старобільською міською радою в оренду громадянину ОСОБА_2, у зв'язку з чим порушуються інтереси держави в частині ненадходження до місцевого бюджету належної орендної плати.

Ухвалою Старобільського районного суду Луганської області від 27 грудня 2018 року позовну заяву керівника Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави, в особі Старобільської міської ради Луганської області до ОСОБА_2 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів залишено без розгляду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що прокурором не надано обґрунтування щодо порушення інтересів держави та необхідність їх захисту у даній справі.

Не погодившись з вказаним рішенням в січні 2019 року виконуючий обов'язки керівника місцевої прокуратури Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави, в особі Старобільської міської ради Луганської області (скаржник) звернувся з апеляційною скаргою, зазначає, що вказана ухвала є безпідставною та просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції у зв'язку з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, та порушенням норм процесуального права, а саме: ст. ст. 56, 57, 257 ЦПК України, ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Стосовно представництва прокурором інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування зазначено, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.

В судовому засіданні прокурор Ахтирська Л.О. підтримала доводи апеляційної скарги, представник відповідача ОСОБА_1 просив скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін, зазначивши у відзиві на апеляційну скаргу, що в порушення вимог ст. 45 ЦПК України Старобільською місцевою прокуратурою Луганської області не наведено наявності підстав для представництва інтересів держави в особі Старобільської міської ради Старобільського району Луганської області, тобто не наведено порушень інтересів держави, оскільки ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» містить виключні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Також, у відзиві представник відповідача послався на безпідставність відкриття апеляційного провадження, оскільки в апеляційній скарзі прокурора він, як представник відповідача, не був зазначений, а тому йому не були направлені копії апеляційної скарги з додатками, у зв'язку з чим він не міг ознайомитися з апеляційною скаргою та надати відзив у встановлений законом строк, що призвело до порушень прав відповідача.

Заслухавши суддю-доповідача, осіб, що з'явилися до судового засідання, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що скарга підлягає задоволенню.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Залишаючи позов прокурора без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, оскільки позов від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи, суд вважав, що у даній справі прокурор не визначив та не обґрунтував з посиланням на законодавство наявність факту порушення оспорюваним рішенням інтересів держави, а саме не обґрунтовано факт нездійснення або здійснення неналежним чином захисту своїх прав Старобільською міською радою.

Проте, такі висновки суду є помилковими з огляду на наступне.

З матеріалів справи вбачається, що згідно договору купівлі-продажу нежитлового приміщення від 18.12.2007 року, посвідченого приватним нотаріусом Старобільського районного нотаріального округу Луганської області Пульним С.М., відповідачу ОСОБА_2 на праві приватної власності належить частина комплексу за адресою: АДРЕСА_1.

Для обслуговування зазначеного нежитлового приміщення відповідачем використовується земельна ділянка, яка є комунальною власністю Старобільської міської ради.

З часу реєстрації прав на нерухоме майно ОСОБА_2 не укладено договір оренди землі в порядку, передбаченому чинним законодавством.

Згідно рішень сесії №43/115 від 15 липня 2010 року та №28 від 19 листопада 2012 року Старобільської міської ради вирішено надати ПП ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення технічної документації з землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, орієнтовною площею 0,8000 га, яка надається строком на 20 років для обслуговування виробничо-складських приміщень. Зобов'язано у місячний термін після отримання даного рішення, укласти договір з проектною землевпорядною організацією на виготовлення технічної документації з землеустрою.

Пунктом 5 зазначеного рішення від 15 липня 2010 року зобов'язано ОСОБА_2 укласти з міською радою тимчасовий договір оренди землі площею 0,0631 га (нежитлові приміщення) за фактичне використання.

27.10.2010 року укладено договір оренди землі (тимчасовий) на строк 5 місяців.

Матеріали справи не містять іншої інформації щодо виконання ОСОБА_2 зобов'язань щодо розробки та укладення договору оренди землі на виконання вище зазначених рішень сесій Старобільської міської ради Луганської області.

Також, з матеріалів справи вбачається, що Старобільською міською радою Луганської області на адресу ОСОБА_2 направлялись листи-попередження про сплату заборгованості за користування земельною ділянкою від 30.05.2017 року та 23.06.2017 року.

Листом від 12.12.2017 року керівником Старобільської місцевої прокуратури попереджено Старобільського міського голову про наявність порушень інтересів держави та про звернення з позовом в інтересах Старобільської міської ради до ОСОБА_2 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

Згідно з п. 3 ст. 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 4 ст. 56 ЦПК України, визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N 806/1000/17).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас ЄСПЛ звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

В контексті правовідносин у даній справі, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.

При зверненні до суду з позовом в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Луганської області прокурор посилається на те, що Старобільською міською радою протягом тривалого часу не вжито дієвих заходів до стягнення збитків, заподіяних безоплатним використанням земельної ділянки, що свідчить про неналежне виконання покладених на цей орган повноважень.

Дійсно, як вже було зазначено вище, у 2007 році ОСОБА_2 було придбано нерухоме майно, договір оренди земельної ділянки на виконання рішень сесій Старобільської міської ради від 15 липня 2010 року та №28 від 19 листопада 2012 року, розроблений та укладений не був, тобто використання земельної ділянки тривалий час без оформлення відповідного договору оренди землі в порядку передбаченому чинним законодавством несе в собі ризик настання збитків у вигляді неодержання доходів за час використання вказаної земельної ділянки без правовстановлюючих документів, а отже, і не поповнення місцевого бюджету, як наслідок, невиконання органами місцевого самоврядування потреб у реалізації соціально-економічних і культурних програм відповідного рівня місцевого самоврядування, а отже, зазначене питання зачіпає інтереси значного числа громадян, які проживають у даній місцевості та в цілому інтересів держави.

При цьому, суд зауважує, що виходячи з матеріалів справи, підстав вважати, що Старобільська міська рада Луганської області дійсно вживала дієвих заходів до стягнення збитків, заподіяних безоплатним використанням земельної ділянки, не має, що вказує на неналежне здійснення органом державної влади своїх повноважень по захисту інтересів територіальної громади.

З урахуванням встановлених обставин справи, є підстави вважати, що безоплатне користування земельною ділянкою завдає шкоди інтересам держави, яке полягає у ненадходженні до відповідних місцевих бюджетів коштів за право користування земельною ділянкою, не виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель, порушення прав територіальної громади, органів державної влади та місцевого самоврядування уповноважених приймати рішення щодо земельних ділянок, безпідставного володіння та користування земельними ділянками.

Відповідно до ст. 83 Земельного кодексу - землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовано об'єкти комунальної власності.

Повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Земельною ділянкою, якою користується ОСОБА_2, розташована в межах м. Старобільськ Луганської області.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. «в», «с» ч. 1 ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

Згідно зі ст. 189 ЗК України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Підпунктом 1 п.«б» ч.1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Відтак, Старобільська міська рада Луганської області є отримувачем коштів орендної плати, тобто саме тим органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а тому прокурор обґрунтовано звернувся з позовом до суду саме в інтересах міської ради, оскільки порушені безпосередньо інтереси територіальної громади міста Старобільська.

Отже, як убачається із матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про неналежне виконання повноважень міськрадою, зазначеного предмета спору, характеру спірних правовідносин, є підстави вважати, що прокурор навів достатньо суджень і обґрунтувань для звернення до суду за захистом інтересів держави та, відповідно, розгляду його позовних вимог по суті.

Посилання представника відповідача на ненаправлення йому, як представнику відповідача, копії апеляційної скарги з додатками, що призвело до порушень прав відповідача, не може бути враховано, оскільки згідно ордеру, який є в матеріалах справи (а.с.133), представник відповідача мав право представляти інтереси відповідача тільки в суді першої інстанції, сам відповідач був повідомлений про апеляційне оскарження ухвали суду першої інстанції належним чином з направленням ухвали апеляційного суду про відкриття апеляційного провадження та копії апеляційної скарги, яку останній отримав 25.01.2019 року згідно зворотнього рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення (а.с.203). Крім того, представник відповідача, надавши ордер про представництво інтересів відповідача в судовому засіданні в апеляційній інстанції, не був позбавлений права на надання відзиву, який був долучений до матеріалів справи.

На підставі викладеного, апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх передчасними, та такими, що не відповідають дійсним обставинам та дослідженим матеріалам справи, доводи апеляційної скарги є обґрунтованими, тому апеляційний суд приходить до висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до помилкового вирішення питання про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 ст. 257 ЦПК України.

Відповідно до пункту 4 частини 1 ст. 379 ЦПК України, підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Керуючись ст. 367, 374, 379, 381, 382, 384, 390 ЦПК України

п о с т о н о в и в :

Апеляційну скаргу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Старобільського району Луганської області задовольнити.

Ухвалу Старобільського районного суду Луганської області від 27 грудня 2018 року скасувати та направити справу за позовом керівника Старобільської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Старобільської міської ради Старобільського району Луганської області до ОСОБА_2 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дня її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови.

Дата складення повного тексту постанови - 23 лютого 2019 року.

Головуючий

Судді: