Постанова

Іменем України

20 червня 2019 року

м. Київ

справа № 648/2821/18

провадження № 61-8684св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Курило В. П. (суддя-доповідач), Зайцева А. Ю.,

Коротенка Є. В.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області,

відповідач - ОСОБА_1 ,

третя особа - Садівська сільська рада Білозерського району Херсонської області,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області на ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня

2019 року у складі судді Рибас А. В. та постанову Херсонського апеляційного суду від 19 березня 2019 року у складі колегії суддів: Чорної Т. Г.,

Пузанової Л. В., Склярської І. В.,

ІСТОРІЯ СПРАВИ:

Короткий зміст позовних вимог:

У вересні 2018 року заступник керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , третя особа - Садівська сільська рада Білозерського району Херсонської області, про стягнення шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та повернення земельної ділянки у володіння та користування держави.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

Ухвалою Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня

2019 року клопотання представника ОСОБА_1 - адвоката

Гончарова М. В. про залишення позову прокурора без розгляду задоволено.

Позов заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області до ОСОБА_1 , третя особа - Садівська сільська рада Білозерського району Херсонської області, про стягнення шкоди заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та повернення земельної ділянки у володіння та користування держави, залишено без розгляду, з підстав передбачених пунктами 2, 8 частини першої статті 257 ЦПК України.

Роз`яснено особі, яка звернулася з позовом та позов якої залишено без розгляду, що після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, вона має право звернутися до суду повторно.

Постановляючи оскаржену ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що уточнена позовна заява у визначений судом термін не надійшла, в зв`язку з чим не усунуті недоліки позовної заяви, що є підставою для залишення позову без розгляду. Суд дійшов висновку з тих підстав, що позов прокурора містить вимоги, які фактично заявлені прокурором в інтересах органу місцевого самоврядування, проте Садівська сільська рада залучена прокурором не позивачем, а третьою особою без самостійних вимог, а також прокурором не обґрунтовано в чому полягає порушення інтересів держави та не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Постановою Херсонського апеляційного суду від 19 березня 2019 року апеляційну скаргу заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, залишено без задоволення.

Ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня

2018 року залишено без змін.

Залишаючи без задоволення апеляційну скаргу заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області, який діж в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги:

26 квітня 2019 року заступник прокурора Херсонської області через засоби поштового зв`язку подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області

від 18 січня 2019 року та постанову Херсонського апеляційного суду

від 19 березня 2019 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, мотивуючи свої вимоги неправильним застосуванням судами норм матеріального та порушенням норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що судами проігноровано те, що даний позов подано саме в інтересах Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.

Доводи інших учасників справи:

У червні 2019 року до Верховного Суду від Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області надійшли пояснення, в яких просить ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня

2019 року та постанову Херсонського апеляційного суду від 19 березня

2019 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Рух касаційної скарги та матеріалів справи:

Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у даній справі та витребувано матеріали цивільної справи з Білозерського районного суду Херсонської області.

21 травня 2019 року матеріали цивільної справи надійшли до Верховного Суду.

03 червня 2019 року матеріали цивільної справи передано судді-доповідачу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ У СКЛАДІ КОЛЕГІЇ СУДДІВ ДРУГОЇ СУДОВОЇ ПАЛАТИ КАСАЦІЙНОГО ЦИВІЛЬНОГО СУДУ:

Перевіривши доводи касаційної скарги, врахувавши аргументи, наведені у поясненнях на касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з огляду на наступне.

Положеннями частини другої статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Вимогами частин першої та другої статті 400 ЦПК України визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд:

Предметом даного позову є стягнення на користь Садівської сільської ради шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та зобов`язання відповідача повернути земельну ділянку державної форми власності сільськогосподарського призначення у володіння та користування держави.

Ухвалою Білозерського районного суду Херсонської області від 27 вересня 2018 року відкрито провадження у даній справі та призначено на 12 листопада 2018 року підготовче судове засідання, під час проведення якого було встановлено, що позовна заява містить вимоги фактично заявлені прокурором в інтересах органу місцевого самоврядування, який залучений до участі у справі в якості третьої особи, без самостійних вимог та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують в чому полягає порушення інтересів держави та не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

За клопотанням прокурора у підготовчому судовому засіданні було оголошено перерву та надано можливість прокурору підготувати та надіслати учасникам судового провадження уточнену позовну заяву, в термін до наступного судового засідання, яке було призначене на 03 грудня 2018 року.

30 листопада 2018 року на адресу суду від заступника керівника Бериславської місцевої прокуратури Херсонської області - Палагнюка О. В.надійшов лист про зміну процесуального статусу Садівської сільської ради з третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на позивача «2».

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 200 ЦПК України зарезультатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду .

Відповідно до пунктів 2, 8 частини першої статті 257 ЦПК України,суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи та якщо провадження у справі відкрито за заявою, поданою без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, та не було сплачено судовий збір і позивач не усунув цих недоліків у встановлений судом строк.

Відповідно до частини четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК Українипрокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статі 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга 2 статті 129 Конституції України).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року

№ 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статі 131-1 Конституції України.

На вищевказані обставини було звернуто увагу прокурора у підготовчому судовому засіданні та прокурору надано можливість шляхом подання уточненої позовної заяви щодо залучення до участі у справі позивача - орган місцевого самоврядування з наведенням обґрунтування пред`явлення позову в інтересах вказаної особи та наведенням даних, які свідчать про невиконання або неналежне виконання суб`єктом владних повноважень щодо захисту інтересів держави та територіальної громади.

Зважаючи на те, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження по справі, позивачу надавався строк для подання уточненої позовної заяви, яка не була подана, та зважаючи на те, що направлений на адресу суду лист від 30 листопада 2018 року за своєю формою не відповідав вимогам, встановленим пунктами 2, 4, 5 частини першої статті 175 ЦПК України, щодо форми позовної заяви, суд першої інстанції обґрунтовано вважав за доцільне застосувати в даному випадку положення пункту 2 частини першої статті

257 ЦПК України та постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, оскільки позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Доводи заявника про те, що судом першої інстанції позов прокурора без руху не залишався, ухвала про відкладення судового засідання для усунення недоліків, із зазначенням строку для здійснення цих дій прокурором, не виносилася, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки положення, передбачені статтею 185 цього Кодексу щодо залишення позовної заяви без руху, застосовуються до відкриття провадження по справі, а не в підготовчому судовому засіданні, в якому судом було ухвалено про відкладення судового засідання з визначенням строку для усунення прокурором вказаних недоліків.

Доводи заявника про те, що судами проігноровано те, що даний позов подано саме в інтересах Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, спростовуються прохальною частиною позовної заяви.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а зводяться не правильного тлумачення норм процесуального права та до переоцінки доказів, що відповідно до приписів статті 400 ЦПК України виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (Проніна проти України, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Згідно з частиною третьою статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Враховуючи наведене, колегія суддів залишає касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області

від 18 січня 2019 року та постанову Херсонського апеляційного суду

від 19 березня 2019 року - без змін, оскільки підстави для скасування судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 400, 401, 406, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області залишити без задоволення.

Ухвалу Білозерського районного суду Херсонської області від 18 січня

2019 року та постанову Херсонського апеляційного суду від 19 березня

2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: В. П. Курило

А. Ю. Зайцев

Є. В. Коротенко