ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

3 вересня 2019 року м. Харків

справа № 645/2496/18

провадження № 22-ц/818/4498/19

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Кругової С.С.,

суддів Маміної О.В., Пилипчук Н.П.,

секретаря Прологаєвої А.Д.,

Позивач: Харківська місцева прокуратура №3 в інтересах Харківської міської ради,

Відповідач: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

Треті особи: Управління освіти адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради, Приватний нотаріус Харківського міського нотаріального округу - Лавінда Наталія Олександрівна, Приватний нотаріус Харківського нотаріального округу - Ємець Іван Олександрович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Харкові цивільну справу за позовом Харківської місцевої прокуратури №3 в інтересах Харківської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Управління освіти адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради, Приватний нотаріус Харківського міського нотаріального округу - Лавінда Наталія Олександрівна, Приватний нотаріус Харківського нотаріального округу - Ємець Іван Олександрович, про визнання договорів купівлі - продажу недійсними, зобов`язання вчинити певні дії та звільнення земельної ділянки,

за апеляційною скаргою Харківської місцевої прокуратури №3 на ухвалу Фрунзенського районного суду міста Харкова від 8 липня 2019 року, постановлену суддею Мартиновою О.М.,-

в с т а н о в и в :

Ухвалою Фрунзенського районного суду міста Харкова від 8 липня 2019 року позов Харківської місцевої прокуратури №3 - залишено без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.

Ухвала суду мотивована тим, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Харківської міської ради. Заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №3 не з`ясував причин, які перешкоджають Харківській міській раді самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. У справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції, Харківська місцева прокуратура №3 звернулась з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що Харківська міська рада з моменту встановлення факту порушення вимог чинного законодавства при використанні земельної ділянки під об`єктом нерухомості - гаражем №2 (а саме з серпня 2017 року) до теперішнього часу не звернулась до суду з вказаним позовом, що й стало підставою для представництва Харківською місцевою прокуратурою №3 інтересів держави в особі міськради. Судом не зазначено, які саме докази підтверджують наявність бажання у позивача у майбутньому звернутися з даним позовом до суду та вказують на ознаку альтернативного звернення до суду прокурора, відповідно до вимог діючого законодавства. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень, проте Харківська міська рада до теперішнього часу не оскаржувала підстави звернення Харківської місцевої прокуратури № 3 щодо представництва інтересів держави в суді, а отже вважає їх обґрунтованими та законними. У даній справі прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» та набув право на представництво та звернення до суду за захистом інтересів держави, оскільки відповідний суб`єкт владних повноважень за захистом до суду не звертався. Статус прокурорів визначається Конституцією України та іншими законами України, прокурор не може бути заінтересованою особою Позивача у справі, оскільки на прокуратуру покладено функцію представництва інтересів держави в суді, а не конкретного органу. Судом порушено процесуальні строки підготовчого судового засідання. Реалізуючи функцію представництва, прокурор має на меті захист державної власності, а тому ним не порушується принцип рівності сторін. Законодавством прямо передбачено право прокурора звертатись до суду в інтересах держави у разі нездійснення або неналежного здійснення органом місцевого самоврядування відповідних повноважень.

Звернення Харківської місцевої прокуратури №3 з відповідною позовною заявою обумовлено необхідністю захисту державних інтересів у сфері земельних відносин.

Відзиву на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходило.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

З матеріалів справи вбачається, що у травні 2018 року заступник Харківської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати недійсним договір купівлі - продажу від 01.06.2017, посвідчений приватним нотаріусом ХМНО Ємець І.О., реєстраційний №3960, про відчуження ОСОБА_1 на користь ОСОБА_2 нежитлового приміщення літ. «Б-2», гаражу №2, площею 20, 9 кв.м., розташованого на першому поверсі за адресою: АДРЕСА_1 , зобов`язати приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Ємець І.О. внести в Державний реєстр речових прав на нерухоме майно запис про скасування запису №20723493 від 01.06.2017 про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на 1/2 нежитлового приміщення літ. Б-2», гараж №2. загальною площею 20, 9 кв.м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , визнати недійсним договір купівлі - продажу від 01.06.2017, посвідчений приватним нотаріусом ХМНО Лавіндою Н.О., реєстраційний №2447, про відчуження ОСОБА_1 на користь ОСОБА_2 1/2 нежитлового приміщення літ. «Б-2», гаражу №2, площею 20, 9 кв.м. розташованого на першому поверсі за адресою: АДРЕСА_1 запис про скасування запису №20721570 від 01.06.2017 про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на 1/2 нежитлового приміщення літ. «Б-2», гаражу №2, загальною площею 20, 9 кв.м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , зобов`язати ОСОБА_1 звільнити самовільно зайняту земельну ділянку площею 20,9 кв.м. по АДРЕСА_1 , привести у первісний стан шляхом знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості - гаражного боксу №2 та повернути у власність територіальної громади м.Харкова в особі Харківської міської ради.

Обгрунтовуючи право на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №3 посилався на те, що з часу встановлення факту порушень законодавства при використанні спірної землі Харківської міською радою не вживались заходи захисту у судовому порядку порушених прав територіальної громади м. Харкова та відповідні позови до відповідачів з цих підстав не пред`являлись.

3 травня 2018 року Харківська місцева прокуратура звернулась до голови Харківської міської ради з повідомленням про встановлення прокуратурою порушення вимог чинного законодавства під час використання землі під об`єктами нерухомості та про намір пред`явити позов до Фрунзенського районного суду м. Харкова до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання недійсними договорів купівлі-продажу частин гаражу та звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки (а.с. 50 т. 1).

Ухвалою судді Фрунзенського районного суду м.Харкова від 9 серпня 2018 року відкрито провадження у справі (а.с.71).

Відповідно до п.3 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з ч.3, 4 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до п.2 рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», зазначеним у ч.2 ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

15.07.2015 набрав чинність розділ IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, що визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, в тому числі, ст.23, що встановлює підстави представництва інтересів громадянина або держави в суді.

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.

Вищевикладене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеній в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Матеріали справи свідчать про те, що прокурор в позовній заяві не зазначає на захист якого саме «інтересу держави» окрім як формальної вказівки на бездіяльність Харківської міської ради виступає прокурор, не визначено в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» Харківською міською радою.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Пунктом 87 рішення у справі «Салов проти України» від 06.09.2005, Європейський суд з прав людини повторює, що принцип рівності сторін у процесі є лише одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду, яке також включає фундаментальний принцип змагальності процесу (Ruiz-Mateos v. Spain, рішення від 23.06.1993). Більше того, принцип рівності сторін у процесі у розумінні «справедливого балансу» між сторонами вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону у суттєво невигідне становище відносно другої сторони (Dombo ОСОБА_2 . V. v. the Netherlands, рішення від 27.10.1993 та Ankerl v. Switzerland, рішення від 23.10.1996).

У рішенні по справі «Надточій проти України» від 15.05.2008, суд нагадує, що принцип рівності сторін один із складників ширшої концепції справедливого судового розгляду передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість представляти свою сторону в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом («Кресс проти Франції» № 39594/98, «Ф.С.Б. проти Італії» рішення від 28.08.1991, «Т. проти Італії» рішення від 12.10.1992 та «Кайя проти Австрії» рішення від 08.06.2006). Така ж правова позиція Суду висловлена в рішенні у справі «Гурепка проти України (№ 2)» від 08.04.2010.

Також, згідно з рішенням Європейського суду з прав людини по справі «Менчінська проти Росії» (рішення від 15.01.2009), суд зауважив, що сама наявність прокурора в судовому процесі порушує ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки прокурор надаючи свої зауваження та міркування, таким чином стає союзником однієї із сторін, що створює відчуття нерівності у іншої сторони. Суд також зазначив, що, хоча прокурор згідно норм процесуального права і мав формальне право на участь у справі, проте дана справа не мала будь-яких особливих обставин, що виправдовувала його участь.

Таким чином, практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору.

Крім того, Верховний Суд в вищезазначеній постанові наголосив, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Суд першої інстанції обгрунтовано дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

В контексті правовідносин у даній справі, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що ухвала суду постановлена з додержанням вимог закону.

Відповідно до ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 369, 375, 381, 382, 383, 384, ЦПК України, суд -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Харківської місцевої прокуратури №3 - залишити без задоволення.

Ухвалу Фрунзенського районного суду міста Харкова від 8 липня 2019 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття. Касаційна скарга може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий С.С. Кругова

Судді О.В. Маміна

Н.П. Пилипчук

повний текст постанови

складено 4 вересня 2019 року