ЧЕРНІГІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

іменем України

11 лютого 2019 року м. Чернігів

Унікальний номер справи № 751/1889/18

Головуючий у першій інстанції - Косач І. А.

Апеляційне провадження № 22-ц/4823/96/19

Чернігівський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого-судді: Лакізи Г.П.,

суддів: Онищенко О.І., Скрипки А.А.,

секретарі: Поклад Д.В., Позняк О.М.,

учасники справи:

позивач - заступник прокурора Чернігівської області,

позивач - Чернігівська міська рада,

відповідач - ОСОБА_3,

розглянув у відкритому судовому засіданні цивільну справу за апеляційною скаргою заступника прокурора Чернігівської області на рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова у складі судді Косач І.А. від 26 вересня 2018 року (повний текст рішення складений 05 жовтня 2018 року) в справі за позовом заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради до ОСОБА_3 про стягнення збитків (упущеної вигоди), завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів,

У С Т А Н О В И В:

26 березня 2018 року заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради до ОСОБА_3 про стягнення збитків (упущеної вигоди), завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів, в якому просив стягнути з ОСОБА_3 на користь Чернігівської міської ради Чернігівської області збитки у вигляді упущеної вигоди, завдані використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки по АДРЕСА_1, площею 0,1798 га у розмірі 82 224,88 грн.; та стягнути з ОСОБА_3 на користь прокуратури Чернігівської області 1762 грн., витрачених на сплату судового збору при здійсненні представництва інтересів держави.

Рішенням Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2018 року в задоволенні позову відмовлено у зв'язку з не доведенням необхідності звернення до суду прокурора з даним позовом відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від імені суб'єкта владних повноважень, а саме Чернігівської міської ради.

В апеляційній скарзі заступник прокурора Чернігівської області просить скасувати вказане рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов прокурора задовольнити в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що під час ухвалення оскаржуваного рішення судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми процесуального та матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, у зв'язку з чим воно підлягає скасуванню.

Заступник прокурора вважає безпідставними доводи суду першої інстанції щодо відсутності належного обґрунтування звернення прокурора до суду, оскільки позовні вимоги викладені з посиланням на нормативно-правові акти, з долученням належних та допустимих доказів, побудовані на судовій практиці, яка склалася при вирішенні аналогічних правовідносин, у тому числі - висновків Верховного Суду.

Також заступник прокурора звертає увагу апеляційного суду на те, що судом першої інстанції неправильно застосовано до спірних правовідносин приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру", внаслідок чого, в порушення п.4 ч.4 ст.185 ЦПК України, дійшов помилкового висновку, що прокурором не обґрунтовано наявність підстав для представництва. З врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначають з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовують в позовній заяві необхідність її захисту та зазначають орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Заступник прокурора зазначає, що звертаючись до суду з позовом, прокуратура області обґрунтувала в позовній заяві наявність порушень інтересів держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, із зазначенням органу місцевого самоврядування, а також зазначила підстави для звернення до суду в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" - не здійснення Чернігівською міською радою захисту інтересів держави. При цьому в позовній заяві вказано, що порушення інтересів держави полягає у тривалому безоплатному користуванні ОСОБА_3 земельною ділянкою без оформлення правовстановлюючих документів, що має наслідком не надходження до бюджету значної суми коштів - 82224,88 грн. Крім того, в позовній заяві прокурором зазначено, що спірні правовідносини фактично пов'язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти від використання земельної ділянки, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади міста Чернігова. Невжиття тривалий час Чернігівською міською радою належних та вичерпних дій щодо використання відповідачем спірної земельної ділянки, а також заходів цивільно-правового характеру до захисту цих інтересів, спрямованих на стягнення з відповідача спричинених територіальній громаді міста Чернігова збитків, є підставою для їх захисту органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді. За наявності факту безоплатного використання ОСОБА_3 земельної ділянки, міська рада не звернулася до суду з позовом про стягнення упущеної вигоди, усунення порушень інтересів держави та поновлення її прав.

Крім того, заступник прокурора вважає, що доводи суду про те, що прокурором не надано доказів того, що Чернігівська міська рада не здійснює або не належним чином здійснює відповідні повноваження, є необґрунтованими. Судом не зазначено, якими саме доказами, на його думку, може підтверджуватися невиконання повноважень, тобто, повна бездіяльність певного суб'єкта владних повноважень.

В поданому відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_3 просить залишити рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26.09.2018 без змін, а апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області без задоволення.

ОСОБА_3 вважає апеляційну скаргу невмотивованою, необґрунтованою та такою, що базується на частковому викривленні об'єктивних обставин, а рішення суду першої інстанції є таким, що відповідає нормам цивільного процесуального законодавства. Зазначає, що суд дійшов вірного висновку про те, що наявність підстав для звернення прокурора з цим позовом від імені суб'єкта владних повноважень, а саме Чернігівської міської ради, не підтверджується жодними належними доказами, які б давали суду можливість вважати об'єктивним і необхідним представництво прокурора в даному випадку, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Крім того, ОСОБА_3 зазначає, що в його діях відсутні усі чотири елементи цивільного правопорушення (протиправної поведінки), а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог щодо стягнення з нього збитків, завданих використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

Позивач Чернігівська міська рада передбаченим ст. 360 ЦПК України правом на подачу відзиву на апеляційну скаргу не скористалася.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до такого висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції - зміні в частині мотивів відмови у задоволенні позову, зважаючи на таке.

По справі встановлено, що 31.07.2009 між Чернігівською міською радою та ТОВ "Агрокомпанія "Фрут-сервіс" було укладено договір оренди земельної ділянки №211, предметом якого була земельна ділянка в місті Чернігові для експлуатації картоплесховища АДРЕСА_1; строк дії договору - до 23.06.2014 (а.с.97-98, 99).

З копії свідоцтва від 08.04.2010, посвідченого приватним нотаріусом Чернігівського міського нотаріального округу Беловою О.С., вбачається, що ОСОБА_3 купив майно, що складається з об'єкту нерухомості - картоплесховище №5 літ. "Б-1", "Б1", "Б2", "Б3", "Б4", загальною площею 863,1 кв.м., що знаходиться за адресою: місто Чернігів, вулиця Інструментальна, будинок 5, що належало Товариству з обмеженою відповідальністю "АГРОКОМПАНІЯ "ФРУТ-СЕРВІС" (а.с.55).

Крім того, факт належності ОСОБА_3 на праві приватної власності об'єкта нерухомості загальною площею 863,1 кв.м., який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, підтверджується довідкою Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстром прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна, сформованої 19.03.2018 (а.с.31-32).

Рішенням 11 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 29.07.2011 були затверджені ставки земельного податку та встановлено розмір орендної плати в місті Чернігові (а.с.143-144).

Рішенням 43 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 30.01.2015 було затверджено Положення, яким встановлено розмір місцевих податків, в тому числі про плату за землю (а.с.145,146-148).

Листом від 07.10.2016 за №24 Чернігівська профспілка підприємців звернулась до Чернігівського міського голови, в якому просить вирішити питання щодо нехтування вимогами ЗК України ОСОБА_3, а саме неукладення ним договору оренди земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.10).

З довідки Державної фіскальної служби України ГУ ДФС у Чернігівській області від 18.10.2016 за № 5851/10/25-26-13-04-26 вбачається, що ОСОБА_3 має у власності об'єкт нерухомості, однак він не має правовстановлюючих документів на земельну ділянку; довідка надана для залучення до укладення договорів вказаної особи (а.с.11).

Листом від 08.11.2016 за №6650 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради звернулось до ОСОБА_3 щодо необхідності оформлення права користування земельною ділянкою, шляхом звернення до міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (а.с.12).

Листом від 29.11.2016 за № 7076 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради повторно звернулось до ОСОБА_3 з вимогою про необхідність оформлення права користування земельною ділянкою, шляхом звернення до міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (а.с.14).

З довідки Державної фіскальної служби України ГУ ДФС у Чернігівській області від 06.12.2016 за № 7217/10/25-22-13-04-10 вбачається, що згідно Державного реєстру речових прав гр. ОСОБА_3 є власником нежитлового приміщення по АДРЕСА_1, площею 863,1 кв.м., правовстановлюючі документи на цю земельну ділянку у гр. ОСОБА_3 відсутні та за користування земельною ділянкою не сплачується (а.с.15).

Рішенням Чернігівської міської ради від 20.04.2017 були внесені зміни та доповнення до рішення міської ради від 30 січня 2015 року "Про місцеві податки" (47 сесія 6 скликання) зі змінами і доповненнями (49 сесія, 53 сесія, 6 скликання, № 3/VІІ-11, № 13/VІІ-20, № 14/VІІ-20, № 16/VІІ-2), згідно якого змінена орендна плата на земельні ділянки (а.с.149-150).

Рішенням 8 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 28.04.2011 було затверджено Положення, яким встановлено порядок визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам в місті Чернігові, а рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 27.07.2017 № 326 створено комісію з визначення розміру збитків, заподіяних порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам (зі змінами) (а.с.18, 19-20, 21).

Листом від 10.08.2017 за № 4940 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради повторно звернулось до ГУ ДФС у Чернігівській області, згідно якого просило надати інформацію про нараховані податкові зобов'язання згідно податкових декларацій за 2014, 2015, 2016 та 2017 року ОСОБА_3 та суму податкового боргу по сплаті за землю станом на 01.09.17., площею 0,1798 га по АДРЕСА_1; дана інформація необхідна для розрахунку збитків при використанні земельної ділянки без правовстановлюючих документів на земельну ділянку (а.с.22).

З листа ГУ ДФУ у Чернігівській області від 18.09.2017 вбачається, що ОСОБА_3 нараховувався податок 1 раз на рік по податковому повідомленню-рішенню, винесеному контролюючим органом (а.с.23).

Листом Чернігівської міської рад від 13.09.2017 за № 5667, направленого на адресу ОСОБА_3, його було повідомлено про засідання комісії щодо розгляду питання визначення суми збитків нанесених Чернігівській міській раді при використанні відповідачем земельної ділянки площею 0,1798 га по вул. Інструментальна, 5 (а.с.24). Цей лист ОСОБА_3 отримав 16.09.2017, що підтверджується копією поштового повідомлення (а.с.25).

Актом комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 04.10.2017 №15 визначено розмір збитків (неодержаного доходу), завданих використанням ОСОБА_3 земельної ділянки по АДРЕСА_1 без укладення правовстановлюючих документів за період з 01.09.2014 по 31.08.2017 включно у сумі 82 224,88 грн. (а.с.27,28). Зазначений акт №15 засідання комісії затверджено рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради 31.10.2017 № 471 (а.с.26).

03.11.2017 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради направило на адресу ОСОБА_3 повідомленням від 02.11.2017 за №6617, згідно якого запропонувало добровільно сплатити нараховану суму збитків, а в разі відмови попередило про можливість стягнення в судовому порядку (а.с.29). Це повідомлення ОСОБА_3 отримав особисто 16.09.2017 (а.с.29 зворот).

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що з матеріалів справи та пояснень сторін вбачається, що необхідність звернення до суду прокурора з даним позовом від імені суб'єкта владних повноважень, а саме Чернігівської міської ради, не підтверджується жодними належними доказами, які б дали суду підстави вважати об'єктивним та необхідним представництво прокурора в даному випадку, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності, посилання представника Чернігівської міської ради на відсутність можливості сплати судового збору, суд не взяв до уваги та не розцінив як підставу для звернення прокурора до суду в інтересах Чернігівської міської ради, а тому задоволенні позову відмовив.

Проте, з таким висновком суду першої інстанції не може погодитися апеляційний суд, зважаючи на таке.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17.

Предметом спору, в даному випадку є збитки (упущена вигода) внаслідок тривалого безоплатного користування відповідачем ОСОБА_3 земельною ділянкою без оформлення правовстановлюючих документів, що має наслідком не надходження до бюджету значної суми коштів - 82224,88 грн.

В позовній заяві прокурором зазначено, що спірні правовідносини фактично пов'язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти від використання земельної ділянки, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади міста Чернігова. У постанові від 13.03.2018 у справі № 911/620/17 Верховний Суд дійшов висновку, що у правовідносинах, що стосуються прав та економічних інтересів територіальної громади інтереси держави та місцевої ради, яка представляє відповідну територіальну громаду і здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються. Невжиття тривалий час Чернігівською міською радою належних та вичерпних дій щодо використання відповідачем спірної земельної ділянки, а також заходів цивільно-правового характеру до захисту цих інтересів, спрямованих на стягнення з відповідача спричинених територіальній громаді міста Чернігова збитків, є підставою для їх захисту органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді. За наявності факту безоплатного використання ОСОБА_3 земельної ділянки, міська рада протягом тривалого часу з набуття відповідачем права власності на нерухоме майно у 2010 році не звернулася до суду з позовом про стягнення упущеної вигоди, усунення порушень інтересів держави та поновлення її прав внаслідок безоплатного використання земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності. Лише у 2017 році рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 27.07.2017 № 326 було створено комісію з визначення розміру збитків, заподіяних порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам, і актом цієї комісії від 04.10.2017 № 15 було визначено розмір збитків (неодержаного доходу), завданих використанням ОСОБА_3 земельної ділянки без укладення правовстановлюючих документів за період з 01.09.2014 по 31.08.2017, при тому, що відповідач фактично користувався земельною ділянкою з 2010 року. Прокурор посилається на те, що невжиття міською радою заходів призвело до того, що у період з 2010 по 2018 року ОСОБА_3 використовує земельну ділянку взагалі безоплатно, незважаючи на те, що згідно з ч.1 ст.206 ЗК України використання землі в Україні є платним. Прокурор також завертає увагу на те, що внаслідок такої бездіяльності завдані місцевому бюджету збитки за 2010-2-14 роки вже неможливо відшкодувати у зв'язку з пропуском строку позовної давності.

Судом першої інстанції також не взято до уваги, що дотримання належного економічного регулювання земельних відноси, забезпечення надходжень платежів з орендної плати до місцевих бюджетів у законодавчо визначених межах безпосередньо належить до інтересів держави. Тому нездійснення відповідними органами повноважень щодо захисту вказаних інтересів є підставою для представництва в суді інтересів держави відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналогічні правові висновки Верховного Суду викладено у постановах від 14.02.2018 у справі № 925/1277/16, від 20.02.2018 у справі № 910/10779/17, від 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 04.04.2018 у справі № 910/4898/16.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів апеляційного суду погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи. Оскільки прокурор обґрунтовував позовні вимоги тим, що Чернігівська міська рада самостійно тривалий час не вживала заходів, спрямованих на одержання від відповідача плати за користування земельною ділянкою, що негативно впливає на дохідну частину бюджету та фінансування видатків держави, відповідно, порушує інтереси держави, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо наявності у прокурора, в даному випадку, права звертатися у суд із позовом в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування.

Прокурором виконаний обов'язок попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень.

Заявлені до ОСОБА_3 позовні вимоги ґрунтуються на завданні відповідачем збитків у вигляді упущеної вигоди внаслідок використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 22 Цивільного кодексу України збитками є доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Частина перша статті 1166 Цивільного кодексу України встановлює, що шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Згідно частини другої статті 152 Земельного кодексу України власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. При цьому згідно з пунктом "д" частини першої статті 156 Земельного кодексу України власникам землі відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

За змістом указаних приписів Цивільного та Земельного кодексів України відшкодування шкоди (збитків) є заходом відповідальності, зокрема, за завдану шкоду майну чи за порушення прав власника земельної ділянки.

Шкода, завдана майну юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 Цивільного кодексу України). Підставою для відшкодування є наявність таких елементів складу цивільного правопорушення, як: шкода; протиправна поведінка її заподіювача; причинний зв'язок між шкодою та протиправною поведінкою заподіювача; вина. За відсутності хоча б одного із цих елементів цивільно-правова відповідальність не настає. Особа, яка завдала шкоду, звільняється від обов'язку її відшкодовувати, якщо доведе, що шкоди заподіяно не з її вини (частина друга статті 1166 Цивільного кодексу України).

Перехід прав на земельну ділянку, пов'язаний з переходом права на будинок, будівлю або споруду, регламентується Земельним кодексом України. Так, якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача (частина друга статті 120 Земельного кодексу України). Набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці, є підставою припинення права користування земельною ділянкою у попереднього землекористувача (пункт "е" частини першої статті 141 цього Кодексу).

За змістом глави 15 Земельного кодексу України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, право користування земельною ділянкою комунальної власності реалізується, зокрема, через право оренди.

Частина перша статті 93 Земельного кодексу України встановлює, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Землекористувачі також зобов'язані своєчасно сплачувати орендну плату (пункт "в" частини першої статті 96 Земельного кодексу України).

Право оренди земельної ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права (стаття 125 Земельного кодексу України).

Отже, за змістом указаних приписів виникнення права власності на будинок, будівлю, споруду не є підставою для виникнення права оренди земельної ділянки, на якій вони розміщені та яка не була відведена в оренду попередньому власнику. Право оренди земельної ділянки виникає на підставі відповідного договору з моменту державної реєстрації цього права.

Проте з огляду на приписи частини другої статті 120 Земельного кодексу України не вважається правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій розташоване це нерухоме майно.

Судом установлено, що відповідач з 2010 року є власником нерухомого майна, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1. Земельна ділянка за вказаною адресою є сформованою та має кадастровий номер НОМЕР_1, площею 0,1798 га, з яких 968 кв.м. під будівлями і спорудами і 830 кв.м. прилегла територія.

При цьому матеріали справи не містять доказів належного оформлення відповідачем права користування вказаною земельною ділянкою та державної реєстрації такого права. Виникнення права власності на будинок, будівлю, споруду не є підставою для виникнення права оренди земельної ділянки, на якій вони розміщені. Право оренди земельної ділянки виникає на підставі відповідного договору з моменту державної реєстрації цього права.

Проте з огляду на приписи частини другої статті 120 Земельного кодексу України не вважається правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій розташоване це нерухоме майно.

За таких обставин, немає підстав для застосування до спірних правовідносин приписів чинного законодавства України про відшкодування шкоди (збитків) власникам земельних ділянок у вигляді упущеної вигоди, оскільки до моменту оформлення власником об'єкта нерухомого майна права оренди земельної ділянки, на якій розташований цей об'єкт, відносини з фактичного користування земельною ділянкою без укладеного договору оренди та недоотримання її власником доходів у вигляді орендної плати є за своїм змістом кондиційними, зважаючи на таке.

Предметом регулювання глави 83 Цивільного кодексу України є відносини, що виникають у зв'язку з безпідставним отриманням чи збереженням майна і не врегульовані спеціальними інститутами цивільного права.

Відповідно до частин першої та другої статті 1212 Цивільного кодексу України особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала. Положення глави 83 Цивільного кодексу України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події.

Кондикційні зобов'язання виникають за наявності одночасно таких умов: набуття чи збереження майна однією особою (набувачем) за рахунок іншої (потерпілого); набуття чи збереження майна відбулося за відсутності правової підстави або підстава, на якій майно набувалося, згодом відпала.

У разі виникнення спору стосовно набуття майна або його збереження без достатніх правових підстав договірний характер спірних правовідносин унеможливлює застосування до них судом положень глави 83 Цивільного кодексу України.

За змістом приписів глав 82 і 83 Цивільного кодексу України для деліктних зобов'язань, які виникають із заподіяння шкоди майну, характерним є, зокрема, зменшення майна потерпілого, а для кондикційних - приріст майна в набувача без достатніх правових підстав. Вина заподіювача шкоди є обов'язковим елементом настання відповідальності в деліктних зобов'язаннях. Натомість для кондикційних зобов'язань вина не має значення, оскільки важливим є факт неправомірного набуття (збереження) майна однією особою за рахунок іншої.

Таким чином, обов'язок набувача повернути потерпілому безпідставно набуте (збережене) майно чи відшкодувати його вартість не є заходом відповідальності, оскільки набувач зобов'язується повернути тільки майно, яке безпідставно набув (зберігав), або вартість цього майна.

Отже, предметом позову у справах, у яких після переходу права власності на нерухоме майно (будівлю) новий власник такого майна використовує земельну ділянку без оформлення відповідного права (укладення договору оренди тощо), може бути стягнення з власника об'єктів нерухомого майна безпідставно збережених коштів орендної плати за фактичне користування без належних на те правових підстав земельною ділянкою, на якій ці об'єкти розміщені, а не відшкодування збитків у вигляді упущеної вигоди.

Отже, при подачі позову до ОСОБА_3 як фактичного користувача земельної ділянки, який без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, які мав заплатити за користування нею у вигляді орендної плати, про повернення цих коштів власнику земельної ділянки, позивач мав керуватися приписами частини першої статті 1212 Цивільного кодексу України, а не приписами частини першої статті 1166 Цивільного кодексу України.

Такий висновок апеляційного суду узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №629/4628/16-ц (провадження №14-77цс18) та від 20 листопада 2018 року у справі №922/3412/17 (провадження №12-182гс18), а також постановах Верховного Суду України від 30 листопада 2016 року у справі №922/1008/15 (провадження №3-1271гс16), від 07 грудня 2016 року у справі №922/1009/15 (провадження №3-1348гс16), від 12 квітня 2017 року у справах №922/207/15 (провадження №3-1345гс16) і №922/5468/14 (провадження №3-1347гс16).

Проте, позовні вимоги до ОСОБА_3 заявлені саме про відшкодування збитків, а саме не отриманого доходу (упущеної вигоди) внаслідок невиконання ОСОБА_3 обов'язку з оформлення відповідного речового права на землю.

Доводи представника прокуратури про те, що суд вправі самостійно визначити правову норму, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин, є неспроможними у даному випадку, зважаючи на таке.

Заявлені у даній справі позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач завдав територіальній громаді міста Чернігова в особі Чернігівської міської ради збитків, а саме не отриманого доходу (упущеної вигоди) внаслідок невиконання обов'язку з оформлення відповідного речового права на землю.

За змістом приписів п. 2. 2 ст. 22, ст. 1166 ЦК України, ст.ст. 152 та 156 ЗК України відшкодування шкоди (збитків) є заходом відповідальності, зокрема, за завдану шкоду майну чи за порушення прав власника земельної ділянки, проте згідно з ч. 2 ст. 120 ЗК України не вважається правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій розташоване це нерухоме майно.

Предметом позову у справах, у яких після переходу права власності на нерухоме майно (будівлю) новий власник такого майна використовує земельну ділянку без оформлення відповідного права (укладення договору оренди тощо), може бути стягнення з власника об'єктів нерухомого майна безпідставно збережених коштів орендної плати за фактичне користування без належних на те правових підстав земельною ділянкою, на якій ці об'єкти розміщені, а не відшкодування збитків у вигляді упущеної вигоди.

В матеріалах справи наявний розрахунок збитків (не одержаного доходу), нанесеного відповідачем територіальній громаді в особі Чернігівської міської ради у зв'язку з фактичним використанням земельної ділянки без наявності документів, що посвідчують право на неї.

Вказаний вище Розрахунок збитків проводився відповідно до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року №284, якою затверджений Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Відповідно до пункту 1 вказаного Порядку, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Вказаний Порядок призначений для визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі або землекористувачам, а не для розрахунку безпідставно збережених коштів орендної плати за користування земельною ділянкою без укладення договору оренди у разі переходу права власності на нерухоме майно (будівлі).

Подані апеляційному суду нові докази - розрахунок безпідставно збережених коштів орендної плати ві використання земельної ділянки (а.с.225) - свідчать про зміну обставин, на які прокурор посилався як на підставу своїх вимог.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього (частина третя статті 367 ЦПК України).

Відповідно до частини 6 статті 367 ЦПК України в суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Тому суд апеляційної інстанції не приймає нові докази щодо розміру безпідставно набутого відповідачем майна, оскільки такі докази не подавались до суду першої інстанції і доводи щодо безпідставного набуття майна відповідачем не були підставами позову, що був предметом розгляду в суді першої інстанції. Разом з тим позивач не позбавлений можливості пред'явити аналогічний позов до відповідача, але з інших підстав.

Отже, у задоволенні позову належить відповити у звязку з недоведеністю заявлених позовних вимог до ОСОБА_3 про відшкодування збитків у вигляді упущеної вигоди, завданих використанням земельної ділянки без правовстановілюючих документів.

Керуючись статтями 367, 368, 374 ч.1 п.2, 376 ч.4, 381, 382, 383, 384, 389, 390, 391 ЦПК України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області задовольнити частково.

Рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2018 року змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.

В іншій частині рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 26 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повної постанови.

Повний текст постанови складений 15 лютого 2019 року.

Головуючий: Судді: