Провадження №22-ц/812/2103/19
ПОСТАНОВА

Іменем України

26 грудня 2019 року м. Миколаїв

справа № 483/143/19

Миколаївський апеляційний суд у складі:

головуючого Коломієць В.В.

суддів Данилової О.О., Яворської Ж.М.,

із секретарем судового засідання Андрієнко Л.Д.,

переглянувши у відкритому судовому засіданні цивільну справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області до Очаківської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки, за апеляційною скаргою заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 на ухвалу Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області, постановлену 05 листопада 2019 року під головуванням судді Шевиріної Т.Д. у приміщенні цього суду, повний текст ухвали складений цього ж дня,

В С Т А Н О В И В:

В січні 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 звернувся з позовом в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Очаківської районної державної адміністрації, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , Ізуіти О.М., Голуба А. ОСОБА_19 ., Шебаніної Л.П., ОСОБА_20 .О., Піюренко І.О., Мельникової Н.І., Бабенка С.С., Костенка В.В., Матвієнко І.О., Гужвіної Т.В., Резникової Е.К., Мелконяна О.А., Рудого Б.М., Цюника О.Я., Ліхенка С.П., Кужулевича І.С., Піюренка С.М., Пак С.М., Золотарева В.В., Сидорука С.Є., Нарикова В.П., Католик Н.В., ОСОБА_21 В.В., Дуки А.О., Оводенко Н.В., Полєшка М.Ф., Полєшко Н.Ю.,Якуби О.Р., Гомзякова Ю.О. про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки, повернення та витребування земельних ділянок.

В обґрунтування позову прокурор посилався на те, що розпорядженням Очаківської районної державної адміністрації № 148 від 06 травня 2008 р. надано дозвіл 44 громадянам (відповідачам) на розроблення проекту відведення земельних ділянок площею 4,4 га (0,1 га кожному) у власність для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області.

Розпорядженням Очаківської районної державної адміністрації № 388 від 03 жовтня 2008 р затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність громадянам України (відповідачам) земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва із земель сільськогосподарського призначення державної власності, не наданих у власність або користування в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області, та передано земельні ділянки загальною площею 4,25 га у власність 44 громадянам.

Вищезазначене розпорядження Очаківської районної державної адміністрації прокурор вважає прийнятим з порушенням вимог земельного законодавства, оскільки передано земельні ділянки державної власності, які знаходяться в межах прибережної захисної смуги за межами населеного пункту в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області, та на ці землі поширюється обмеження по використанню земельних ділянок, як таких, що розташовані в прибережній смузі. Крім того, надання у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва суперечить містобудівній документації, а саме проекту планування та забудови Очаківського району Миколаївської області та діючому містобудівному законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.

Посилаючись на викладене, прокурор просив суд визнати незаконним та скасувати розпорядження Очаківської районної державної адміністрації № 388 від 03 жовтня 2008 р.; визнати недійсними видані на підставі цього розпорядження державні акти, зокрема державний акт серії ЯЗ № 137656 від 20.10.2008 року на право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,10 га, кадастровий номер :03:000:0467, розташовану в межах Чорноморської сільської ради об`єднаної територіальної громади Очаківсього району Миколаївської області; зобов`язати відповідачів, зокрема ОСОБА_1 , повернути у власнiсть держави в особi Миколаївської обласної державної адмiнiстрацiї спірні земельні ділянки.

Ухвалою судді Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 28 березня 2018 року відкрито провадження у справі.

Ухвалою того ж суду від 28 січня 2019 року роз`єднані та виділені в самостійне провадження позовні вимоги заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки.

Ухвалою Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 30 вересня 2019 року задоволено клопотання заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 про залучення Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області до участі у справі як правонаступника позивача Миколаївської обласної державної адміністрації.

04 листопада 2019 року заступником керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 була подана заява про часткову зміну позовних вимог: в частині зобов`язання ОСОБА_1 повернути спірну земельну ділянку Чорноморській сільській раді Очаківського району Миколаївської області.

04 листопада 2019 року представник позивача Чорноморської сільської ради адвокат Лушников В.П., посилаючись на те, що прокурор не має повноважень звертатися з позовом в інтересах територіальної громади, а сесією Чорноморської сільської ради було прийнято рішення не підтримувати подані прокурором позови, просив залишити позовну заяву прокурора в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради до ОСОБА_1 без розгляду.

Ухвалою Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 05 листопада 2019 року позов заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області до Очаківської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки залишено без розгляду.

В апеляційній скарзі заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 вказує, що оскаржувана ухвала суду прийнята з порушенням норм закону, а тому просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апелянт зазначав, що з урахуванням того, що незважаючи на очевидні порушення вимог земельного, водного та природоохоронного законодавства Миколаївська обласна державна адміністрація не звернулась самостійно до суду за захистом порушених прав та інтересів держави і територіальної громади, у прокуратури були всі підстави для звернення до суду з даним позовом на підставі наданих йому законом повноважень, а Чорноморська сільська рада була залучена до участі у справі у якості правонаступника Миколаївської обласної державної адміністрації.

На думку апелянта висновок суду про те, що наявність позовної вимоги про повернення земельної ділянки у власність територіальної громади виключає наявність державного інтересу, є помилковими та суперечить правовій позиції Верховного Суду (постанови Великої Палати ВС від 07.11.2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 14.11.2018 року № 183/1617/16, від 29.05.2019 року у справі № 367/2022/15-ц, від 12.06.2019 року у справі № 487/10128/14). Отже, суд залишаючи цивільний позов без розгляду неправомірно обмежив право прокурора продовжувати захищати інтереси держави та права територіальної громади на територію прибережної захисної смуги, оскільки інтереси держави можуть полягати також і у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та у спосіб, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи, про що зазначено у постанові Верховного Суду від 08.02.2019 у справі №915/20/18. Викладене підтверджує наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави у суді, передбачених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Також апелянт посилався на те, що судом не враховані приписи ч. 4 ст. 57 ЦПК України, відповідно до яких подання органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, заяви про залишення без розгляду поданого прокурором в інтересах держави позову не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати розгляду справи по суті.

Відзивів на апеляційну скаргу не надходило.

В судовому засіданні у суді апеляційної інстанції прокурор Цвікілевич Н.В. підтримала доводи і вимоги апеляційної скарги.

Представник Чорноморської сільської ради адвокат Лушников В.П., посилаючись на безпідставність апеляційної скарги, просив залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду без змін.

ОСОБА_1 та представник Очаківської районної державної адміністрації в судове засідання вдруге не з`явилися, про розгляд справи належним чином сповіщені, про причину неявки не повідомили, клопотань про відкладення розгляду справи від них не надходило.

Перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що звертаючись з позовом до суду наявність інтересів держави прокурор обґрунтував порушенням права держави у сфері земельних правовідносин. Так, в позові зазначено, що незаконне надання у приватну власність відповідачу земельної ділянки у нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. Також прокурор посилався на те, що спірна земельна ділянка розташована в межах прибрежної захисної смуги за межами населеного пункту в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області, отже відповідно до ч. 5 ст. 122 ЗК України її розпорядником є Миколаївська обласна державна адміністрація. Проте, даний орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, не здійснює захист інтересів держави, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідним позовом, листом Миколаївської обласної державної адміністрації від 15.01.2018 року Миколаївську місцеву прокуратуру № 1 повідомлено про відсутність коштів на сплату судового збору за подачу відповідної позовної заяви.

Ухвалою суду від 30 вересня 2019 року залучено до участі у справі Чорноморську сільську раду Очаківського району Миколаївської області як правонаступника позивача - Миколаївської обласної державної адміністрації - оскільки після відкриття провадження у справі на підставі рішення №10 від 26 жовтня 2018 року 25 сесії сьомого скликання Очаківської районної ради Миколаївської області "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Чорноморка Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області" спірна земельна ділянка увійшла у межі територіїї села Чорноморка, в зв`язку з чим Чорноморська сільська рада стала розпорядником спірної землі.

Залишаючи без розгляду поданий прокурором позов на підставі п.п. 1, 5 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, суд першої інстанції виходив з того, що однією з позовних вимог є повернення земельної ділянки у власність територіальної громади села, що виключає наявність інтересу держави у спорі, доказів наявності підстав для представництва за критеріями порушення інтересів «незахищених категорій громадян» або великої кількості людей прокурором не надано, а тому підстав для представництва інтересів місцевого самоврядування немає. До того ж, з пояснень представника Чорноморської сільської ради вбачається, що рішенням сесії сільської ради вирішено не підтримувати подані прокурором позови.

Проте, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, зважаючи на таке.

Частиною 2 статті 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних правовідносин є держава, яка згідно зі статтями 167, 170 цього Кодексу набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних правовідносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

За змістом ч.ч. 1, 2 ст. 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересів.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що однією із функцій прокуратури є представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

Відповідно до ч.1, 3, 4, 6 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Під час здійснення такого представництва прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом.

Приписами частини 4 статті 56 ЦПК України також встановлений обов`язок прокурора, який звертається до суду в інтересах держави, обґрунтувати в позовній чи іншій заяві, скарзі в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави у суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

При цьому, як зазначено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 08.02.2019 року у справі № 915/20/18, надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин,може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи (постанови Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 415/4214/15-ц, від 08 лютого 2019 року у справі № 915/20/18.

Відповідно до статті 83 ЗК Ураїни землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовано об`єкти комунальної власності.

Повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

За змістом статей 12, 122 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.

Згідно зі статтею 189 ЗК України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Підпунктом 1 пункту "б" частини першої статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено, що до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Частиною 1 статті 74Закону України "Про місцеве самоврядування" встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Отже, Чорноморська сільська рада Очаківського району Миколаївської області є органом, який уповноважений державою здійснювати функції щодо забезпечення інтересів відповідної територіальної громади с. Чорноморки.

Зі змісту рішення № 14 49-ї сесії 1 скликання Чорноморської сільської ради від 08 серпня 2019 року вбачається, що сільська рада вирішила не підтримувати подані прокурором позови про вилучення з власності громадян земельних ділянок, наданих для індивідуального дачного будівництва (а.с. 207).

Викладене свідчить про небажання зазначеного органу місцевого самоврядування виконувати свої обов`язки щодо захисту інтересів об`єднаної Чорноморської територіальної громади у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, що, в свою чергу, відповідно до закону наділяє прокурора повноваженнями на звернення з відповідним позовом до суду для захисту публічних інтересів держави.

До того ж суд залишив поза увагою що звернення прокурора до суду було спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання. Так, в позові зазначено, що незаконне надання у приватну власність відповідачці земельної ділянки у нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства.

Отже, заявлені прокурором позовні вимоги відповідають легітимній меті.

Помилковість висновків суду першої інстанції про те, що заявлення прокурором вимоги про повернення земельної ділянки у власність територіальної громади села виключає наявність інтересу держави у спорі, підтверджується правовими позиціями, що викладені у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 08 лютого 2019 року у справі № 915/20/18, від 09 жовтня 2019 року у справі № 363/1409/17, постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18.

За такого, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про наявність у прокурора підстав звернутися до суду з даним позовом з метою захисту інтересів держави у сфері земельних правовідносин, і такі підстави були обґрунтовані ним у позовній заяві, а згодом у клопотанні про залучення до участі у справі Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області в якості правонаступника позивача (а.с. 132-133) та в запереченнях на клопотання представника Чорноморської сільської ради про залишення позову без розгляду (а.с. 164-166).

Пунктом 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України передбачено, що суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.

Між тим, з огляду на вищевикладене колегія суддів дійшла висновку про наявність у прокурора цивільної процесуальної дієздатності та повноважень на подання до суду даного позову.

Таким чином, суд першої інстанції помилково вважав, що існують підстави для залишення позову без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.

Згідно приписів ч. 4 ст. 57 ЦПК України подання органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, заяви про залишення без розгляду поданого прокурором в інтересах держави позову не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати розгляду справи по суті.

За такого не може бути підставою залишення даного позову прокурора без розгляду на підставі відповідної заяви представника Чорноморської сільської ради.

Оскільки висновки суду першої інстанції про наявність підстав для залишення позову без розгляду є помилковими, колегія суддів вважає, що ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду відповідно до вимог ст. 379 ЦПК України.

Керуючись статтями 368, 374, 379, 382 ЦПК України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 - задовольнити.

Ухвалу Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 05 листопада 2019 року скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання її повного тексту у порядку та випадках, передбачених ст. 389 ЦПК України.

Головуючий: В.В. Коломієць

Судді: О.О. Данилова

Ж.М. Яворська

Повний текст постанови складено 27 грудня 2019 року