Справа № 310/1170/18
У Х В А Л А

Іменем України

05 лютого 2019 року м. Бердянськ

Бердянський міськрайонний суд Запорізької області у складі:

головуючого судді Вірченко О.М.,

при секретарі Мельніченко А.Д.,

за участю прокурора Медведєва Б.В., представника відповідача ОСОБА_1, представників відповідачки ОСОБА_2, ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні цивільну справу за позовом керівника Бердянської місцевої прокуратури до Бердянської міської ради, ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування п. 4.10 рішення Бердянської міської ради № 59 від 28 лютого 2015 року та повернення земельної ділянки,

встановив:

Керівник Бердянської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Бердянської міської ради, ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування п. 4.10 рішення Бердянської міської ради від 28 лютого 2015 року № 59, зобовязання ОСОБА_4 повернути земельну ділянку, яка знаходиться по вул. Каховська, 20 в м. Бердянську Запорізької області, мотивуючи свої вимоги наступним. Прокурорм встановлено, що п. 4.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 28 лютого 2015 року № 59 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано ОСОБА_4 у власність земельну ділянку площею 0,0990 га. На підставі вказаного рішення державним реєстратором речових прав на нерухоме майно 14 квітня 2015 року відповідачці було видано свідоцтво про право власності на земельну ділянку за вищевказаною вказаною адресою. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_4 погоджено та затверджено з порушенням водного та земельного законодавства. Просив визнати незаконним та скасувати п. 4.10 рішення Бердянської міської ради від 28 лютого 2015 року № 59, зобовязати ОСОБА_4 повернути земельну ділянку, яка знаходиться по вул. Каховська, 20 в м. Бердянську Запорізької області та стягнути з відповідачів судові витрати.

Під час судового розгляду представник відповідачки ОСОБА_2 заявив клопотання про залишення позову без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, оскільки в даному випадку прокурор не мав права звернення до суду. В обґрунтування клопотання заявник зазначив, що відповідно до ст. 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Таким державним органом є ОСОБА_5 та його територіальні управління. Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 затверджено Положення про Головне управління ОСОБА_5 в Запорізькій області, яким визначено повноваження вказаного органу. Таким чином, органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах є Головне управління ОСОБА_5 в Запорізькій області, яке є юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави в судовому порядку. Незважаючи на вказане, позивач зазначає про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції контролю (нагляду) у спірних правовідносинах. В порушення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» при зверненні до суду прокурором не було надано доказів про повідомлення позивачем ОСОБА_5 та (або) його територіальні управління про здійснення представництва його інтересів в суді. Натомість, позивач заперечує можливість ОСОБА_5 як уповноваженого органу самостійно звернутись до суду з даним позовом за захистом інтересів держави. З огляду на те, що позивач безпідставно не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права, відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в даній справі.

В судовому засіданні представники відповідачки підтримали клопотання з викладених в ньому підстав, просили його задовольнити.

Прокурор заперечував проти задоволення клопотання та пояснив наступне. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14 січня 2015 року № 15, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (ОСОБА_5). П 5-1 вказаного Положення та ст.ст. 6, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що посадові особи ОСОБА_5 та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування витрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Зазначеними нормативними актами ОСОБА_5 України не наділений повноваженнями щодо звернення до суду із позовами про визнання незаконними (недійсними) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування з питань розпорядження землею, визнання недійсними правочинів щодо відчуження чи передачі у користування земельних ділянок державної та комунальної власності, а також їх повернення з чужого незаконного володіння. В звязку з тим, що на даний час відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, прокурор звернувся до суду з даним позовом. Просив відмовити в задоволенні клопотання представника відповідачки.

Представник Бердянської міської ради підтримав клопотання представника відповідачки і пояснив, що на сьогодні існує державний орган, який наділений правом звернення до суду за захистом інтересів держави управління ОСОБА_5 в Запорізькій області. Вказаний орган не позбавлений права звернення до суду за захистом порушеного права в загальному порядку на підставі ст. 4 ЦПК України. При звернені до суду з даним позовом прокурором було порушено вимоги ст.ст. 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», так як, оскільки є орган, уповноважений на звернення до суду, прокурор повинен був зазначити підстави його представництва в інтересах вказаного органу. Крім зазначеного, представник зауважив на той факт, що у разі задоволення позову про витребування земельної ділянки на користь територіальної громади в особі Бердянської міської ради саме Бердянська міська рада буде стягувачем при виконанні рішення суду. Просив клопотання задовольнити та залишити позов без розгляду з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, так як в даній справі прокурор не має цивільної процесуальної дієздатності.

Вислухавши думку учасників судового розгляду, суд прийшов до наступного висновку. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_6 Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, зясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні субєкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного субєкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним субєктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним субєктом звернення до суду і замінювати належного субєкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17.

У відповідності зі ст. 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно із ст. 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Таким державним органом є ОСОБА_5 та його територіальні управління.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14 січня 2015 року № 15, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (ОСОБА_5).

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 затверджено Положення про Головне управління ОСОБА_5 в Запорізькій області, яким визначено повноваження вказаного органу.

Таким чином, органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах є Головне управління ОСОБА_5 в Запорізькій області, яке є юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави в судовому порядку.

Суд не погоджується з думкою прокурора про те, що вказаний орган не має повноважень звернення до суду, окрім звернення з позовом щодо відшкодування витрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЦПК України, ч. 1 ст. 16 ЦК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.

Ст. 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства. Отже, зазначена норма визначає обєктом захисту порушене, невизнане або оспорене право чи цивільний інтерес. Порушення права повязане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспоренні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи. Таким чином, порушення, невизнання або оспорення субєктивного права є підставою для звернення особи за захистом свого права із застосуванням відповідного способу захисту. З урахуванням цих норм правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів, а також у разі звернення до суду органів і осіб, уповноважених захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси.

Ч. 2 ст. 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних правовідносин є держава, яка згідно зі ст.ст. 167, 170 цього Кодексу набуває і здійснює цивільні права та обовязки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

За ч. 2 ст. 3 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

У відповідності з ч. 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 185 цього Кодексу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому субєкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, вважаючи, що по даній справі відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави, зокрема шляхом звернення до суду із відповідним позовом, прокурор попередньо до відповідного субєкта владних повноважень не повідомив, вимоги ч. 4 ст. 56 ЦПК України, ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не виконав, тому позов підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.

Враховуючи наведене, керуючись ст.ст. 257, 260, 352, 353, 354 ЦПК України, суд

ухвалив:

Позовну заяву керівника Бердянської місцевої прокуратури до Бердянської міської ради, ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування п. 4.10 рішення Бердянської міської ради № 59 від 28 лютого 2015 року та повернення земельної ділянки залишити без розгляду.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом пятнадцяти днів з дня її проголошення до Запорізького апеляційного суду.

Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена в день її проголошення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом пятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали.

Повний текст ухвали складено 11 лютого 2019 року.

Суддя ОСОБА_7