Постанова

Іменем України

18 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 325/798/17

провадження № 61-36985св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Кузнєцова В. О.,

суддів: Жданової В. С., Карпенко С. О., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), Тітова М. Ю.,

учасники справи:

позивач - заступник прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації,

відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Приазовського районного суду Запорізької області від 19 грудня 2017 року у складі судді Апалькової О. М. та постанову Апеляційного суду Запорізької області від 18 квітня 2018 року у складі колегії суддів: Крилової О. В., Кухаря С. В., Бєлки В. Ю.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог, заперечень на позов і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

У травні 2017 року заступник прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області), ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, зобов`язання повернути земельну ділянку. Позовна заява обґрунтована тим, що за заявою ОСОБА_1 від 05 лютого 2015 року Головним управлінням Держземагенства у Запорізькій області (далі - ГУ Держземагенства у Запорізькій області) було видано наказ від 04 березня 2015 року № 8-452/15-15-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення для передачі в оренду земельної ділянки, розташованої на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області (за межами населених пунктів), за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовний розмір земельної ділянки - 20,0000 га, цільове призначення - для ведення фермерського господарства. В подальшому ГУ Держземагенства у Запорізькій області видало наказ від 31 березня 2015 року № 8-699/15-15-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду», яким було затверджено проект землеустрою та надано ОСОБА_1 в оренду на 49 років для ведення фермерського господарства земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 18,2228 га пасовищ, кадастровий номер :06:001:0004, розташованої на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області (за межами населених пунктів). Зазначена земельна ділянка перебуває в межах прибережної захисної смуги Азовського моря та відноситься до земель водного фонду, тому на неї поширюється режим обмеженого господарського використання і розпоряджатися нею уповноважена Запорізька обласна державна адміністрація. ГУ Держземагенства у Запорізькій області розпорядилося спірною земельною ділянкою з перевищенням своїх повноважень, не врахувало розмірів та меж прибережної захисної смуги Азовського моря, чим порушило вимоги статей 59, 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 85 Водного кодексу України (далі - ВК України). На підставі зазначених наказів 31 березня 2015 року між ГУ Держземагенства у Запорізькій області та ОСОБА_1 було укладено договір оренди землі, який 30 квітня 2015 року зареєстровано державним реєстратором Приазовського районного управління юстиції Запорізької області Беліченко О. С. Вказаний договір оренди землі є похідним від незаконних наказів ГУ Держземагенства у Запорізькій області, тому підлягає визнанню судом недійсним із застосуванням наслідків недійсності правочину. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було ліквідовано ГУ Держземагенства у Запорізькій області, а його правонаступником є ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області. Враховуючи викладене, заступник прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації просив суд визнати незаконними та скасувати вищевказані накази ГУ Держземагенства у Запорізькій області від 04 березня 2015 року № 8-452/15-15-СГ, від 31 березня 2015 року № 8-699/15-15-СГ, визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 31 березня 2015 року, укладений між ГУ Держземагенства у Запорізькій області та ОСОБА_1 , зобов`язати ОСОБА_1 повернути державі в особі Запорізької обласної державної адміністрації спірну земельну ділянку, а також стягнути з відповідачів на користь прокуратури Запорізької області судові витрати.

В запереченні на позовну заяву ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області зазначило, що воно є територіальним органом Державного агентства земельних ресурсів України та йому підпорядковане. З 01 січня 2013 року повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності наділено Державне агентство земельних ресурсів України та його територіальні органи. Спірна земельна ділянка належить до земель сільськогосподарського призначення, склад угідь - пасовища, розташована на відстані більш ніж 100 метрів від урізу води, тому передана ОСОБА_1 в користування для ведення фермерського господарства з дотриманням вимог статей 122, 124 ЗК України, статті 85 ВК України та в межах повноважень ГУ Держземагенства у Запорізькій області. Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж моря на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області не встановлювалися в порядку, передбаченому частиною третьою статті 60 ЗК України, тобто за розробленим проектом землеустрою, тому прокурором не доведено, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду.

Рішенням Приазовського районного суду Запорізької області від 19 грудня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Рішення місцевого суду мотивоване тим, що спірна земельна ділянка сільськогосподарського призначення, вид цільового призначення - землі запасу, вид угідь - пасовища, є державною власністю, тому відповідно до частини четвертої статті 122 ЗК України ГУ Держземагентства у Запорізькій області мало право нею розпоряджатися. Позивач не надав доказів на підтвердження тих обставин, що вказана земельна ділянка відноситься до земель водного фонду чи доказів про зміну її цільового призначення. Суд встановив, що згідно з викопіюванням з кадастрової карти спірна земельна ділянка з одного боку розташована на відстані 83-86 метрів від моря. Дане викопіювання виготовлене без проведення геодезичних робіт, без виходу спеціаліста на місцевість для встановлення дійсного розміру захисної прибережної смуги, тому не підтверджує доводів прокурора про те, що ділянка відноситься до земель водного фонду. Крім того, прокурор не довів невідповідність спірного договору оренди вимогам цивільного законодавства. Умовами цього договору передбачено, що орендар, користуючись предметом договору - 18,2228 га пасовища, зобов`язаний дотримуватися режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Відповідальність за невиконання чи неналежне виконання умов договору оренди землі передбачена законами.

Постановою Апеляційного суду Запорізької області від 18 квітня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації залишено без задоволення. Рішення Приазовського районного суду Запорізької області від 19 грудня 2017 року залишено без змін.

Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що висновки місцевого суду по суті вирішеного спору є правильними, підтверджуються наявними у справі доказами, яким суд дав належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують цих висновків і не свідчать про порушення норм матеріального та процесуального права.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи.

У червні 2018 року заступник прокурора Запорізької області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Приазовського районного суду Запорізької області від 19 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Запорізької області від 18 квітня 2018 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Касаційна скарга мотивована тим, що суди неповно з`ясували обставини справи, не дослідили у повному обсязі доказів і дійшли помилкового висновку про те, що спірна земельна ділянка не відноситься до земель водного фонду. Суди неправильно застосували норми статей 58, 59, 60, 62 ЗК України, статей 88, 89, 90 ВК України та безпідставно вважали, що прибережні захисні смуги вздовж морів можуть передаватися в оренду для ведення фермерського господарства. Розташування спірної земельної ділянки на відстані 83-86 метрів від Азовського моря підтверджується викопіюванням з кадастрової карти та не заперечувалося відповідачами.

В серпні 2018 року ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, зазначивши про їх законність і обґрунтованість та безпідставність доводів скарги.

Рух справи в суді касаційної інстанції.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 06 липня 2018 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Приазовського районного суду Запорізької області.

20 липня 2018 року справа № 325/798/17 надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 03 грудня 2019 року справу призначено до судового розгляду.

Позиція Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (частина друга статті 389 ЦПК України).

Згідно з частиною першою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

За змістом статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини першої статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин.

Згідно з частиною першою статті 367, частиною першою статті 368 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими главою 1 розділу V ЦПК України.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення не відповідають.

Відповідно до частин першої, другої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14 Конституції України).

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 84 ЗК України право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частин першої, другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб. Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Частинами першою-четвертою статті 93 ЗК України передбачено, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземцям і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам. Не підлягають передачі в оренду земельні ділянки, штучно створені у межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, розташованих у прибережній захисній смузі водних об`єктів, крім випадків, передбачених законом. Строк оренди земельної ділянки не може перевищувати 50 років.

Судами встановлено, що наказом ГУ Держземагентства у Запорізькій області від 04 березня 2015 року № 8-452/15-15-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення для передачі в оренду земельної ділянки, розташованої на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області (за межами населених пунктів), за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовний розмір земельної ділянки - 20,0000 га, цільове призначення - для ведення фермерського господарства.

Наказом ГУ Держземагентства у Запорізькій області від 31 березня 2015 року № 8-699/15-15-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 18,2228 га сільськогосподарського призначення із земель державної власності в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області. Надано в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 18,2228 га ріллі, кадастровий номер :06:001:0004, строком на 49 років, розташовану на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області за межами населеного пункту. Встановлено річну орендну плату за користування вказаною земельною ділянкою в розмірі 3 % від її нормативної грошової оцінки. Наказано ОСОБА_1 укласти договір оренди на земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 18,2228 га пасовищ.

31 березня 2015 року між ГУ Держземагенства у Запорізькій області та ОСОБА_1 укладено договір оренди землі, за умовами якого ГУ Держземагенства у Запорізькій області надало, а ОСОБА_1 прийняв у строкове платне користування для ведення фермерського господарства земельну ділянку державної власності сільськогосподарського призначення загальною площею 18,2228 га, кадастровий номер::06:001:0004, яка знаходиться на території Олександрівсйської сільської ради Приазовського району Запорізької області (за межами населеного пункту) строком на 49 років. 30 квітня 2015 року зазначений договір було зареєстровано державним реєстратором Приазовського районного управління юстиції Запорізької області Беліченко О. С., про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вчинено запис від 30 квітня 2015 року за № 9597621.

За актом прийому-передачі об`єкта оренди (земельної ділянки за договором оренди землі від 31 березня 2015 року) ГУ Дерземагенства у Запорізької області передало, а ОСОБА_1 прийняв в оренду земельну ділянку загальною площею 18,2228 га для ведення фермерського господарства (кадастровий номер: :06:001:0004), яка знаходиться на території Олександвської сільської ради Приазовського району Запорізької області (за межами населеного пункту).

Згідно з викопіюванням з кадастрової карти земельна ділянка площею 18,2228 га, кадастровий номер :06:001:0004, що розташована на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області, знаходиться на відстані від берега Азовського моря близько 83-86 метрів.

Листом Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області від 17 листопада 2016 року № 404 заступнику прокурора Запорізької області повідомлено, що розмір прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря та Молочного лиману на території ради не затверджувався і не встановлювався.

Листом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 01 грудня 2016 року № 10-8-0.3-8797/2-16 прокурору Запорізької області повідомлено, що проекти землеустрою щодо організації встановлення меж земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та режимоутворюючих об`єктів уздовж Азовського моря та Молочного лиману на території Олександрівської сільської ради Приазовського району Запорізької області до територіального органу Держгеокадастру не надходили.

Згідно із складеним інженером-геодезистом ОСОБА_2 планом тахеометричної зйомки земельної ділянки для ведення фермерського господарства за адресою: Запорізька область, Приазовський район, Олександрівська сільська рада відстань від урізу води спірної земельної ділянки складає 102,88-102,96 метрів.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про охорону земель» об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Статями 19, 20 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема землі сільськогосподарського призначення й землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Згідно з пунктом «а» статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України передбачено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм,крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об`єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

За змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 в редакції, чинний на час виникнення спірних правовідносин (наказ втратив чинність на підставі Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 червня 2017 року № 217), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.

Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486.

Викладене узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження 14-71цс18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Встановивши що спірна земельна ділянка з одного боку розташована в безпосередній близькості до Азовського моря (на відстані 83-86 метрів), суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що вона не відноситься до прибережної захисної смуги. Оскільки землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду, на які поширюється спеціальний порядок надання та використання, то висновки судів про те, що спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення, є необґрунтованими.

Відповідно до частини першої статті 62 ЗК України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: а) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; б) влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об`ємом понад 1 кубічний метр на добу; в) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; г) застосування сильнодіючих пестицидів.

Таким чином, земельні ділянки прибережних захисних смуг вздовж морів мають режим обмеженого господарського використання.

Частиною четвертою статті 59 ЗК України передбачено, що громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.

Згідно з частинами другою, третьою статті 85 ВК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, у тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт. Користування цими ділянками у зазначених цілях здійснюється з урахуванням вимог щодо охорони річок і водойм від забруднення, засмічення та замулення, а також з додержанням правил архітектури планування приміських зон та санітарних вимог у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Враховуючи викладене, землі водного фонду можуть передаватися в оренду громадянам лише з урахуванням їх обмеженого господарського використання і передача землі водного фонду в оренду для ведення фермерського господарства зазначеними нормами права не передбачена.

Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

За таких обставин накази ГУ Держземагенства у Запорізькій області від 04 березня 2015 року № 8-452/15-15-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» та від 31 березня 2015 року № 8-699/15-15-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду» не враховують розмірів та меж прибережної захисної смуги Азовського моря і суперечать вимогам законодавства, тому підлягають визнанню незаконними та скасуванню.

Крім цього, оскільки спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, перебуває у межах прибережної захисної смуги Азовського моря і відноситься до земель державної власності, то її розпорядником, згідно з частиною п`ятою статті 122 ЗК України, є Запорізька обласна державна адміністрація, а не ГУ Держземагенства у Запорізькій області.

Усунення перешкод Запорізькій обласній державній адміністрації у здійсненні нею права користування та розпоряджання спірною земельною ділянкою переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки, яка належить до земель водного фонду, а саме до прибережної захисної смуги Азовського моря.

Відповідно до частини другої статті 11 ЦК України підставами виникнення цивільних прав та обов`язків є, зокрема договори та інші правочини.

Згідно з частиною першою статті 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

Частиною першою статті 215 ЦК України передбачено, що підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені, зокрема частиною першою статті 203 цього Кодексу.

Загальним правовим наслідком недійсності правочину (стаття 216 ЦК України) є реституція, яка застосовується як належний спосіб захисту цивільного права та інтересу за наявності відносин, які виникли у зв`язку із вчиненням особами правочину та внаслідок визнання його недійсним.

Договір оренди землі від 31 березня 2015 року було укладено між ГУ Держземагенства у Запорізькій області та ОСОБА_1 на підставі вищевказаних наказів, які суперечать вимогам законодавства, тому цей договір підлягає визнанню судом недійсним із застосуванням наслідків недійсності правочину у вигляді зобов`язання ОСОБА_1 повернути державі в особі Запорізької обласної державної адміністрації спірну земельну ділянку.

Таким чином, суди неправильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до неправильного вирішення справи.

Оцінюючи наявність підстав для втручання у право на мирне володіння майном, Верховний Суд виходить з такого.

Положеннями статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Концепція «майна» в розумінні статті 1 Першого протоколу має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві. Певні права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися правом власності, а отже, і «майном».

Предметом регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції є втручання держави у право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави у право на мирне володіння майном повинно здійснюватися на підставі закону, під яким розуміється нормативно-правовий акт, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм та не суперечити принципам верховенства права.

Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу держави у право на мирне володіння майном, за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення ЄСПЛ від 23 листопада 2000 року у справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить «суспільний інтерес» (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року у справі «Трегубенко проти України»).

Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки «пропорційності», як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, ЄСПЛ визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Таким чином, стаття 1 Першого протоколу гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність чи у довготривалу оренду, і для оцінки додержання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте, поведінка особи, в якої майно витребовується.

У цій справі «суспільним», «публічним» інтересом звернення прокурора до суду з вимогою повернути спірну земельну ділянку з володіння ОСОБА_1 є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - передачі у користування громадянам земель водного фонду, а також захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю Українського народу. «Суспільний», «публічний» інтерес полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції органів державної влади, відновленні становища, яке існувало до порушення права власності Українського народу на землю, захист такого права шляхом повернення державі земельної ділянки. «Суспільним», «публічним» інтересом у вимогах прокурора можна вважати також забезпечення охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення, засмічення, та інших дій, які можуть погіршити його природний стан, завдавати шкоди здоров`ю людей, спричинити зменшення рибних запасів та інших об`єктів водного промислу, завдати інших екологічних проблем.

ОСОБА_1 не мав перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, міг і повинен був знати про те, що ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги Азовського моря, а тому вибула з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісність відповідача під час набуття земельної ділянки у довготривалу оренду.

Відповідно до статті 412 ЦПК України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на те, що у справі не вимагається збирання або додаткової перевірки чи оцінки доказів, обставини справи встановлені судами повно, але допущено неправильне застосування норм матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Щодо розподілу судових витрат.

Судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог (частина перша статті 141 ЦПК України).

Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до підпунктів «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України у резолютивній частині постанови суду касаційної інстанції зазначається новий розподіл судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, - у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Оскільки касаційна скарга заступника прокурора Запорізької області підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог, то сплачений позивачем судовий збір у розмірі 6 400 грн за подання позовної заяви, 9 600 грн - за подання апеляційної скарги та 12 800 грн - за подання касаційної скарги, а всього - 28 800 грн необхідно стягнути з відповідачів пропорційно розміру задоволених позовних вимог, тобто по 14 400 грн, на користь прокуратури Запорізької області.

Керуючись статтями 141, 400, 409, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задовольнити.

Рішення Приазовського районного суду Запорізької області від 19 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Запорізької області від 18 квітня 2018 року скасувати і ухвалити нове рішення.

Позов заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, зобов`язання повернути земельну ділянку задовольнити.

Визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Запорізькій області від 04 березня 2015 року № 8-452/15-15-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою».

Визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Запорізькій області від 31 березня 2015 року № 8-699/15-15-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду».

Визнати недійсним договір оренди землі від 31 березня 2015 року, укладений між Головним управлінням Держземагенства у Запорізькій області та ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки площею 18,2228 га, кадастровий номер: :06:001:0004, яка знаходиться на території Олександрівсйської сільської ради Приазовського району Запорізької області.

Зобов`язати ОСОБА_1 повернути державі в особі Запорізької обласної державної адміністрації земельну ділянку площею 18,2228 га, кадастровий номер: :06:001:0004, яка знаходиться на території Олександрівсйської сільської ради Приазовського району Запорізької області.

Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на користь прокуратури Запорізької області 14 400 (чотирнадцять тисяч чотириста) грн судових витрат, понесених на сплату судового збору за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг.

Стягнути з ОСОБА_1 на користь прокуратури Запорізької області 14 400 (чотирнадцять тисяч чотириста) грн судових витрат, понесених на сплату судового збору за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

ГоловуючийВ. О. Кузнєцов
Судді:В. С. Жданова С. О. Карпенко
В. А. Стрільчук

М. Ю. Тітов