21 березня 2018 року
Справа № 536/233/16-ц
Провадження № 14-5зц18
суддів Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Рогач Л.І., Уркевича В.Ю.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року (провадження № 14-5зц18).
Історія справи
У лютому 2016 року ОСОБА_2 звернулася до суду із позовом до Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області, посилаючись на те, що 25 квітня 2014 року відповідачем прийняті рішення про відмову їй у затвердженні проекту землеустрою та рішення про відміну свого рішення від 10 грудня 2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства», які, на думку позивача, не відповідають вимогам Конституції України та чинного законодавства України, є невмотивованими та необґрунтованими.
Посилаючись на наведене, ОСОБА_2 просила суд визнати незаконними та скасувати рішення відповідача (в частині, що стосується позивача).
Рішенням суду 1-ї інстанції позовні вимоги задоволені.

Ухвалою суду 2-ї інстанції рішення суду 1-ї інстанції скасовано, провадження у справі закрито. Роз'яснено сторонам у справі про право звернутись до суду з позовом в порядку адміністративного судочинства.

У касаційній скарзі ОСОБА_2 просить скасувати ухвалу суду 2-ї інстанції та залишити в силі рішення суду 1-ї інстанції.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду касаційна скарга залишена без задоволення. Ухвала апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року залишена без змін.

У мотивувальній частині постанови процитована частина резолютивної частини рішення Конституційного Суду України (КСУ) від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 та зазначено, що згідно зі статтею 151І Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

При цьому у мотивувальній частині постанови вбачається, що вона цілком базується на певному тлумаченні цього рішення КСУ.

Зокрема, в мотивувальній частині постанови зазначено, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування … то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Втім, в мотивувальній частині постанови також зазначено, що якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права (чомусь тільки речового. - примітка авторів) на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду

Вважаємо, що справа належить до цивільної юрисдикції, а постанова містить помилкову правову оцінку спірних правовідносин. Тому викладаємо власне бачення щодо такої оцінки.

Правова оцінка спірних правовідносин

Земельна ділянка надається в оренду (згідно з законодавством, що діяло на час виникнення спору) в такому порядку:

- особа звертається до органу місцевого самоврядування за дозволом на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- орган місцевого самоврядування дає дозвіл (або мотивовану відмову);

- розробник документації із землеустрою виготовляє проект, він погоджується відповідними державними органами;

- орган місцевого самоврядування приймає рішення про надання земельної ділянки у користування, яким затверджує проект землеустрою щодо відведення ділянки;

- укладається договір оренди.

Правовідносини оренди виникають, звичайно, лише коли вже укладений договір оренди. До цього моменту, починаючи з моменту звернення особи до органу місцевого самоврядування за дозволом на виготовлення проекту землеустрою, тривають переддоговірні відносини: сторони ведуть переговори щодо предмета договору, а саме - щодо можливості укладення договору оренди в майбутньому та визначення конкретної земельної ділянки на масиві земель комунальної власності у встановленому законом порядку. Етапи цих переговорів такі.

1. Коли особа звертається до органу місцевого самоврядування за дозволом на виготовлення проекту землеустрою, то це означає звернення того, хто бажає стати орендарем, до власника (точніше, представника власника, бо власником є територіальна громада) з пропозицією про укладення в майбутньому договору оренди (зміст якого на цей час поки що невідомий) та про проведення переговорів з цього приводу.

2. У дозволі на виготовлення проекту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне місцезнаходження (наприклад, земельний масив, у межах якого вона буде знаходитись). Конкретизується ж земельна ділянка у проекті землеустрою. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає інформацію щодо меж земельної ділянки та інформацію, важливу для визначення можливості використання земельної ділянки у той чи інший спосіб, зокрема перелік обмежень у використанні земельних ділянок (меж охоронних зон (наприклад, біля ліній електропередач), зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель); матеріали погодження проекту землеустрою.

Отже, коли орган місцевого самоврядування надає дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, то це означає, що він дозволяє особі здійснити певні дії на землі власника, аби мати змогу в подальшому точно визначити предмет оренди.

3. Коли особа звертається до органу місцевого самоврядування за затвердженням проекту землеустрою, то це означає пропозицію особи щодо визначення конкретного предмета оренди.

4. Коли орган місцевого самоврядування затверджує проект землеустрою, то це означає, що він, зі свого боку, погодився із вибором предмета оренди. Таким чином, внаслідок цих дій майбутніми орендарем та орендодавцем погоджується одна із умов договору (але найбільш важлива) - земельна ділянка, яка стане предметом оренди.

5. Після цього сторони укладають договір оренди, в якому визначається вже не тільки земельна ділянка, а й і всі інші умови договору.

Отже, ці правовідносини і виникають, і тривають як цивільні правовідносини.

Уявлення про те, що орган місцевого самоврядування на якомусь етапі таких правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень, на наш погляд є помилковим. В цьому легко переконатися на прикладі.

Приклад. Порівняємо обставини справи з ситуацією, коли земля - у приватній власності (наприклад, власник - акціонерне товариство). І в цьому разі цілком можливий випадок, коли потенційний орендар пропонує власнику взяти в оренду, скажімо, приблизно 13 га з належних власнику 30-ти га; власник пропонує потенційному орендарю спершу визначитись з конкретним розташуванням та точним розміром частини земельної ділянки власника, яку потенційний орендар хотів би взяти в оренду (для чого власник в особі зборів акціонерів АТ дозволяє зробити виміри на своїй землі); потенційний орендар робить це (за допомогою розробника документації із землеустрою) і надає власнику результати вимірів; власник на зборах АТ приймає рішення про передачу саме цієї землі в оренду (затверджує результати вимірів) і доручає голові правління визначитись з рештою умов і укласти договір оренди. Ці відносини вочевидь є цивільними, у яких жодна зі сторін не приймає ненормативних актів. Рішення зборів АТ, якими спершу надається дозвіл потенційному орендарю зробити виміри на своїй землі, а потім затверджуються результати вимірів вочевидь не є адміністративними актами.

Тож і відповідні рішення рад не є адміністративними актами.

Причини помилок в оцінці таких правовідносин

Не виключається, що поширене відношення до подібних рішень рад (про надання згоди на виготовлення проекту, про затвердження проекту та надання землі в оренду) як до адміністративних актів спровоковано радянським уявленням про те, що до укладення договору цивільні правовідносини не виникають взагалі. Тобто уклали договір - з'явились цивільні правовідносини, а до цього моменту, доки тривають переговори, цивільних правовідносин ще немає. Оскільки видається очевидним, що прийняття радою рішення створює певні правовідносини, але виходячи з радянських уявлень їх не можна віднести до цивільних, то виникає бажання віднести їх до владно-управлінських.

Водночас щонайменше 100 років людство активно рухається в бік визнання наявності таких обов'язків суб'єктів цивільного права, як обов'язки розумної дбайливості про інших осіб та обов'язки сумлінно вести переговори. Зокрема, недобросовісним визнається необґрунтоване припинення переговорів; пропозиція нерозумних умов, явно неприйнятних для контрагента; вступ в переговори без серйозного наміру укласти договір (зокрема з метою зірвати укладення договору контрагентом з третьою особою, наприклад з конкурентом недобросовісної сторони переговорів), нерозкриття необхідної контрагенту інформації тощо. При цьому цей розвиток права зазвичай відбувається без будь-якої зміни законодавства, і забезпечує його виключно судова гілка влади (причому як в країнах англосаксонської правової сім'ї, так і в континентальних), а стандарти розумної дбайливості про інших осіб та обов'язки сумлінно вести переговори весь час підвищуються. За порушення таких обов'язків наступає переддоговірна відповідальність (яка у країнах, де діє генеральний делікт, може розглядатися, зокрема, як позадоговірна відповідальність).

Крім того, на помилкову, як видається, оцінку цих правовідносин також вплинуло сумнівне тлумачення рішення КСУ від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010.

Щодо рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2010

У резолютивній частині рішення КСУ від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 зазначено таке:

«1. В аспекті конституційного подання:

- положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування "вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції", слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.».

1. Щодо співвідношення офіційного тлумачення КСУ та норм законів.

Ще ОСОБА_3 (який, власне, і придумав інститут конституційних судів) десятки років тому зробив висновок про те, що конституційний суд, скасовуючи закон (його положення), діє як негативний законодавець, бо рішення про визнання закону неконституційним має той самий ефект, що і рішення парламенту про скасування закону. З тих же міркувань випливає, що КСУ, надаючи офіційне тлумачення законів, діяв як позитивний законодавець. Дійсно, оскільки рішення КСУ є обов'язковими, і норми закону є обов'язковими, то офіційне тлумачення КСУ має той самий ефект, що і доповнення закону парламентом (шляхом внесення до закону тексту резолютивної частини рішення КСУ).

Текст, внесений до законодавства Конституційним Судом як позитивним законодавцем, має таку ж силу, що і текст положень закону. Тому в разі, якщо між резолютивною частиною рішення КСУ і положенням закону є суперечність, то необхідно вирішити цю колізію на ту чи іншу користь.

Якщо розуміти рішення КСУ № 10-рп/2010 таким чином, що всі земельні спори за участю органів місцевого самоврядування мають розглядатися за КАС, бо органи місцевого самоврядування у цих відносинах завжди діють як суб'єкти владних повноважень, то тоді наявна колізія і із статтею 172 ЦК («Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом»), і із пунктом 1 частини 1 статті 15 ЦПК у редакції що діяла на той час (суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, в тому числі, із цивільних і земельних відносин). Вирішити цю колізію (якщо погодитися з наведеним вище розумінням рішення КСУ), на наш погляд, слід на користь ЦК та ЦПК виходячи з правової природи правовідносин.

Варто звернути увагу, що і в цій постанові Великої Палати Верховного Суду фактично робиться висновок про необхідність вирішити колізію між рішенням КСУ і ЦК та ЦПК саме на користь ЦК та ЦПК. Цей висновок, по-перше, не сформульований прямо, а по-друге, він проводиться непослідовно. Втім, він простежується у постанові. Дійсно, сформульований у постанові висновок про те, що якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору, означає, що в цьому випадку рішення КСУ не застосовується (тобто спір не належить до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, як це сказано в рішенні КСУ), а натомість застосовується ЦПК чи ГПК.

Непослідовність цього висновку постанови, зробленого фактично про превалювання ЦПК та ГПК над рішенням КСУ, полягає в тому, що він сформульований лише для випадку набуття особою речового права на земельну ділянку. Тобто в постанові не враховано, що якщо особа ще не набула речового права, вона звертається до суду за захистом зобов'язального права або інтересу щодо земельної ділянки, і що захисту підлягає не лише речове право, а й зобов'язальне право або інтерес.

Ця непослідовність має, зокрема, і такий негативний наслідок, як неможливість з'ясування юрисдикції спору на стадії відкриття провадження у справі. Тобто суд, до якого звернувся позивач, має спершу відкрити справу, з'ясувати обставини і зробити правову оцінку щодо виникнення чи невиникнення речового права на земельну ділянку, після чого зробити висновок про подальший розгляд справи по суті чи про її закриття. Водночас помилка позивача у визначенні юрисдикції справи має тягти відмову у відкритті провадження - що за підходу, використаного у постанові, є неможливим.

2. Щодо тлумачення рішення КСУ.

Це рішення КСУ у постанові витлумачене таким чином, що органи місцевого самоврядування у будь-яких земельних відносинах завжди діють як суб'єкти владних повноважень, а відтак і будь-які земельні спори за участі органів місцевого самоврядування є публічно-правовими спорами за участі суб'єктів владних повноважень і мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства (якщо не виникло право цивільне, причому тільки речове).

Втім, фундаментальною властивістю будь-якої природної (нештучної) мови є її неоднозначність. Відтак будь-який текст, зокрема і юридичний, може бути витлумачений по-різному. Не є виключенням і рішення КСУ, зокрема про офіційне тлумачення Конституції України і законів. Більше того, як раз це рішення КСУ вочевидь потребує тлумачення з огляду на недостатність його мотивувальної частини.

Земельні відносини поділяються на публічні і приватні. Відповідно і спори з таких відносин можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).

Водночас при розгляді справи КСУ обмежився лише випадками, коли йдеться про земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, тобто публічно-правовими спорами. На це, зокрема, вказує та обставина, що КСУ не вдався до обговорення питань, що стосуються повноважень сільських, селищних, міських рад як органів, через які діють територіальні громади у цивільних відносинах (стаття 172 ЦК), до яких належить і значна частина земельних відносин.

При тлумаченні рішень (зокрема і цього рішення) КСУ слід прагнути до того, щоб результат тлумачення не суперечив Конституції і законам України.

Водночас припущення, ніби рішення КСУ № 10-рп/2010 слід розуміти так, що будь-які земельні спори за участі сільських, селищних, міських рад є публічно-правовими спорами за участі суб'єктів владних повноважень, означало б, що КСУ проігнорував норму статті 172 ЦК («Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом»), і що рішення КСУ суперечить цій нормі. Тому таке припущення не заслуговує на увагу. З тих же причин і більш вузьке припущення - ніби рішення КСУ слід розуміти так, що будь-які земельні спори за участі сільських, селищних, міських рад, до яких мають застосовуватись норми пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу, є публічно-правовими спорами за участі суб'єктів владних повноважень - також не може бути взяте до уваги.

Тому рішення КСУ, на наш погляд, слід розуміти так, що відповідно до п.1 ч.1 ст.17 КАС (в редакції, що діяла на момент прийняття рішення КСУ) компетенція адміністративних судів поширюється на земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, лише якщо цей орган місцевого самоврядування у спірних правовідносинах діяв як суб'єкт владних повноважень. Це, звичайно, не означає, ніби земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як органом, через який діє територіальна громада у цивільних відносинах, також мають розглядатись за КАС - навпаки, відповідно до п.1 частини 1 статті 15 ЦПК, п.6 частини 1 статті 12 ГПК (в редакції, що діяла на момент прийняття рішення КСУ) такі спори мають розглядатися загальними чи господарськими судами.

Крім того, припущення, ніби рішення КСУ слід розуміти так, що КСУ визначив правову природу будь-яких земельних спорів за участі сільських, селищних, міських рад (чи тільки всіх тих, до яких мають застосовуватись норми пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу) як публічно-правову, суперечило б конституційним повноваженням КСУ. Дійсно, КСУ прийняв рішення про тлумачення певних законів, і таке повноваження було надане КСУ пунктом 2 статті 150 Конституції України (у чинній тоді редакції). Але єдиним завданням законів є встановлення правового регулювання, тобто певних правил поведінки, що і відображено, зокрема, у статті 92 Конституції України. На відміну від правил поведінки, правова природа тих чи інших відносин не регулюється законами, а тому не може визначатися шляхом офіційного тлумачення. Правова природа є об'єктивним явищем, яке не залежить ні від закону, ні тим більше від рішення КСУ. Отже, припущення, ніби правова природа певних відносин визначена у резолютивній частині рішення КСУ, означало б вихід КСУ за межі своїх повноважень, і тому має бути відхилене.

Технічне зауваження

У постанові використаний термін «дискреція» у контексті визначення судом юрисдикції справи. Водночас термін «дискреція» використовується зазвичай для позначення можливості певного органу вирішити питання на свій розсуд залежно від того, як цей орган вважатиме доцільним. У разі ж визначення юрисдикції суди мають дотримуватись правил, визначених законом. Тож застосування терміну «дискреція» у контексті визначення юрисдикції може ввести в оману, а тому його слід уникати.

Суддя Данішевська В.І.
Суддя Рогач Л.І.
Суддя Уркевич В.Ю.
Суддя Кібенко О.Р.