У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 листопада 2018 року Черкаський районний суд Черкаської області у складі:

головуючої судді Соколишиної Л.Б.

при секретарі Ліпатовій К.Г.

за участю позивача прокурора Пітюренка М.В.

представника відповідача 2 ОСОБА_1

розглянувши у відкритому підготовчому судовому засіданні в залі суду в м. Черкаси цивільну справу за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Свидівоцької сільської ради Черкаського району, Черкаської області, ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради, свідоцтва про право власності та державної реєстрації права власності на земельну ділянку,-

в с т а н о в и в:

Прокурор, який діє в інтересах держави в якості позивача, звернувся до суду з указаним позовом, мотивуючи його тим, що рішенням відповідача 1 № 46-7 від 02 грудня 2014 року надано дозвіл відповідачу 2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва, розташованої по вул. Дахнівська в с. Свидівок Черкаського району в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради Черкаського району, в межах населеного пункту с. Свидівок. Рішенням відповідача 1 від 10 липня 2015 року № 53-18 "Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам" затверджено проект землеустрою та надано відповідачу 2 у власність земельну ділянку, розташовану по вул Дахнівська в с. Свидівок Черкаського району, за кадастровим номером :04:005:0196 загальною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, а п. 31 вказаного рішення земельну ділянку віднесено до категорії земель рекреаційного призначення, яка буде використовуватись для індивідуального дачного будівництва. Відповідач 2 отримав свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку. Прокурор вважає рішення відповідача 1 від 10 липня 2015 року № 53-18 протиправним, оскільки порушено порядок зміни цільового призначення земельної ділянки при відсутності погодження проекту із землеустрою з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, не проведено обов'язкову експертизу землевпорядної документації. На даний час цільове призначення спірної земельної ділянки - землі загального користування, зайняті штучними водосховищами, і в силу ст. 58 ЗК України вони належать до земель водного фонду, а тому не можуть передаватись у приватну власність громадян. У позові прокурор зазначає, що порушення інтересів держави у сфері раціонального використання, охорони та розпорядження землями державної власності полягає у протиправній зміні цільового призначення земель водного фонду на землі рекреаційного призначення для індивідуального дачного будівництва та передачі цієї земельної ділянки у приватну власність громадянам, це вказує на порушення норм Конституції України, порушення прав держави, як власника спірної земельної ділянки та право власності Українського народу. Позивач просить суд визнати незаконним та скасувати рішення відповідача 1 від 10 липня 2015 року № 53-18 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам в частині відведення відповідачу 2 земельної ділянки, визнати недійсним та скасувати свідоцтво про право власності на земельну ділянку та державну реєстрацію її права власності.

Представник відповідача 2 адвокат ОСОБА_1 у підготовчому засіданні заявив клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, посилаючись на ненадання прокурором обґрунтування підстав для здійснення представництва інтересів держави, наявність порушення інтересів держави та в чому полягає таке порушення. Оскільки спірна земельна ділянка розташована в межах населеного пункту с. Свидівок Черкаського району, позовна заява не може бути заявлена в інтересах держави, а тільки в інтересах громади в особі Свидівоцької сільської ради як власника земель комунальної власності. В Україні діє Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністерства екології та природних ресурсів, положенням про яке і визначено його основні завдання, в тому числі і використання земель водного фонду та наділене повноваженнями держави здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Згідно відповіді Черкаського регіонального управління водних ресурсів від 5 вересня 2018 року № 582/11 ані Управління не зверталось до прокуратури щодо захисту інтересів держави відносно земель водного фонду, ані прокурор в порядку, визначеному Законом України Про прокуратуру, до Управління не звертався. Прокурором не надано доказів, що підтверджують згоду позивача на здійснення прокурором представництва його інтересів в суді, а наявність державного органу до повноважень якого належить захист відповідних державних інтересів, унеможливлює набуття прокурором статусу позивача.

Прокурор у підготовчому засіданні заперечував проти залишення позовної заяви без розгляду. Пояснив, що у випадку задоволення позовних вимог, спірна земельна ділянка повернеться із приватної власності відповідача 2 до комунальної власності, власності територіальної громади с. Свидівок. Оскільки Свидівоцька сільська рада у даній справі визначена відповідачем, прокурор набуває самостійного статусу позивача. Інтереси держави у спірних правовідносинах полягають у тому, що земля є власністю народу, а у спірному випадку власністю територіальної громади с. Свидівок. В свою чергу, територіальна громада села є складовою частиною держави. Територіальна громада та держава мають спільні інтереси.

Суд, заслухавши клопотання представника відповідача 2, думку прокурора, дослідивши матеріали справи, вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно положень ч. 4. ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширення тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді законом не передбачено та не відповідає положенням ст. 19 Конституції України, у відповідності до якої орган державної влади зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також порушує принцип змагальності цивільного процесу, який є однією із засад правосуддя та гарантується п. 3 ч. 2 ст. 129Конституції України.

Розглядаючи кожен випадок окремо, суд зобов'язаний вирішити наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Суд вважає, що прокурором не надано обґрунтування порушення інтересів держави та необхідність їх захисту у даній справі.

Суд критично оцінює пояснення прокурора щодо ототожнення в даних правовідносинах категорій територіальна громада та держава, а також спільність їх інтересів, виходячи з наступних підстав.

Як у позовній заяві, так і у запереченнях на клопотання представника відповідача 2 прокурор не оспорює віднесення спірної земельної ділянки до власності територіальної громади с. Свидівок та наявність у Свидівоцької сільської ради повноважень розпоряджатися земельною ділянкою, оскільки вона розташована в межах населеного пункту.

В той же час, регулювання відносин власності закріплено в Конституції України, яка визначила коло об'єктів і суб'єктів права власності (ст.с13, 41, 142, 143), рівність усіх суб'єктів права власності (ст. 13), гарантії права власності й обов'язки власників (ст. 13, 41) та встановила, що правовий режим власності має визначатися виключно законами України (п. 7 ч.1 ст.92).

Із змісту наведених положень випливає, що на конституційному рівні принципово відокремлено комунальну власність від державної власності. Комунальна власність не входить до складу державної, є самостійним об'єктом права власності, управління якою здійснює безпосередньо територіальна громада або створені нею органи.

Положеннями ст.7 Конституції України визнається, що в Україні і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Виходячи із вищевказаних норм, між державою, в особі органів законодавчої, виконавчої та судової влади, і територіальними громадами, в особі органів місцевого самоврядування, існує певна різниця. Останні не є частиною державної влади, оскільки можуть самостійно (тобто незалежно від держави та її органів) вирішувати питання місцевого значення. Відповідно, інтереси територіальної громади, в принципі, можуть не співпадати з інтересами держави. Таким чином, не можна ототожнювати поняття «держава» та «територіальна громада».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Також Конституційний Суд України в рішенні №18-рп/2004 від 1 грудня 2004, дав визначення поняття охоронюваного законом інтересу, що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції 1963року) та інших законах України. В даному випадку мова йдеться про користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, яке обумовлене загальним змістом обєктивного та прямо не опосередкованого в субєктивному праві простого легітимного дозволу і є самостійним обєктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим принципам.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У той же час, посилання прокурора на порушення відповідачем 1 певних норм чинного законодавство самі по собі не можуть бути доказом порушення інтересів держави та підставою для представництва. Прокурор зобов'язаний зазначити в чому саме полягає не абстрактний, а конкретний матеріальний або нематеріальний інтерес держави.

По даній справі такий конкретний інтерес держави фактично відсутній, оскільки в результаті задоволення позову держава не одержує ніякого матеріального чи нематеріального блага, тому що можливим вигодонабувачем може бути лише територіальна громада, а не держава. Тобто, виходячи з позовних вимог прокурора, він фактично діє не в інтересах держави, а в інтересах територіальної громади. Разом з цим, прокурор у підготовчому судовому засіданні пояснив, що звернень від територіальної громади щодо представництва її інтересів прокурором у суді не було.

Суд прийшов до висновку, що у даній справі прокурор не визначив та не обґрунтував з посиланням на законодавство наявність факту порушення оспорюваним рішенням інтересів держави та не визначив, яким чином вибуття земельної ділянки із володіння, користування та розпорядження територіальної громади с. Свидівок зашкодило або може зашкодити інтересам держави. Фактичним розпорядником спірної земельної ділянки була територіальна громада в особі Свидівоцької сільської ради, і саме вона могла отримувати матеріальні блага від земельної ділянки у вигляді орендної плати, земельного податку, інших зборів та платежів. Отже вибуття земельної ділянки із володіння територіальної громади може вплинути виключно на інтереси територіальної громади

Суд критично оцінює посилання прокурора на відсутність в системі органів державної влади органу чи іншого суб'єкта владних повноважень, який був би уповноважений здійснювати контроль у сфері законності дій відповідача 1 щодо зміни цільового призначення землі та був би наділений правом захищати порушені інтереси в суді.

Так, Конституцією України гарантується право територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення. Аналогічна позиція міститься в ст. 2 Закону України Про місцеве самоврядування. Відповідно до ст.142 Конституції України та ч. 3 ст. 16 Закону України Про місцеве самоврядування матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Прокурор не врахував право виконавчого комітету Свидівоцької сільської ради або безпосередньо територіальної громади с. Свидівок звернутись до суду із відповідним позовом.

Також прокурором помилково визначено відсутність державного органу на який покладено обов'язок контролю за використанням земель державного фонду. Відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою кабінету міністрів України від 20 серпня 2014 року №393 Державне агентство водних ресурсів України (Держводагенство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

Таким чином, прокурором не наведено обґрунтувань щодо відсутності державного органу на який покладено обов'язок контролю за використанням земель водного фонду.

Суд враховує, що Європейський суд з прав людини неодноразово розглядав питання про доцільність і виправданість розмежування комунальних інтересів та комунальних справ, з одного боку, та, відповідно, державних інтересів і державних справ з другого.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини звертає увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, змісту п. 3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах, суд наголошує на необхідності органів прокуратури при зверненні до суду для захисту інтересів держави обґрунтовувати та конкретизувати порушений інтерес держави або можливість його порушення. У даній справі вищевказане прокурором не виконано.

Згідно п. 1 ч. 2 ст. 200 ЦПК України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що наявні правові підстави для залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. ст. 200, 257, 259, 260 ЦПК України, суд,

У Х В А Л И В:

Позовну заяву заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Свидівоцької сільської ради Черкаського району, Черкаської області, ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради, свідоцтва про право власності та державної реєстрації права власності на земельну ділянку залишити без розгляду.

Ухвала може бути оскаржена протягом 15 днів з дня складення повного судового рішення до апеляційного суду Черкаської області шляхом подачі апеляційної скарги через Черкаський районний суд.

Повне судове рішення у виді ухвали складено 13 листопада 2018 року.

Суддя: Л. Б. Соколишина