АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД ЧЕРКАСЬКОЇ ОБЛАСТІ
Справа № 22-ц/793/1987/18Головуючий по 1 інстанції
Категорія : на ухвалу ОСОБА_1
Доповідач в апеляційній інстанції
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 грудня 2018 року м. Черкаси

Апеляційний суд Черкаської області в складі колегії суддів:

ОСОБА_2,

ОСОБА_3, ОСОБА_4,

за участю секретаря Чуйко А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року (повний текст ухвали складено 13 листопада 2018 року) у складі судді Соколишиної Л.Б. у справі за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Свидівоцької сільської ради Черкаського району, ОСОБА_5 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради, свідоцтва про право власності та державної реєстрації права власності на земельну ділянку

в с т а н о в и в :

У липні 2018 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури, діючи в інтересах держави, звернувся з вказаним позовом до відповідачів, посилаючись на порушення ними земельного законодавства при відведенні земельних ділянок з рекреаційним цільовим призначенням у приватну власність фізичних осіб для індивідуального дачного будівництва.

Позов мотивований тим, що рішенням Свидівоцької сільської ради Черкаського району № 46-7 від 02 грудня 2014 року надано дозвіл ОСОБА_5 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва, розташованої по вул. Дахнівська в с. Свидівок, Черкаського району в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради, в межах населеного пункту с. Свидівок. Рішенням Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 "Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам" затверджено проект землеустрою та надано ОСОБА_5 у власність земельну ділянку, розташовану по вул. Дахнівська в с. Свидівок, Черкаського району, за кадастровим номером :04:005:0196 загальною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, а п. 31 вказаного рішення земельну ділянку віднесено до категорії земель рекреаційного призначення, яка буде використовуватись для індивідуального дачного будівництва.

ОСОБА_5 отримала свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку.

Прокурор вважає рішення Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 протиправним, оскільки порушено порядок зміни цільового призначення земельної ділянки за відсутності погодження проекту із землеустрою з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, не проведено обов'язкову експертизу землевпорядної документації.

На даний час цільове призначення спірної земельної ділянки - землі загального користування, зайняті штучними водосховищами, і в силу ст. 58 ЗК України вони належать до земель водного фонду, а тому не можуть передаватись у приватну власність громадян.

У позові прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у сфері раціонального використання, охорони та розпорядження землями державної власності полягає у протиправній зміні цільового призначення земель водного фонду на землі рекреаційного призначення для індивідуального дачного будівництва та передачі цієї земельної ділянки у приватну власність громадянам, це вказує на порушення норм Конституції України, порушення прав держави як власника спірної земельної ділянки та право власності Українського народу.

Позивач просив суд визнати незаконним та скасувати рішення Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам в частині відведення ОСОБА_5 земельної ділянки, визнати недійсним та скасувати свідоцтво про право власності на земельну ділянку та державну реєстрацію її права власності.

Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року позовну заяву залишено без розгляду.

Постановляючи ухвалу, суд виходив з того, що інтереси держави та інтереси територіальної громади не є тотожними поняттями. Звертаючись до суду з позовом, прокурор фактично діяв не в інтересах держави, оскільки у разі задоволення позову держава не одержує ніякого матеріального/нематеріального блага. Можливим вигодонабувачем в даному випадку буде територіальна громада. Разом з тим, територіальна громада не зверталась до прокурора з метою представництва її інтересів у суді.

Таким чином, прокурор не врахував право виконавчого комітету Свидівоцької сільської ради або безпосередньо територіальної громади с. Свидівок звернутись до суду з відповідним позовом.

Також прокурор помилково визначив відсутність державного органу, на який покладено обовязок контролю за використанням земель державного фонду. Відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсу рів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.20114 року №393 Державне агентство водних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про те, що прокурор не обґрунтував відсутність державного органу, на який покладено обовязок контролю за використанням земель водного фонду.

Отже, суд залишив позов без розгляду у звязку з тим, що при зверненні до суду для захисту інтересів держави прокурор не виконав вимоги законодавства надати обґрунтування та конкретизувати порушений інтерес держави або можливість його порушення, а також доводів, що підтверджують підстави для представництва прокурора у даному спорі.

Ухвала суду оскаржена заступником прокурора Черкаської області в апеляційному порядку з посиланням на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права в частині невідповідності висновків суду обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що через незаконну передачу в приватну власність земельної ділянки залишились незахищеними інтереси держави в особі територіальної громади с. Свидівок, спір щодо визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради, свідоцтва про право власності та державної реєстрації права власності на земельну ділянку підлягав вирішенню в судовому порядку за зверненням з такими вимогами прокуратурою.

Апелянт зазначає, що саме Свидівоцька сільська рада є уповноваженою державою особою на здійснення функцій щодо розпорядження земельними ділянками від імені територіальної громади в силу ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування». Звернення прокурора до суду із вказаним позовом обумовлено фактом незаконного відведення земельної ділянки територіальної громади Свидівоцької сільською радою, яка є представником цієї громади, з порушенням земельного та містобудівного законодавства.

Порушений інтерес держави в межах предявленого позову, за твердженням апелянта, слід розглядати не в контексті повноважень власника на розпорядження спірними землями, а саме в розрізі порушень органом місцевого самоврядування визначеної державною процедури відведення у приватну власність спірних земель.

Посилаючись на вказані доводи, апелянт просить оскаржувану ухвалу скасувати як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Частиною 1 ст. 367 ЦПК України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Дослідивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 5 ст. 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Рішення суду першої інстанції відповідає зазначеним вимогам.

При цьому суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком районного суду про те, прокурор не мотивував факт порушення вказаними вище діями та рішеннями відповідачів інтересів держави та не визначив, яким чином вибуття земельної ділянки із володіння територіальної громади може зашкодити інтересам держави.

Відповідно до ст.ст. 13, 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави та є обєктом права власності українського народу, право власності на землю набувається і реалізується державою виключно відповідно до закону.

Таким чином, порушення встановленого законом порядку здійснення права власності на землю, у тому числі шляхом протиправної зміни її цільового призначення та передачі у власність, вказує на порушення норм Конституції України та права власності українського народу.

Що стосується інших доводів, викладених судом першої інстанції, то колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Росії» (no. 2), № 5447/03, § 33; рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії», № 42454/02, § 35).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституцій України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

ЄСПЛ зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (рішення ЄСПЛ від 06 грудня 2007 року у справі «Воловік проти України», № 15123/03, § 45).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституцій України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

До такого висновку прийшов Верховний Суд у постанові від 24 жовтня 2018 року (справа № 304/1196/16-ц)

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Розглянувши надані прокурором докази підтвердження наявності у нього підстав для представництва інтересів держави, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про їх необґрунтованість та недостатність.

Наведені вище норми зобовязують прокурора попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином або субєктом владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, прокурор не звертався до Свидівоцької сільської ради з приводу оскарження рішень про виділення земельних ділянок.

Доводи прокурора щодо відсутності в даному випадку спеціально уповноваженого органу на захисту інтересів держави є непереконливими.

З листа міськрайонного управління Держгеокадастру у Черкаському районі та м. Черкаси від 14.03.2018 року, станом на 01.01.2015 року, тобто до проведення інвентаризації земель сільською радою та до фактичного відведення у приватну власність, спірна земельна ділянка обліковувалась як землі загального користування, вид угідь штучні водосховища.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду. Віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання, відповідно до статті 21 ЗК України, недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною, тощо.

Відповідно до статті 3 ВК України усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд. До водного фонду України належать: поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море.

Відповідно до ч. 1 ст. 58 ЗК України та ст. 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча і не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Відповідно до Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою кабінету міністрів України від 20 серпня 2014 року №393 Державне агентство водних ресурсів України (Держводагенство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

Прокурор, звертаючись до суду з вказаним позовом, обґрунтовуючи його в тому числі неправомірною зміною цільового призначення спірних земель, не надав підтверджень про повідомлення субєкта владних повноважень, яке здійснює контроль за використанням земель водного фонду.

Як вбачається з відповіді Черкаського регіонального управління водних ресурсів від 05.09.2018 року за №582/11, ні Управління не зверталось до прокуратури щодо захисту інтересів держави відносно земель водного фонду, ні прокурор в порядку, визначеному Закону України «Про прокуратуру», до Управління не звертався.

Таким чином, суд дійшов правильного висновку про те, що прокурором не наведено обґрунтувань на підтвердження повноважень прокурора для подання позову в інтересах держави. Також прокурором не дотримано вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Поро прокуратуру» щодо повідомлення субєкта владних повноважень про представництво його інтересів в суді.

Тому, висновок суду про залишення позовної заяви без розгляду є обґрунтованим.

За таких обставин, враховуючи, що остаточне рішення районного суду достатньо обґрунтоване, колегія суддів погоджується з ним і не вбачає достатніх підстав для задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 35, 374, 375, 381-384 ЦПК України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з часу складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено 29 грудня 2018 року.

Судді