Суддів Великої Палати Верховного Суду
ЛященкоН. П., Ситнік О. М.
Справа № 464/5495/13-ц
Провадження № 14-92цс18
у справі за позовом Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю житлово-експлуатаційне підприємство «Стимул-Сихів», Львівська міська рада, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про демонтаж самочинно збудованих об'єктів, за касаційною скаргою Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради на ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року касаційну скаргу Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради залишено без задоволення, а ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року - без змін.
Зазначеною ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року рішення Сихівського районного суду м. Львова від 19 листопада 2015 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Погоджуючись з ухвалою апеляційного суду, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради звернулася до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій у зв'язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва, а відтак відносини між сторонами є публічно-правовими і зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З таким висновком погодитися не можна з огляду на таке.
У червні 2016 року Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради звернулася з касаційною скаргою, у якій зазначала, що вказаний спір має розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки позивач звернувся до суду не як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій держави, а як юридична особа для захисту своїх прав.
Суди встановили, що частина житлового будинку по АДРЕСА_1 знаходиться в межах червоних ліній.
Квартира АДРЕСА_1 на праві спільної сумісної власності належить відповідачам ОСОБА_3, ОСОБА_11, ОСОБА_5, ОСОБА_6, які здійснили самочинне будівництво цегляної добудови до житлового будинку (тамбура), погреба та фундаменту під господарську будівлю, за відсутності документів на землекористування, що підтверджується актом, складеним комісією ТОВ ЖЕП «Стимул-Сихів» 03 квітня 2013 року.
Постановою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області від 05 серпня 2011 року ОСОБА_5 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення за здійснення реконструкції квартири за рахунок добудови (влаштовано фундамент) за адресою: квартира АДРЕСА_1, влаштування фундаменту під господарську будівлю без затвердженої проектної документації та права на виконання будівельних робіт.
Розпорядженням голови Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради від 11 квітня 2013 року № 169 затверджено висновок міжвідомчої комісії про технічну неможливість експлуатувати самочинно збудовані об'єкти по АДРЕСА_1 - добудований тамбур до квартири, погріб, фундамент під господарську будівлю, будівництво яких виконано в межах «червоних ліній», без документів на землекористування, затвердженої проектної документації і дозволу на виконання будівельних робіт та їх демонтаж. Зобов'язано співвласників квартири АДРЕСА_1 демонтувати самочинно збудовані об'єкти до 01 червня 2013 року.
Відповідно до акта, складеного комісією ТОВ ЖЕП «Стимул-Сихів» від 10 червня 2013 року, відповідачі розпорядження від 11 квітня 2013 року № 169 про демонтаж самочинно збудованих об'єктів не виконали, що і стало підставою для звернення Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради до суду.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, що покликаний розмежувати як компетенцію різних ланок судової системи так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Суд першої інстанції розглянув справу за правилами цивільного судочинства, однак суд апеляційної інстанції зазначив, що вона підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Як орган місцевого самоврядування Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради відповідно до статті 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» правомочна розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
У статті 30 названого Закону передбачено, зокрема, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
Чинне законодавство передбачає перелік об'єктів, що утворюють житловий фонд.
Відповідно до статті 4 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК Української РСР) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.
Враховуючи вимоги статті 1 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду», можна зробити висновок, що державний житловий фонд - це, зокрема, житловий фонд місцевих Рад народних депутатів та житловий фонд, який знаходиться у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, організацій, установ.
Статтею 16 ЖК Української РСР до компетенції виконавчих органів місцевих рад віднесено здійснення державного контролю за використанням і схоронністю житлового фонду (частина перша статті 30); керування житловим господарством, забезпечення правильної експлуатації і схоронності жилих будинків, що є у віданні Ради, організація їх капітального і поточного ремонту.
Отже, висновки як суду першої інстанції, так і суду апеляційної інстанції про те, що виконавчий орган місцевого самоврядування, у цьому випадку Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради, у межах своїх повноважень мала право на звернення до суду про демонтаж самочинної добудови для забезпечення схоронності вказаного майна згідно з делегованими Львівською міською радою повноваженнями, є обґрунтованими.
Разом з тим вказані повноваження виконавчого органу суд першої інстанції вважав такими, що не є владними, а відтак розглянув спір у порядку цивільного судочинства, тоді як апеляційний та касаційний суди вважали, що правовідносини між сторонами є публічно-правовими.
З таким висновком апеляційного та касаційного судів погодитися не можна.
Як для ЦПК України, так і для Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (тут і далі - у редакціях, що діяли на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій) визначено правила дії процесуального закону у часі.
Відповідно до частини третьої статті 2 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Аналогічні вимоги передбачені і у частині другій статті 5 КАС України. Тому аналізу підлягають норми вказаних процесуальних законів саме у редакціях, що діяли на час звернення до суду з позовом та розгляду справи у судах двох інстанцій.
Згідно з частиною першою статті 3 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А у частині другій статті 3 цього Кодексу вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
За змістом статті 15 ЦПК України під цивільною юрисдикцією розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, і це правило є загальним.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Тому, за логікою законодавця, адміністративне судочинство за своєю сутністю покликане надавати можливість фізичній чи юридичній особі ефективно захищати свої права чи інтереси, з урахуванням того, що протилежна сторона є суб'єктом владних повноважень, який апріорі має у своєму розпорядженні значно більше ресурсів як для утвердження своєї позиції у правовідносинах, так і щодо представництва та відстоювання власних інтересів у судовому розгляді.
Таке розуміння спрямованості адміністративного судочинства послідовно втілене у частині першій статті 5 КАС України, де вказано, що кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
У частині другій та четвертій статті 9 КАС України закріплене право суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту суб'єктів публічно-правових відносин від порушень з боку саме суб'єктів владних повноважень і обов'язок суду для цього вжити заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі виявляти і витребовувати докази з власної ініціативи.
Надання необмеженої можливості суб'єкту владних повноважень виступати позивачем саме в адміністративному процесі нівелює необхідність існування цього виду судочинства і спотворює саму ідею необхідності існування адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
З огляду на положення статей 3 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому орган місцевого самоврядування звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема права на забезпечення схоронності нерухомого майна, яке є частиною комунального житлового фонду. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права.
Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
Термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
З аналізу статей 2, 3, 17 КАС України щодо розуміння завдання адміністративного судочинства як захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування вбачається, що поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.
Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
У пункті 5 частини четвертої статті 50 КАС України зазначено, що в інших випадках фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративній справі за позовом суб'єктів владних повноважень лише у випадках, прямо передбачених законом.
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо не передбачено можливість звернення органу місцевого самоврядування чи його виконавчого органу до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.
Не передбачено такого права для суб'єкта владних повноважень і Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про основи містобудування».
Відповідно до статті 152 ЖК Української РСР (у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин) переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належать громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.
Одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
При цьому жодного нормативного акта, який би містив вимоги про розгляд справи адміністративним судом, матеріали справи не містять, як не наведені такі і в мотивувальних частинах судових рішень.
Складання протоколу про адміністративне правопорушення у сфері містобудування та винесення постанови про накладення адміністративного стягнення не є підставою для віднесення спору про знесення самочинного будівництва до адміністративної юрисдикції.
У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав порушення ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 правил добудови об'єктів до своєї квартири. На думку позивача, зведенням спірних прибудов до своєї квартири, що розташована біля багатоквартирного будинку, розміщення їх за межами «червоних ліній», які є власністю громади міста, відповідачі порушили приватні права інших осіб.
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок. Це і було позовною вимогою Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності
Аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом районної адміністрації (виконавчого органу міської ради) про знесення об'єкта самочинного будівництва, збудованого на земельній ділянці, не відведеній у встановленому порядку для цієї мети, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду як власник цієї земельної ділянки за захистом порушеного цивільного права, отже, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права власності як на житловий будинок, так і на землю.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.
Однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
У даному випадку в учасників правовідносин є майновий інтерес, у одного - зберегти об'єкт самочинного будівництва і юридично визнати право на нього, у суб'єкта владних повноважень - знищити у законний спосіб об'єкт як такий, що порушує інтерес суб'єкта владних повноважень.
Аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права і його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Тому ухвала Апеляційного суду Львівської області від 31 травня 2016 року мала бути скасована, а справа направлена до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Судді: Н. П. Лященко