Постанова

Іменем України

23 травня 2018 року

м. Київ

справа № 310/5834/13-ц

провадження № 61-7973св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Стрільчука В. А.,

суддів: Карпенко С. О., Погрібного С. О.,

Ступак О. В. (суддя-доповідач), Усика Г. І.,

учасники справи:

позивач - Бердянська міжрайонна прокуратура з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері в інтересах держави Україна,

відповідачі: Бердянська міська рада, ОСОБА_3, Управління Держземагентства у Бердянському районі Запорізької області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4 на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 31 березня 2014 року у складі судді Крамаренка А. І. та ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 21 квітня 2016 року, у складі колегії суддів: Савченко О. В., Кочеткової І. В., Маловічко С. В.,

ВСТАНОВИВ:

У червні 2013 року Бердянська міжрайонна прокуратура з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері в інтересах держави Україна звернулася до суду із позовом до Бердянської міської ради, ОСОБА_3, Управління Держземагентства у Бердянському районі Запорізької області про визнання незаконним та скасування рішення Бердянської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, скасування його державної реєстрації та повернення земельної ділянки.

Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що прокурорською перевіркою встановлено, що пунктами 5, 5.20 рішення Бердянської міської ради від 24 грудня 2009 року «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» затверджено проект відведення земельних ділянок та передано у власність ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,07585 га для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації за адресою: АДРЕСА_1. На підставі цього рішення ОСОБА_3 отримав державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на зазначену земельну ділянку та здійснив державну реєстрацію цього державного акта.

Вважаючи, що проект відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_3 погоджено та затверджено з порушенням вимог водного, земельного та містобудівного законодавства, оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення, розташована у м. Бердянську на території Бердянської коси в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря, проектна документація із землеустрою щодо її відведення затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації.

Посилаючись на викладене, позивач просив визнати незаконними та скасувати пункти 5, 5.20 рішення сімдесят сьомої сесії Бердянської міської ради п'ятого скликання від 24 грудня 2009 року № 32 «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення, та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок»; визнати недійсним державний акт на право власності серії НОМЕР_1 на земельну ділянку площею 0,0758 га для ведення індивідуального дачного будівництва по АДРЕСА_1, що виданий на ім'я ОСОБА_3; зобов'язати Управління Держземагентства у Бердянському районі скасувати запис про державну реєстрацію державного акта серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку, кадастровий номер НОМЕР_2, розташовану по АДРЕСА_1; зобов'язати ОСОБА_3 повернути земельну ділянку вартістю 32 828,98 грн, площею 0,0758 га, по АДРЕСА_1, територіальній громаді в особі Бердянської міської ради.

Управління Держземагентства у Бердянському районі Запорізької області проти позову не заперечувало.

Бердянська міська рада Запорізької області просила справу розглядати за відсутності їх представника відповідно до закону та за наявними матеріалами у справі.

ОСОБА_3 позов не визнав та пояснив суду, що прокурор подав позов у порушення вимог статей 256, 257 ЦК України - з пропуском трирічного терміну позовної давності. Клопотання про відновлення пропущеного строку прокурор не заявляв. Прокурор не надав обґрунтування того, які інтереси держави порушені оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради, державним актом на право власності на спірну земельну ділянку, в позові прокурора зазначено, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту (м. Бердянська), відносилась до земель, якими розпоряджалась Бердянська міської ради. Позов заявлено прокурором в інтересах держави, якій спірна ділянка не належить та не може належати. В інтересах територіальної громади м. Бердянська позов не заявлено, а Бердянська міська рада є відповідачем у справі. Прибережна захисна смуга уздовж моря в м. Бердянську не існує, а отже, не може будь-яким чином впливати на передачу земельних ділянок у власність громадянам. Крім того, відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03 грудня 2004 року № 391, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за № 1618/10217, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 не підлягав обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації. Вказане додатково підтверджується листами Державного агентства земельних ресурсів України. Дача - це об'єкт стаціонарної рекреації - місце для відпочинку. Отже, розташування об'єктів рекреації на землях рекреаційного призначення є не порушенням земельного законодавства, а є цільовим використанням земель. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розроблений спеціалізованою землевпорядною організацією ТОВ «Бердянськземресурс», яка має ліцензію на проведення землевпорядних робіт.

Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 31 березня 2014 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області від 21 квітня 2016 року,позов Бердянської міжрайонної прокуратуризадоволено частково. Визнано незаконними та скасовано пункти 5, 5.20 рішення сімдесят сьомої сесії Бердянської міської ради п'ятого скликання від 24 грудня 2009 року № 32 «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок».Визнано недійсним державний акт на право власності серії НОМЕР_1 на земельну ділянку площею 0,0758 га для ведення індивідуального дачного будівництва по АДРЕСА_1, що виданий на ім'я ОСОБА_3 Зобов'язано ОСОБА_3 повернути земельну ділянку вартістю 32 828,98 грн, площею 0,0758 га, межі якої визначені у державному акті на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, виданому ОСОБА_3, територіальній громаді в особі Бердянської міської ради. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив із того, що під час прийняття рішення «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» Бердянська міська рада Запорізької області порушила вимоги чинного на той час земельного та водного законодавства, в частині підстав та порядку надання земельної ділянки у власність ОСОБА_3, а тому, зазначені пункти рішення є незаконними та підлягають скасуванню, а державний акт на право власності на земельну ділянку, що виданий на підставі вказаного рішення, повинен бути визнаний недійсним. При цьому суди встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відноситься до земель рекреаційного призначення. Проектна документація затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації.

Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, указав на те, що спірна земельна ділянка перебуває в межах двокілометрової прибережної захисної смуги уздовж Азовського моря, а також згідно з Генеральним планом м. Бердянська знаходиться на території оздоровчих установ та установ відпочинку, а тому не може бути передана у власність громадянам відповідно до статей 48, 52 ЗК України. Оскільки рішення міської ради, на підставі якого ОСОБА_3 отримав земельну ділянку, підлягає скасуванню, то й підстава набуття майна також відпала, а тому згідно з вимогами статті 1212 ЦК України зазначена земельна ділянка підлягає поверненню територіальній громаді м. Бердянська. При цьому апеляційний суд вказав на те, що позивачем не пропущено трирічний строк позовної давності, оскільки відповідно до пункту 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом особа має право звернутися до суду з позовом про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено право власності або інше речове право особи. Також суд, відхиляючи доводи апеляційної скарги ОСОБА_3 в частині повноважень прокуратури для звернення до суду із цим позовом, вказав на те, що предметом спору в цій справі є правовий акт не органу державної влади, а органу місцевого самоврядування і заявлені вимоги стосувалися не захисту прав державної власності, а інтересів держави у сфері контролю за використанням і охороною землі як національного багатства.

У червні 2016 року представник ОСОБА_3 - ОСОБА_4 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 31 березня 2014 року та ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 21 квітня 2016 року, в якій просив скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, обґрунтовуючи свої вимоги порушенням судами першої й апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильним застосування норм матеріального права. Вказував на те, що з моменту набрання чинності Законом України від 06 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який набрав чинності 01 січня 2013 року, держава не є власником земель в межах населеного пункту, не здійснює прав власника цих земель, а прокурор не має підстав витребувати не належне державі майно у добросовісного набувача. Предмет спору у справі - земельна ділянка в межах населеного пункту м. Бердянська Запорізькій області, тобто позовна заява не може бути заявлена в інтересах держави, а тільки в інтересах громади в особі Бердянської міської ради як власника земель комунальної власності відповідної територіальної громади в особі відповідної місцевої ради. До функцій прокурора не входить звернення до суду з позовами в інтересах юридичної особи - Бердянської міської ради. В інтересах територіальної громади міста Бердянська позов не заявлено, а Бердянська міська рада є відповідачем у справі. Помилковим є висновок про відсутність у Державної інспекції сільського господарства України повноважень на звернення до суду щодо скасування рішень органів місцевого самоврядування про розпорядження земельними ділянками. Отже, прокурор не мав права звертатись до суду з позовом у цій справі. Крім того, одночасне застосування у справі підпункту 3 пункту 5 розділу II Закону України від 20 грудня 2011 року № 4176-VI виключає можливість звернення прокурора в інтересах держави до суду, оскільки вказаною нормою закону передбачено обов'язкову умову звернення до суду - порушення права власності або іншого речового права особи. В той же час, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтували право звернення прокурора до суду відсутністю повноважень Державної сільськогосподарської інспекції (далі -Держсільгоспінспекції) для звернення до суду за захистом державного інтересу, a не права власності чи речового права. У цій справі необхідно враховувати висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 15 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15, щодо поширення трирічного строку позовної давності на позови прокурора в інтересах держави. Суд апеляційної інстанції помилково послався на те, що початок перебігу строку позовної давності необхідно рахувати від дати набрання законної сили постанови Запорізького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2010 року, оскільки таке посилання суперечить приписам статті 264 ЦК України. Бердянська міська рада, затвердивши проект землеустрою, пунктом 5.20 рішення від 24 грудня 2009 року № 32 змінила цільове призначення земельної ділянки у межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений статтею 20 ЗК України. В матеріалах справи відсутні докази того, що під час розроблення та затвердження проекту відведення у власність спірної земельної ділянки не було враховано розміри прибережної захисної смуги в межах м. Бердянська з урахуванням конкретної ситуації та умов забудови. Рішення про надання земельної ділянки у власність за своєю природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовним актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих актів, і який є виконаним в силу самого його прийняття.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 25 липня 2016 року відкрито касаційне провадження в указаній справі, а ухвалою від 24 листопада 2016 року справу призначено до судового розгляду.

15 грудня 2017 року набув чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», за яким судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд (стаття 388 ЦПК України).

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ зазначену справу передано до Верховного Суду.

Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Згідно з частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій відповідають вимогам статей 213, 214 ЦПК України 2004 року (у редакції станом на час ухвалення судових рішень у справі) щодо законності та обґрунтованості.

Судом установлено, що пунктами 5, 5.20 рішення сімдесят сьомої сесії Бердянської міської ради V скликання від 24 грудня 2009 року № 32 «Про передачу в оренду, продовження терміну виробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» було затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,0758 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації.

На підставі цього рішенняОСОБА_3 отримав державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на зазначену земельну ділянку та здійснив державну реєстрацію цього державного акта.

Згідно із даними виконавчого комітету Бердянської міської ради, на підставі проведеного містобудівного аналізу, та Генеральним планом м. Бердянська, затвердженим рішенням шістдесят восьмої сесії Бердянської міської ради V скликання від 25 червня 2009 року № 8, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, розташована на території оздоровчих установ та установ відпочинку.

Відповідно до даних Управління Держземагенства у Бердянському районі Запорзької області від 26 листопада 2013 року земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0758 га, кадастровий № НОМЕР_2, відноситься до земель рекреаційного призначення.

Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтями 2, 19 Закону України «Про охорону земель» визначено, що об'єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті19 Конституції України, посадові особи органів державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, згідно з положеннями статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, крім інших землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до положень статті 58 ЗК України до земель водного фонду належать землі, зайняті в тому числі, прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Відповідно до вимог статті 60 ЗК України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

Згідно зі статтею 88 Водного кодексу України (далі - ВК України) з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Відповідно до статті 90 ВК України прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією.

Згідно із статтею 59 ЗК України громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування можуть передавати земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови із земель водного, фонду лише на умовах оренди для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

Вищенаведені законодавчі норми встановлюють розміри прибережних захисних смуг в залежності від виду водойми та прямо забороняють надання у приватну власність земельних ділянок водного фонду, до яких відносяться прибережні захисні смуги.

Спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначеної статті 88 ВК України двокілометрової прибережної захисної смуги Азовського моря.

Так, згідно із статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду, та віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання, відповідно до статті 21 ЗК України, недійсним рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

За змістом частин першої, другої статті 3, статті 4 ВК України, пункту «а» частини першої статті 58, статей 59, 60, частини першої статті 84 ЗК України землі під водними об'єктами, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) i канали; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами; внутрішніми морськими водами та територіальним морем, як землі зайняті водним фондом України, а також прибережні захисні смуги вздовж річок, морів i навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

За системним аналізом законодавства на час виникнення правовідносин, відповідно до положень статті 88 ВК України, Порядку визначення poзмірів i меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486, Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року, розмір та межі прибережних захисних смуг встановлювались за проектами землеустрою (термін та зміст за статтею 50-54 Закону України «Про землеустрій»), а населених пунктів - відповідно до існуючих на час встановлення конкретних умов забудови. При наданні у користування земельних ділянок навколо зазначених та інших водних об'єктів, мали врахуватися ці положення щодо меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, а у paзі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, збереження водних об'єктів мало бути досягнуто шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних pозмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних poзмірів i меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Постанови № 486 з урахуванням конкретної ситуації.

Зазначений правовий висновок відповідає правовому висновку викладеному Верховним Судом України в постанові від 21 травня 2014 року справа № 6-16цс14.

Таким чином, відсутність у проектах землеустрою врахування відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України розмірів і меж прибережної захисної смуги Азовського моря унеможливлює відведення такої земельної ділянки.

Нормативні акти, які регулюють забудову населених пунктів та застосовуються у всіх випадках будівництва, також передбачають обмеження щодо забудови таких земельних ділянок.

Згідно з пунктами 10, 11 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 (два) кілометри від урізу води.

Також, відповідно до вимог статті 17, 18 Закону України «Про основи містобудування» містобудівна документація регулює планування, забудову та інше використання територій, є основою для вирішення питань раціонального використання територій, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Статтею 13 Закону України «Про планування і забудову територій» передбачено, що детальний план території розробляється згідно з генеральним планом населеного пункту та визначає розташування червоних ліній, ліній регулювання забудови; розташування окремих земельних ділянок та об'єктів містобудування, вулиць, проїздів, пішохідних зон, щільність, поверховість, інші параметри забудови, містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок; розташування інженерно-транспортної інфраструктури; принципи формування архітектурно-просторової композиції забудови; інші вимоги, визначені державними будівельними нормами.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок підлягають обов'язковій державній експертизі, зокрема і проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок оздоровчого та рекреаційного призначення.

Така ж вимога передбачена в статті 118 та частині четвертій статті 123 ЗК України, у разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.

Всупереч наведеним вимогам земельного законодавства, обов'язкова державна експертиза землевпорядної документації проведена не була, чим порушено вимоги чинного земельного законодавства та не дотримано порядок набуття права власності на землю.

Спірна земельна ділянка розташована в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря.

Відповідно до копії акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 31 травня 2013 року Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області, спірна земельна ділянка знаходиться в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відповідно до проектних рішень генерального плану розвитку міста зазначена земельна ділянка не запланована для індивідуального дачного будівництва, проект відведення затверджений без розробки містобудівного обґрунтування об'єкта, не встановлені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки. Крім того, будівництво нових дачних районів у міських населених пунктах згідно з пунктом 3.39 ДБН «Планування і забудова міських і сільських поселень» не допускається.

Крім того, спірна земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 у м. Бердянську, розміщується на території оздоровчих установ та установ відпочинку.

Таким чином, Бердянська міська рада при прийнятті пунктів 5, 5.20 рішення від 24 грудня 2009 року № 32 порушила вимоги земельного, водного та містобудівного законодавства, що вказує на протиправність дій міської ради, а тому зазначене рішення є незаконним.

Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434.

Узагальнюючи викладене, суд погоджується з висновками суду першої й апеляційної інстанції про часткове задоволення позову, оскільки спірна земельна ділянка перебуває в межах двокілометрової прибережної захисної смуги уздовж Азовського моря, а також згідно з Генеральним планом м. Бердянська знаходиться на території оздоровчих установ та установ відпочинку, а тому не може бути передана у власність громадянам відповідно до статей 48, 52 ЗК України.

Згідно з частинами першою та другою статті 1212 ЦК України особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.

Положення глави 83 ЦК України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події. Виходячи зі змісту зазначеної норми можна виокремити особливості змісту та елементів кондикційного зобов'язання.

Характерною особливістю кондикційних зобов'язань є те, що підстави їх виникнення мають широкий спектр: зобов'язання можуть виникати як із дій, так і з подій, причому з дій як сторін зобов'язання, так і третіх осіб, із дій як запланованих, так і випадкових, як правомірних, так неправомірних. Крім того, у кондикційному зобов'язанні не має правового значення, чи вибуло майно з володіння власника за його волею чи всупереч його волі, чи є набувач добросовісним чи недобросовісним.

Кондикційне зобов'язання виникає за наявності таких умов: 1) набуття чи збереження майна однією особою (набувачем) за рахунок іншої (потерпілого); 2) набуття чи збереження майна відбулося за відсутності правової підстави або підстава, на якій майно набувалося, згодом відпала.

Конструкція статті 1212 ЦК України, як і загалом норм глави 83 ЦК України, свідчить про необхідність установлення так званої «абсолютної» безпідставності набуття (збереження) майна не лише в момент його набуття (збереження), а й станом на час розгляду спору.

Ознаки, характерні для кондикції, свідчать про те, що пред'явлення кондикційної вимоги можна визнати належним самостійним способом захисту порушеного права власності, якщо: 1) річ є такою, що визначена родовими ознаками, в тому числі грошовими коштами; 2) потерпілий домагається повернення йому речі, визначеної родовими ознаками (грошових коштів) від тієї особи (набувача), з якою він не пов'язаний договірними правовідносинами щодо речі.

Узагальнюючи викладене, можна дійти висновку про те, що кондикція -позадоговірний зобов'язальний спосіб захисту права власності або іншого речового права, який може бути застосований самостійно. Кондикція також застосовується субсидіарно до реституції та віндикації як спосіб захисту порушеного права у тому випадку, коли певна вимога власника (титульного володільця) майна не охоплюється нормативним урегулюванням основного способу захисту права, але за характерними ознаками, умовами та суб'єктним складом підпадає під визначення зобов'язання з набуття або збереження майна без достатньої правової підстави.

Таким чином, права особи, яка вважає себе власником майна, підлягають захисту шляхом задоволення позову до володільця, з використанням правового механізму, установленого статтею 1212 ЦК України у разі наявності правових відносин речово-правового характеру безпосередньо між власником та володільцем майна.

Такий спосіб захисту можливий шляхом застосування кондикційного позову, якщо для цього існують підстави, передбачені статтею 1212 ЦК України, які дають право витребувати в набувача це майно.

Разом із тим відповідно до закріпленого в статті 387 ЦК України загального правила власник має необмежене право витребувати майно із чужого незаконного володіння.

Витребування майна шляхом віндикації застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору.

Право власника на витребування майна від добросовісного набувача на підставі частини першої статті 388 ЦК України залежить від того, у який спосіб майно вибуло з його володіння. Ця норма передбачає вичерпне коло підстав, коли за власником зберігається право на витребування свого майна від добросовісного набувача.

Однією з таких підстав є вибуття майна з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом.

За змістом статті 388 ЦК України випадки витребування майна власником від добросовісного набувача обмежені й можливі за умови, що майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, поза їх волею.

Наявність у діях власника волі на передачу майна іншій особі унеможливлює витребування майна від добросовісного набувача.

Норма статті 388 ЦК України може застосовуватись як підстава позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, яке було відчужене третій особі, якщо між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.

Однак, у справі, яка переглядається вставлено, що власником спірної земельної ділянки є територіальна громада Бердянської міської ради, яка своїм рішенням незаконно передала у власність земельну ділянку ОСОБА_3 Оскільки пункти 5, 5.20 рішення підлягають скасуванню, то відсутні правові підстави збереження цього майна за відповідачем, а тому до спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між власником майна і його володільцем, суди правильно застосували положення статті 1212 ЦК України.

Частиною другою статті 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних правовідносин є держава, яка згідно зі статтями 167, 170 цього Кодексу набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

За частиною другою статті 3 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

Одним з таких органів є прокуратура, на яку пунктом 2 статті 121 Конституції України покладено представництво інтересів держави у випадках, визначених законом.

Статтею 45 ЦПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У справі, яка переглядається, в позовній заяві прокурор зазначив, що з прийняттям 23 лютого 2012 року змін до Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель» центральний орган виконавчої влади у сфері земельних відносин - Державне агентство земельних ресурсів України позбавлено функцій контролю за використанням і охороною земель, а створено для виконання вказаних завдань Державну інспекцію сільського господарства України.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція), яка набрала чинності для України 11 вересня 1997 року, передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що «позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, у тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу» (пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»; пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»).

Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. Позовна давність обчислюється за загальними правилами обчислення цивільно-правових строків. Позовна давність установлюється в законі з метою упорядкування цивільного обороту за допомогою стимулювання суб'єктів, права чи законні інтереси яких порушені, до реалізації права на їх позовний захист протягом установленого строку.

Згідно з частиною першою статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила. За частиною четвертою статті 267 ЦК України сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові.

Позовна давність відноситься до строків захисту цивільних прав; при цьому поняття «позовна» має на увазі форму захисту - шляхом пред'явлення позову, необхідною умовою реалізації якої є виникнення права на позов, що розглядається у двох аспектах - процесуальному (право на пред'явлення позивачем позову і розгляд його судом) і матеріальному (право на задоволення позову, на отримання судового захисту). Питання про об'єкт дії позовної давності виникає через відмінності в розумінні категорії «право на позов у матеріальному сенсі» (право на захист) у контексті її співвідношення із суб'єктивним матеріальним цивільним правом як одним з елементів змісту цивільних правовідносин. Набуття права на захист, для здійснення якого встановлена позовна давність, завжди пов'язане з порушенням суб'єктивного матеріального цивільного права. Суб'єктивне матеріальне цивільне право і право на позов відносяться до різних видів матеріального права: перше - регулятивне, друге - охоронне. Змістом права на позов є правомочність, що включає одну або декілька передбачених законом можливостей для припинення порушення, відновлення права або захисту права іншими способами, які можуть реалізовуватись тільки за допомогою звернення до суду.

Ураховуючи, що метою встановлення у законі позовної давності є забезпечення захисту порушеного суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу в межах певного періоду часу, тобто тимчасове обмеження отримати захист за допомогою звернення до суду, слід дійти висновку, що об'єктом дії позовної давності є право на позовний захист (право на позов у матеріальному сенсі), що є самостійним правом (не ототожнюється із суб'єктивним матеріальним правом і реалізується в межах охоронних правовідносин), яким наділяється особа, право якої порушене.

Відповідно до статті 257 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки. Зазначений трирічний строк діє після порушення суб'єктивного матеріального цивільного права (регулятивного), тобто після виникнення права на захист (охоронного).

При цьому як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Таким чином, положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється й на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів.

Статтею 36-1 Закону України «Про прокуратуру» та частиною другою статті 45 ЦПК України, в редакції, що була чинною на день ухвалення рішень, передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року).

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені у статті 46 ЦПК України 2004 року.

Згідно з частиною першої статті 46 ЦПК України 2004 року органи та інші особи, які відповідно до статті 45 цього Кодексу звернулися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, мають процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду.

Прокурор, який бере участь у справі, має обов'язки і користується правами сторони, крім права на укладення мирової угоди.

З огляду на положення статті 261 ЦК України, статті 45 ЦПК України з урахуванням тієї обставини, що у справі, яка переглядається, прокурор обґрунтував правові підстави для захисту інтересів Держсільгоспінспекції, а тому суд дійшов висновку про відсутність підстав для застосування строку позовної давності, оскільки Держсільгоспінспекція про порушення вимог законодавства при використанні та забудові прибережної захисної смуги уздовж Азовського моря дізналася після розгляду вимоги прокуратури Запорізької області від 30 квітня 2013 року № 05/3-508 вих -13 та Бердянської міжрайонної прокуратури з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері від 30 квітня 2013 року № 94-672 та здійснення відповідної перевірки.

Отже, установивши, що Бердянська міжрайонна прокуратура звернулася до суду із позовом у червні 2013 року, а про порушення вимог законодавства щодо передачі земельної ділянки Держсільгоспінспекція дізналася у травні 2013 року, суди дійшли правильного висновку про відсутність підстав для застосування строку позовної давності.

Розглядаючи зазначений позов, суд повно та всебічно дослідив наявні у справі докази і надав їм належну оцінку згідно зі статтями 57-60, 212 ЦПК України 2004 року, правильно встановив обставини справи, у результаті чого ухвалив законне й обґрунтоване рішення, яке відповідає вимогам матеріального та процесуального права.

Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення указаного позову та не дають підстав вважати, що судами порушено норми матеріального та процесуального права, про що зазначає у касаційній скарзі заявник.

Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, що згідно з положеннями статті 400 ЦПК України не належить до повноважень суду касаційної інстанції.

Викладене дає підстави для висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін із підстав, передбачених статтею 410 ЦПК України.

Керуючись статтями 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4 залишити без задоволення.

Рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 31 березня 2014 року та ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 21 квітня 2016 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В. А. Стрільчук

Судді: С. О. Карпенко

С.О. Погрібний

О.В. Ступак

Г. І.Усик