Судді Апеляційного суду Львівської області Савуляка Р.В. стосовно постанови колегії суддів Судової палати у цивільних справах Апеляційного суду Львівської області від 24 квітня 2018 року у справі за позовом за позовом керівника Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області до Гірницької селищної ради Львівської області, ОСОБА_1, треті особи: виконавчий комітет Червоноградської міської ради Львівської області, ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування виданого внаслідок вчинення корупційного правопорушення та повернення земельної ділянки,-
У вересні 2016 року Червоноградська місцева прокуратура звернулася із зазначеним позовом до відповідачів, обґрунтовуючи свої вимоги тим, що ОСОБА_2, будучи суб»єктом відповідальності за правопорушення передбачені ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів), як депутат місцевої ради всупереч ст.28 Закону України «Про запобігання корупції» 04 лютого 2016 року під час засідання ІІІ сесії Гірницької селищної ради сьомого скликання у ході розгляду питання «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність», яким земельна ділянка передавалася у власність її рідній сестрі ОСОБА_1, не повідомила про наявність у неї конфлікту інтересів та проголосувала «за» позитивне рішення такого питання, чим порушила вимоги ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП.
Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 20 травня 2016 року ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП та накладено штраф в сумі 3400 гривень.
З урахуванням зазначених обставин, на підставі ст.121 Конституції України, ст.ст.23 Закону України «Про прокуратуру» ст.ст.1, 28, 67 Закону України «Про запобігання корупції» ст.16,21,388 ЦК України позивач просив:
визнати незаконним та скасувати рішення сесії Гірницької селищної ради №25 від 4 лютого 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки та передачу у власність»;
внести до Державного реєстру прав на нерухоме майно запис про скасування запису №13254196 про право власності, внесеного до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 08 лютого 2016 року реєстратором Червоноградського міського управління юстиції Львівської області;
витребувати із володіння ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,1035 га, кадастровий номер НОМЕР_1 по АДРЕСА_1 та повернути її у власність територіальної громади Гірницької селищної ради.
Рішенням Червоноградського міського суду Львівської області від 27 листопада 2017 року у задоволенні позову прокурора - відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову прокурора, суд першої інстанції зазначив про те, що «за» оскаржуване рішення (рішення сесії Гірницької селищної ради №25 від 4 лютого 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки та передачу у власність ОСОБА_1») проголосувало 10 депутатів, в тому числі й ОСОБА_2 (проти немає, утримались-1), при достатній кількості для прийняття рішення - 9 голосів.

Усунення депутата ОСОБА_2 від голосування при прийнятті оскаржуваного рішення внаслідок конфлікту інтересів не призводить до втрати правомочності колегіального органу (Гірницької селищної ради), не впливає на юридичний факт наявності більшості голосів при прийнятті оскаржуваного рішення, а тому відповідає вимогам чинного законодавства та визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів Судової палати у цивільних справах Апеляційного суду Львівської області у постанові від 24 квітня 2018 року зазначила про те, що оскаржуване рішення Гірницької селищної ради від 04 лютого 2016 року прийнято внаслідок вчинення депутатом даної сільської ради ОСОБА_2 корупційного адміністративного порушення, передбаченого ч.ч.1,2 ст. 172-7 КУпАП у зв»язку з невиконанням останньою покладеного ст.ст. 28, 67 Закону України «Про запобігання корупції» зобов»язання щодо врегулювання конфлікту інтересів під час прийняття оспорюваного рішення, що встановлено постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 20 травня 2016 року, не скасовано у добровільному порядку уповноваженою особою, не вжито відповідних заходів на його скасування, таке підлягає скасуванню в судовому порядку.

Висновок суду першої інстанції, що голос депутата ОСОБА_2 не мав преюдиційного значення при прийнятті рішення, колегія суддів вважає помилковим, оскільки сама присутність депутата ОСОБА_2 під час прийняття рішення що стосувалося її сестри ОСОБА_1 могла вплинути на волевиявлення інших депутатів при прийнятті рішення.

З висновком колегії суддів Судової палати у цивільних справах Апеляційного суду Львівської області від 24 квітня 2018 року повністю погодитися не можна з наступних підстав.

Як зазначено у ч.2 ст.35 Закону України «Про запобігання корупції» у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься у протокол засідання колегіального органу.

У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідними колегіальним органом.

Відповідно до ч.1 ст.67 Закону України «Про запобігання корупції», нормативно правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об»єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Системний аналіз вищезазначених норм Закону України «Про боротьбу з корупцією» дає підстави для висновків про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу та лише у визначених законом випадках може вплинути на втрату правомочності органу.

Протоколом пленарного засідання Гірницької селищної ради від 04 лютого 2016 року підтверджується, що «за» оскаржуване рішення (рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу у власність ОСОБА_1, площею 0,1035 га, для ведення садівництва в АДРЕСА_1, кадастровий номер площею НОМЕР_1) проголосувало 10 депутатів, в тому числі ОСОБА_2(проти - немає, утрималось-1), при достатній кількості для прийняття рішення - 9 голосів.

Отже, враховуючи, що усунення депутата ОСОБА_2 від голосування при прийнятті оскаржуваного рішення внаслідок конфлікту інтересів не призводить до втрати правомочності колегіального органу (Гірницької селищної ради), не впливає на юридичний факт наявності більшості голосів при прийнятті оскаржуваного рішення, а відтак відповідає вимогам чинного законодавства та визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України викладеній у рішенні №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року потрібно розрізняти нормативні та ненормативні акти органу місцевого самоврядування.

До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальних характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб»єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (п.4 вказаного рішення).

Оскаржуване рішення Гірницької селищної ради №25 від 04 лютого 2016 року є ненормативним актом, звернене конкретно до ОСОБА_1, застосовано одноразово і після реалізації вичерпало свою дію.

Відповідно до останнього абзацу п.5 цього рішення Конституційного Суду України, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Відмовляючи у задоволенні позову прокурора, судом першої інстанції враховано, що рішення Гірницької селищної ради №25 від 04 лютого 2015 року є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, а відтак його скасування не породжує наслідків для власника земельної ділянки, оскільки в нього виникло право володіння земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 06 липня 2016 року у справі №916/876/13 та висновками Вищого господарського суду України, які наведені у постанові від 06 квітня 2017 року.

Зокрема, відмовляючи у задоволенні касаційної скарги першого заступника прокурора Львівської області на постанову Господарського суду Львівської області у справі №914/2304/16 суд касаційної інстанції у постанові від 06 квітня 2017 року зазначив, що відповідно до частини 1 статті 67 Закону України "Про запобігання корупції"нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Таким чином, вищезазначена норма закону передбачає диспозитивність дій суду щодо визнання рішень незаконними в судовому порядку, та не зобов'язує суд в імперативному порядку визнавати рішення органу місцевого самоврядування недійсними з вищенаведеної підстави.

Акт державного чи іншого органу це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

За частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституціїі законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституціїі законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Згідно з приписами частини 1 статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Отже, підставами для визнання недійсним акта (рішення) є невідповідність його вимогам законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації.

Відповідно до частини 4 статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування"(в редакції від 01.03.2016, яка була чинна на момент прийняття оскаржуваного рішення) рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування"(у відповідній редакції) правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Отже, правомочний склад Винниківської міської ради становить 18 депутатів (27 депутатів * 2/3).

Частиною 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування "встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Отже, Винниківська міська рада здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень більшістю депутатів міської ради, а саме 14 депутатів.

Частиною 2 статті 35 Закону України "Про запобігання корупції"визначено, що в разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом. Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу. У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем.

З системного аналізу вищенаведених норм Закону України "Про запобігання корупції"вбачається, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу та лише у визначених законом випадках може впливати на втрату правомочності органу.

Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до результатів голосування на пленарному засіданні Винниківської міської ради від 24.03.2016, реєстрації депутатів Винниківської міської ради сьомого демократичного скликання від 24.03.2016 та протоколу пленарного засідання від 24.03.2016 вбачається, що на пленарне засідання з'явилось 24 з 27 депутатів Винниківської міської ради, а за оскаржуване рішення проголосувало 21 депутатів, проти - 2, утрималось - 0, не голосували - 1.

Таким чином, враховуючи, що усунення депутата ОСОБА_11 від голосування при прийнятті оскаржуваного рішення внаслідок конфлікту інтересів не призводить до втрати правомочності колегіального органу (Винниківської міської ради), не впливає на юридичний факт наявності більшості голосів при прийнятті оскаржуваного рішення та не змінює волю колегіального органу на прийняття оскаржуваного рішення, а відтак відповідає вимогам чинного законодавства та визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

З огляду на що, прокурором не доведено належними та допустимими доказами факту порушення відповідачем вимог законодавства внаслідок розпорядження спірною земельною шляхом поновлення відповідачу-2 терміну оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 1,5500 га по АДРЕСА_2.

Окрім цього, необхідно врахувати, що рішення Винниівської міської ради №264 від 24.03.2016 є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Враховуючи викладене, позов, предметом якого є визнання недійсним розпорядження органу місцевого самоврядування, яким вирішено питання про передачу в оренду земельних ділянок, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволено, оскільки таке розпорядження органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію внаслідок виконання, а відтак його скасування не породжує наслідків для орендарів земельних ділянок, оскільки у таких осіб виникло право володіння земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 06.07.2016 у справі №916/876/13.

За таких установлених обставин, висновок судів про відмову у вимозі щодо визнання незаконним та скасування рішення Винниківської міської ради №264 від 24.03.2016 визнається колегією суддів правомірним.

Зазначеної практики судів касаційної інстанції не враховано судом апеляційної інстанції внаслідок чого було скасовано законне та обгрунотоване рішення суду першої інстанції.

Крім того, висновок суду апеляційної інстанції про те, що сама присутність депутата ОСОБА_2 під час прийняття рішення що стосувалося її сестри ОСОБА_1 могла вплинути на волевиявлення інших депутатів при прийнятті рішення, ґрунтується на припущеннях.

Питання впливу депутата ОСОБА_2 час прийняття рішення 04 лютого 2016 року, що стосувалося її сестри ОСОБА_1 судом апеляційної інстанції не досліджувалося.

Суддя Апеляційного суду

Львівської області Савуляк Р.В.