суддів Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову від 28 листопада 2018 року
провадження № 14-469цс18
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) викладаємо окрему думку.
У грудні 2017 року ДАБІ України звернулася до суду з позовом до ОСОБА_3, третя особа - ОСОБА_4, про зобов'язання знести за власний рахунок самочинно збудований об'єкт будівництва - комплекс багатоквартирних житлових будинків, а саме: багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями та вбудованим гаражем, розташований за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Петропавлівська Борщагівка, АДРЕСА_1; багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями, розташований за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Петропавлівська Борщагівка, АДРЕСА_2.
На обґрунтування позову ДАБІ України послалася на відсутність у відповідача належного дозволу на будівництво зазначених об'єктів та належним чином затвердженого проекту, істотне порушення будівельних норм і правил, порушення прав та інтересів інших осіб під час здійснення будівництва, що підтверджується їх численними скаргами. Вказані порушення встановлені актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, складеним ДАБІ України у Київській області за результатами позапланової перевірки. На підставі зазначеного відповідачеві видано приписи про зупинення виконання будівельних робіт та про усунення допущених порушень, яких він не виконав. Зазначене стало підставою для звернення ДАБІ України із цим позовом до ОСОБА_3
Крім того, позивач зазначив, що ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, відмовлено у відкритті провадження у справі № 810/2087/17 за позовом ДАБІ України до ОСОБА_3, третя особа - ОСОБА_4, про зобов'язання вчинити дії (знести зазначені об'єкти самочинного будівництва) з тих підстав, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
У квітні 2018 року до суду першої інстанції надійшли заяви від ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 про залучення до участі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, у справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_3, третя особа - ОСОБА_4, про зобов'язання вчинити певні дії з посиланням на те, що вони придбали майнові права на об'єкти нерухомості - квартири у будинках, про знесення яких заявлено позов. 24 квітня 2018 року районним судом ці заяви було задоволено.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року, закрито провадження у цивільній справі за позовом ДАБІ України до ОСОБА_3, третя особа - ОСОБА_4, про зобов'язання вчинити певні дії, роз'яснено ДАБІ України, що з указаними позовними вимогами слід звернутися в порядку адміністративного судочинства.
21 серпня 2018 року ОСОБА_4, від імені якого діє адвокат ОСОБА_9, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанційнеправильно визначили характер спірних правовідносин та дійшли помилкового висновку про те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Постановою від 28 листопада 2018 року ВеликаПалата Верховного Суду, касаційну скаргу ОСОБА_4 залишила без задоволення, а ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанову апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 рокупро закриття провадження у справі - без змін.
Приймаючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.
Більше того, звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не для захисту своїх приватних прав та інтересів.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
Велика Палата вважає, що самочинне будівництво в цьому випадку є юридичним фактом, відповідною дією, спрямованою на певні об'єкти, щодо яких така дія вчиняється, в тому числі змінюється їх склад та характеристики. Суб'єкти відповідних правовідносин вступають у відносини між собою з приводу різних об'єктів матеріального світу. Щодо одних і тих самих об'єктів матеріального світу можуть складатися різні види правовідносин. У цьому випадку суб'єкт владних повноважень перебуває з особою, яка здійснила самочинне будівництво, в адміністративних відносинах, оскільки діє на виконання своїх владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів територіальної громади.
З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
З наведеними висновками не можна погодитися з огляду на таке.
Розмежування спорів між судами різної юрисдикції здійснюється залежно від предмета спору, його суб'єктного складу та характеру спірних правовідносин.
Не можна погодитися з твердженням ВеликоїПалати Верховного Суду про те, що спірні правовідносини між ДАБІ України та ОСОБА_3 мають виключно владно-управлінський характер, і, як наслідок, публічно-правову природу.
Звертаючись до суду з позовом про знесення самочинного будівництва, ДАБІ України здійснює притаманні їй владно-управлінські функції, однак це лише один з аспектів спірних правовідносин. Іншим є особистий майновий інтерес відповідача щодо його прав на створений об'єкт самочинного будівництва, який може бути порушений управлінськими діями суб'єкта владних повноважень - у цьому випадку ДАБІ України, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Предметом спірних правовідносин є об'єкти самочинного будівництва, які, на нашу думку, є об'єктами цивільних прав.
Об'єкт самочинного будівництва має фізичні ознаки нерухомого майна, зокрема нерозривний зв'язок із земельною ділянкою та неможливість його переміщення без знецінення, однак у зв'язку з відсутністю державної реєстрації правовий режим нерухомої речі на такий об'єкт не поширюється. До моменту державної реєстрації самочинне будівництво є об'єктом цивільних прав у вигляді будівельних матеріалів - речей.
За загальним правилом, закріпленим частиною другою статті 376 ЦК України, особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
Погоджуємося з твердженням Великої Палати Верховного Суду, що самочинне будівництво в цьому випадку є юридичним фактом, відповідною дією, яка спрямована на певні об'єкти, щодо яких така дія вчиняється, в тому числі змінюється їх склад та характеристики.
Однак Велика Палата не врахувала, що у випадках установлених законом, зокрема частиною третьою статті 376 ЦК України, самочинне будівництво є правопороджуючим юридичним фактом, який є підставою для набуття права власності.
Особа може набути право власності на самочинно збудоване нерухоме майно за рішенням суду у випадку, якщо особі, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, буде надано земельну ділянку у встановленому порядку під уже збудоване нерухоме майно (частина третя статті 376 ЦК України). Право власності у порядку, передбаченому частиною третьою статті 376 ЦК України, може бути визнане лише на новозбудоване нерухоме майно або нерухоме майно, яке створене у зв'язку зі знесенням попередньої будівлі та відповідно до будівельних норм і правил є завершеним будівництвом. Крім того, здійснене самочинне будівництво не повинне порушувати прав інших осіб.
Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.
Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.
Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знести самочинне будівництво пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.
За своїм суб'єктним складом такі спори відповідають вимогам ЦПК України, оскільки відповідно до частини другої статті 48 цього Кодексу позивачем і відповідачем у справі цивільної юрисдикції можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.
Щодо вимог до суб'єктного складу адміністративного спору вважаємо за необхідне зазначити наступне.
Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб'єкта владних повноважень є публічно-правовим.
За змістом положень частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Надаючи визначення публічно-правового спору у статті 4 цього Кодексу, законодавець вказав, що це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду; відповідачем - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (стаття 4 КАС України).
Однією з визначальних особливостей адміністративного судочинства є те, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень, а відповідачем - суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частини друга та четверта статті 46 КАС України).
При цьому частиною четвертою статті 46 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 46 КАС України свідчить, що всі наведені підстави, коли громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
Тобто за пунктом 5 частини четвертої статті 46 КАС України суб'єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об'єднань, юридичних осіб, які не є суб'єктами владних повноважень, виключно для превентивного (попереднього) судового контролю своєї ж діяльності, й у випадках, визначених законом.
Пункт 5 частини четвертої цієї статті, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю, і суди повинні розуміти та застосовувати його саме в такому значенні, а не як норму, що надавала б право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. Такий безпідставний підхід до розуміння змісту пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України по суті призводить до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.
Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що публічно-правовим спором є спір, спрямований на захист прав саме фізичних і юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який виникає зазвичай у зв'язку з виконанням або невиконанням таким суб'єктом своїх повноважень публічно-владних управлінських функцій, наданням або ненаданням ним адміністративних послуг. Суб'єкт владних повноважень може бути позивачем, а фізична особа - відповідачем за адміністративним позовом тільки у випадках, якщо на це міститься пряма вказівка у законі.
Водночас ані позивач, ані Велика Палата Верховного Суду не вказали закон, який надає право суб'єкту владних повноважень звертатися до фізичної особи саме з адміністративним позовом про знесення самочинно збудованих житлових будинків, а перелічені у пунктах 1-4 частини четвертої статті 46 КАС України випадки, коли особа може бути відповідачем в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень, до предмета спору у справі, що розглядається, не відносяться.
На нашу думку, віднесення такої категорії спорів до юрисдикції адміністративних судів суперечить самому завданню адміністративного судочинства, визначеного статтею 2 КАС України.
Адміністративна юстиція спрямована виключно на захист людини від публічної влади і не повинна вирішувати справи проти неї.
Отже, на нашу думку, спори про знесення самочинного будівництва мають нерозривно тісний зв'язок з майновим особистим інтересом учасників справи. При розгляді позову ДАБІ України до ОСОБА_3 про зобов'язання відповідача знести за власний рахунок самочинно збудований об'єкт будівництва - комплекс багатоквартирних житлових будинків контроль за діяльністю суб'єкта владних повноважень не здійснюється, суд з'ясовує наявність чи відсутність підстав для знесення об'єкта самочинного будівництва, тобто позбавлення особи права фактичного володіння та користування об'єктом самочинного будівництва, на який, за певних, визначених законом умов, особа може також набути право власності.
Спори за позовами суб'єктів владних повноважень про знесення об'єктів самочинного будівництва дійсно мають певні ознаки справи адміністративної юрисдикції (суб'єктна складова та здійснення позивачем владно-управлінських функцій при зверненні до суду), що дає підстави для сумнівів при визначенні юрисдикційної належності такої категорії справ. Однак вважаємо, що за своїм предметом, суттю, характером та суб'єктним складом спірних правовідносин, з урахуванням мети цивільного та адміністративного судочинств, такі спори є цивільно-правовими, тому ця справа про зобов'язання відповідача знести за власний рахунок самочинно збудований об'єкт будівництва - комплекс багатоквартирних житлових будинків підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Самочинне будівництво є категорією саме цивільного права. У порядку цивільної юрисдикції розглядаються справи про: визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно власником земельної ділянки; визнання права власності на самочинно збудоване майно на земельній ділянці, що не була відведена особі, яка здійснила самочинне будівництво; відшкодування витрат на будівництво, здійснене на земельній ділянці, яку особі не було відведено; зобов'язання особи, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, провести відповідну перебудову; стягнення витрат, пов'язаних з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Саме частиною сьомою статті 376 ЦК України, на порушення положень якої посилалася у позовній заяві ДАБІ України, і яка розміщена у розділі першому «Право власності» книги третьої «Право власності та інші речові права», встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Тобто, норми зазначеної статті регулюють правовідносини, що пов'язані з здійсненням права власності, а тому є цивільно-правовими.
Крім того, предметом цього спору є знесення комплексу самочинно збудованих багатоквартирних житлових будинків, майнові права на об'єкти нерухомості в яких належать третім особам, а тому вирішення позову безпосередньо впливає на такі їх права.
На нашу думку, при визначенні судочинства, за правилами якого повинна розглядатися така категорія справ, ключове значення має предмет спору (об'єкт спірних правовідносин), тобто самочинно збудоване нерухоме майно. Визначення юрисдикції справи з урахуванням предмета спору сприяє уникненню ситуацій юридичної невизначеності, дає можливість чітко і без жодних складнощів визначати судочинство, за правилами якого спір підлягає розгляду, що зручно для учасників судового процесу та позбавляє суд необхідності роз'яснювати власні правові висновки, які залежно від характеру інтересу, на захист якого ініційовано судовий розгляд, різняться у кожній наступній справі.
Вважаємо, що спір за позовом ДАБІ України про зобов'язання знесення об'єкта самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо речових прав. Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку, що цей спір віднесено до компетенції адміністративних судів України. В зв'язку з чим, вважаємо, що касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Києво-Святошинського районного суду Київської області від 5 червня 2018 року та постанова Апеляційного суду Київської області від 31 липня 2018 року- скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
СуддіН.П. Лященко