Постанова

Іменем України

30 травня 2018 року

м. Київ

справа № 308/7923/16-ц

провадження № 61-10673св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі:

головуючого - Висоцької В. С. (суддя - доповідач),

суддів: Лесько А. О., Мартєва С. Ю., Пророка В. В., Фаловської І.М.,

учасники справи:

позивач - Ужгородська місцева прокуратура Закарпатської області,

відповідачі: Ужгородська міська рада Закарпатської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу прокуратури Закарпатської області на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 11 серпня 2017 року у складі судді Данко В. Й. та постанову апеляційного суду Закарпатської області від 20 грудня 2017 року у складі колегії суддів: Куштана Б. П., Джуги С. Д., Мацунича М. В.,

ВСТАНОВИВ:

У липні 2016 року Ужгородська місцева прокуратура Закарпатської області звернулась до суду з позовом до Ужгородської міської ради Закарпатської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 про визнання незаконними рішення органу місцевого самоврядування і витребування земельної ділянки.

Позовна заява мотивована тим, що рішенням Ужгородської міської ради Закарпатської області (далі - Ужгородська міськрада) від 07 листопада

2014 року «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки на обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 ОСОБА_1, площею 0,1000 га, ОСОБА_3 площею 0,1000 га, ОСОБА_4 площею 0,1000 га та ОСОБА_2 площею 0,0510 га. Рішенням Ужгородської міськради від 09 листопада 2015 року вказаним особам затверджено проекти землеустрою та передано у власність земельній ділянки загальною площею 0,3511 га (фактично

0,3510 га) для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1. У подальшому три з чотирьох земельних ділянок були відчужені за правочинами на користь ОСОБА_4, який став власником всіх земель і на підставі технічної документації із землеустрою у 2015 році об'єднав їх у одну земельну ділянку під кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,3511 га (фактично 0,3510 га).

Позивач указував, що вказані рішення Ужгородської міськради прийнято всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України, оскільки генеральним планом м. Ужгород, оспорювана земельна ділянка відносилась до земель громадської забудови, прийняття рішення Ужгородської міськрадою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування житлової забудови прийнято в супереч вимогам статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної документації».

Підтвердженням того, що земельні ділянка до прийняття оскаржуваних рішень відносилась до земель громадської забудови, є наявність у проектах із землеустрою довідок із державної статистичної звітності, згідно яких запроектовані для відведення земельні ділянки використовуються для підприємницької діяльності.

Крім того, позивач указує на порушенням статей 19, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки, ані плану зонування, ані детального плану території, за рахунок якої відведено земельні ділянки, станом на прийняття рішення про їх відведення не було (такі прийняті лише на тій же сесії і не набрали законної сили).

З урахуванням наведеного, прокурор просив: визнати незаконним та скасувати пункти 2.39, 2.40, 2.42 рішення Ужгородської міськради від 07 листопада 2014 року та пункти 1.3, 1.4, 1.5, 1.6 рішення Ужгородської міськради від 09 листопада 2015 року; витребувати на користь територіальної громади м. Ужгорода земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,3511 га (фактично 0,3510 га).

Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області

від 11 серпня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване недоведеністю позовних вимог. Місцевий суд зазначив, що оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування вичерпали та втратили свою дію шляхом виконання, а тому їх скасування не породжує наслідків для власника, оскільки в такий спосіб у ОСОБА_4 виникло право власності на земельну ділянку, яке ґрунтується на правовстановлюючих документах. Рішення Ужгородської міськради від 09 листопада 2015 року не суперечить статтям 19, 24 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки прийняте після затвердження плану зонування території м. Ужгорода.

Постановою апеляційного суду Закарпатської області від 20 грудня

2017 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що місцевий суд належно оцінив докази, надані сторонами, повно з'ясував обставинам справи, вірно визначив характер правовідносин, що виникли між сторонами та норми матеріального права та належно оціненим доказам.

Апеляційний суд погодився з висновком місцевого суду про те, що порядок зміни виду використання земельної ділянки в межах її основного цільового призначення земельного законодавства не порушує положення статей 19, 20 ЗК України та Закон «Про землеустрій».

Суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що прийняті Ужгородською міськрадою рішення, які є предметом позову, є ненормативними актами органу місцевого самоврядування, та такими, що вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. Скасування таких актів не породжує наслідків для власника земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття права власності на земельну ділянку фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.

У касаційній скарзі, поданій у березні 2018 року, прокуратура Закарпатської області просить скасувати постанову апеляційного суду та постановити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що Ужгородська міськрада здійснила зміну цільового використання ділянок: із земель громадської забудови (використання в комерційних цілях) на землі для будівництва та обслуговування житлової забудови, що суперечить статті 20 ЗК України і статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної документації».

Касаційна скарга також містить посилання на порушенням статей 19, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки на день прийняття рішення про відведення земельних ділянок не було ані плану зонування, ані детального плану території, за рахунок якої відведено земельні ділянки.

Аргументом касаційної скарги зазначено невірність посилання суду на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп2009, оскільки висновки наведені в даному рішення стосуються можливості скасування самим органом місцевого самоврядування своїх попередньо прийнятих рішень, а не про неможливість скасування їх у судовому порядку.

Інші учасники справи не скористалися своїм правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу, заперечень щодо її змісту і вимог до касаційного суду не направили.

За змістом частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Суд установив, що рішенням Ужгородської міськради від 07 листопада

2014 року «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_3 надано дозволи на розробку проектів відведення земельних ділянок площею 0,1 га кожному, а ОСОБА_2 площею 0,0510 га для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1.

На підставі рішення Ужгородської міськради від 07 листопада 2014 року було виготовлено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.

Рішенням Ужгородської міськради від 09 листопада 2015 року за відповідачами затверджено проекти землеустрою та передано у власність земельні ділянки загальною площею 0,3510 га для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1.

Земельні ділянки відповідно до класифікації видів цільового призначення земель були віднесені до земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

ОСОБА_1, ОСОБА_3 та ОСОБА_2 відчужили належні їм земельні ділянки на користь ОСОБА_4, який у подальшому на підставі розробленої та затвердженої у встановленому законом порядку технічної документації об'єднав їх у єдину земельну ділянку, які було присвоєно кадастровий номер НОМЕР_1.

Право власності за ОСОБА_4 на вказану земельну ділянку підтверджено Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Свідоцтвом про власності на нерухоме майно від 08 грудня

2015 року.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходив із того, що землі для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07) і землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) належать до земель житлової та громадської забудови, тобто до однієї і тієї ж категорії (секція В Класифікації), а тому надання земельних ділянок в межах однієї категорії не потребує розробки проекту відведення земельної ділянки по зміні її цільового призначення.

Відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою. З цією метою до форми бланків зазначених державних актів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2002 року № 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою» введена графа «цільове призначення ».

Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.

ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів для ведення фермерського господарства.

Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.

Обов'язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України).

Згідно пункту 3.4 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19 червня 1996 року № 173, відповідно до діючих будівельних норм та правил територія населеного пункту з урахуванням переважного функціонального використання, зокрема поділяється на сельбищну територію - для розміщення житлового фонду, громадських будівель та споруд, установ соціального, культурного та побутового призначення, внутрішньосельбищної вулично-дорожньої та транспортної мереж, зелених насаджень та місць громадського користування, окремих комунальних та промислових об'єктів, будівництво яких допускається поблизу житлової забудови.

Пунктом 4.1, 4.4, 4.5 наведених правил визначено, що організація сельбищних територій населених пунктів повинна створити максимально сприятливі умови проживання населення з урахуванням нормативного забезпечення повним набором установ соціального, культурного та побутового обслуговування населення, додержання нормативних показників густоти населення на території житлових кварталів та районів, якості навколишнього середовища та мікроклімату, вимог до організації та благоустрою присадибних територій, транспортної та інженерної інфраструктури відповідно до діючих будівельних норм та правил, а також вимог цих Правил.

Розміщення садибної забудови у містах повинно передбачатись переважно на вільних територіях, на ділянках реконструйованої забудови в межах міської зони, а також на резервних територіях приміських зон. У районах садибної забудови слід передбачати озеленення, благоустрій та повне інженерне забезпечення території, а також обов'язкове забезпечення соціально-побутовими об'єктами повсякденного користування. При відсутності інженерних мереж міської (селищної) каналізації передбачати каналізування садиб на місцеві очисні споруди, що виконуються за затвердженим для регіону типовими проектами. Обладнання внутрішньодомової каналізації з відведенням побутових стоків у вигріб не допускається.

Розміщення житлових будинків з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського призначення допускається тільки по червоній лінії забудови. Окремі будівлі громадського призначення можуть бути розміщені на території житлової забудови тільки при узгодженні з органами державного санітарного нагляду та додержанні

санітарно-гігієнічних вимог.

Суд установив, що спірна земельна ділянка відповідно до класифікації видів цільового призначення земель була віднесена до земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

Разом із тим, суд не дав жодної оцінки наявній у матеріалах справи інформації Управління містобудування та архітектури від 28 липня 2016 року (а. с. 18 т. 1), згідно із якою земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 у відповідності до Публічної кадастрової карти згідно генерального плану м. Ужгорода 2004 року знаходилась на території, яку позначено як територія громадської забудови (за функціональним призначенням територія відноситься до сельбищної зони). План зонування території м. Ужгорода станом на 09 листопада 2016 року не було затверджено.

Суд вважав доведеним, що спірна земельна ділянка належить до земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), при цьому не з'ясував їх цільове призначення на момент винесення

07 листопада 2014 року рішення ради про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідачам.

Крім того, суд зауважив, що 09 листопада 2015 року Ужгородською міською радою було затверджено містобудівну документацію «План зонування території м. Ужгород». Проте суд не з'ясував, чи є воно чинним та, чи не скасовувалось в подальшому в установленому законом порядку.

Відповідно до вимог частин першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Оскільки суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, тому справу необхідно передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 400, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу прокуратури Закарпатської області задовольнити частково.

Рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області

від 11 серпня 2017 року та постанову апеляційного суду Закарпатської області від 20 грудня 2017 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Висоцька

Судді А. О. Лесько

С. Ю.Мартєв

В.В. Пророк

І. М. Фаловська