Ухвала

07 листопада 2018 року

м. Київ

справа № 442/730/17

провадження № 61-25557св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.,

суддів: Білоконь О. В., Гулька Б. І., Синельникова Є. В. (суддя-доповідач), Хопти С. Ф.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області,

відповідачі: ОСОБА_2, Летнянська сільська рада Дрогобицького району Львівської області,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_3, державний реєстратор Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області, у складі судді Нагірної О. Б., від 26 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області, у складі колегії суддів: Савуляка Р. В., Крайник Н. П., Мельничук О. Я., від 14 вересня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У січні 2017 року заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду із позовом до ОСОБА_2, Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_3, державний реєстратор Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області про визнання незаконним та скасування рішення Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області № 23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_2 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у с. Летня Дрогобицького району Львівської області в кварталі індивідуальної житлової забудови АДРЕСА_1, загальною площею 0,17 га», повернення земельної ділянки у власність територіальної громади.

Свої вимоги прокурор обґрунтовував тим, що 07 грудня 2015 року Летнянською сільською радою Дрогобицького району прийнято рішення № 23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_2». ОСОБА_2 є сином ОСОБА_3, однак остання, будучи наділена повноваженнями депутата Летнянської сільської ради, всупереч вимогам статті 28 Закону України «Про запобігання корупції», під час засідання 11-ї сесії Летнянської сільської ради 7-го скликання не повідомила колегіальний орган про наявність у неї реального конфлікту інтересів при голосуванні за прийняття вказаного рішення. Також у ході голосування за вказане рішення депутат ОСОБА_3 проголосувала за прийняття такого рішення шляхом підняття руки, відтак голос ОСОБА_3 на засіданні було зараховано як голос «ЗА», рішення було прийнято одноголосно, про що внесено відомості до протоколу засідання, чим порушила вимоги частини першої та другої статті 172?7 КУпАП.

Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 червня 2016 року ОСОБА_3 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частинами першою та другою статті 172-7 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 3 400 грн. Дане рішення суду набрало законної сили.

На підставі вищезгаданого рішення Летнянської сільської ради ОСОБА_2 25 грудня 2015 року зареєстрував право власності на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель та споруд, кадастровий НОМЕР_1, площею 0,17 га в с. Летня Дрогобицького району, про що державним реєстратором Дрогобицького міськрайонного управління юстиції внесено запис № 12940744 про право власності до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Із урахуванням зазначеного заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області просив позов задовольнити.

Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26 травня 2017 року у задоволенні позову заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 07 грудня 2015 № 23 в умовах наявності у депутата сільської ради конфлікту інтересів не є підставою для визнання протиправним та скасування такого рішення. Окрім того, відповідно до протоколу 11-ї сесії депутатів Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області від 07 грудня 2015 року, на засіданні сесії були присутні 9 депутатів, у той час як загальний склад ради становить 14 депутатів, а достатньою кількістю голосів для прийняття рішення є 8, тому голос ОСОБА_3 не був вирішальним. Положення статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», на яку посилався позивач, не містять імперативного припису щодо обов'язковості скасування у судовому порядку, зокрема, рішень, які були прийняті з порушення вимог вказаного Закону.

Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 14 вересня 2017 року апеляційну скаргу прокуратури Львівської області відхилено, а рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26 травня 2017 року залишено без змін.

Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що судом першої інстанції при розгляді справи не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права. Суд апеляційної інстанції, зокрема, вказав, що стаття 67 Закону України «Про запобігання корупції не містить імперативного припису щодо обов'язковості скасування у судовому порядку рішень, які були прийняті з порушення вимог вказаного Закону, оскільки нею передбачена можливість скасування у судовому порядку за зверненням відповідного органу рішення, прийнятого з порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції», що потребує надання судом оцінки тому, наскільки допущене порушення вимог цього Закону впливає на правомірність прийняття рішення. Факт вчинення ОСОБА_3 корупційного правопорушення, порушення закріпленої статтею 28 Закону України «Про запобігання корупції» заборони на прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, не є достатньою підставою для скасування у судовому порядку спірного рішення органу місцевого самоврядування.

23 жовтня 2017 року заступник прокурора Львівської області подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 14 вересня 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Зокрема, заявник посилається на те, що судами попередніх інстанцій застосовано неправильне тлумачення статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», оскільки оскаржуване рішення сільської ради відповідало б чинному законодавству лише за умови виконання депутатом ОСОБА_3 обов'язків, покладених на неї підпунктами 1, 2 частини першої статті 3, частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» щодо врегулювання конфлікту інтересів під час прийняття оскаржуваного рішення. Недотримання ОСОБА_3 вимог вказаного Закону при прийнятті оскаржуваного рішення сільської ради свідчить про його незаконність, незважаючи на оцінку впливу (вирішальності) її голосу, оскільки спірне рішення прийнято в умовах реального конфлікту інтересів.

02 листопада 2017 року суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ відкрито касаційне провадження в указаній справі.

Статтею 388 ЦПК України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», який набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - ЦПК України), визначено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Пунктом 4 частини першої Розділу ХІІІ Перехідних положень ЦПК України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У травні 2018 року вказану справу передано до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року справу за позовом заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області до ОСОБА_2, Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_3, державний реєстратор Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області, про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради призначено до судового розгляду.

Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Частинами першою та другою статті 400 ЦПК України визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Судами встановлено, що 07 грудня 2015 року Летнянською сільською радою Дрогобицького району Львівської області було прийнято рішення № 23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність», яким ОСОБА_2 затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,17 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд по вул. Грушевського, квартал індивідуальної житлової забудови АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 та надано у власність зазначену земельну ділянку.

Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 червня 2016 у справі № 442/4381/16-п ОСОБА_3 визнано винною у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та другою статті 172-7 КУпАП, і застосоване до неї адміністративне стягнення у виді штрафу на користь держави у розмірі двісті неоподаткованих мінімумів дохорів громадян, що становить 3 400, 00 грн.

Вказаною постановою встановлено, що ОСОБА_3, як депутатом Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області, було порушено вимоги Закону України «Про запобігання корупції», а саме: нею не було повідомлено про наявність конфлікту інтересів та вчинено дії в умовах реального конфлікту інтересів під час розгляду на сесії ради питання про затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 (сину депутата).

Відповідно до частини четвертої статті 61 ЦПК України, 2004 року, вирок у кримінальному провадженні, що набрав законної сили, або постанова суду у справі про адміністративне правопорушення обов'язкові для суду, що розглядає справу про цивільно-правові наслідки дій особи, стосовно якої ухвалено вирок або постанову суду, з питань, чи мали місце ці дії та чи вчинені вони цією особою.

Відповідно до частини першої статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Частиною другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Відповідно до протоколу 11-ї сесії депутатів Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області від 07 грудня 2015 року, на якому було прийнято оспорюване рішення, на засіданні сесії були присутні 9 депутатів, у той час як загальний склад ради становить 14 депутатів. Згідно вказаного протоколу, рішення було прийнято одноголосно.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що оспорюване рішення Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області від 07 грудня 2015 року було прийнято за наявності конфлікту інтересів, про який депутатом Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області ОСОБА_3, у порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції», не було повідомлено. Факт порушення ОСОБА_3 антикорупційного законодавства встановлено постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 23 червня 2016 року у справі № 442/4381/16-п.

Суди дійшли висновку, що вказані обставини та посилання позивача на положення статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» не є підставою для задоволення позовних вимог, оскільки голос ОСОБА_3 при прийнятті рішення не був вирішальним. Окрім того, суди виходили із того, що положення статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» не містять імперативного припису щодо обов'язковості скасування у судовому порядку, зокрема, рішень, які були прийняті з порушення вимог вказаного Закону, оскільки вказаною статтею передбачена можливість скасування у судовому порядку за зверненням відповідного органу рішення, прийнятого з порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції», що потребує надання судом оцінки тому, наскільки допущене порушення вимог цього Закону впливає на правомірність прийняття рішення.

Судами попередніх інстанцій зроблено висновок, що факт порушення ОСОБА_3 антикорупційного законодавства не є підставою для задоволення позовних вимог прокурора, оскільки її голос під час голосування за оспорюване рішення не був вирішальним.

У жовтні та листопаді 2018 року до Верховного Суду заступником прокурора Львівської області та заступником Генерального прокурора України направлені клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Зазначенні клопотання мотивовані тим, що у справі, яка є предметом розгляду та у справі № 459/2673/16 (провадження № 61?23709св18), а також у справі, яка розглядалася Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду, суди, із урахуванням положень статей 35, 67 Закону України «Про боротьбу з корупцією», дійшли висновку про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу, а лише у визначених законом випадках може вплинути на втрату правомочності органу.

Однак, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у справах № 237/2242/17, № 237/2240/17, № 237/2574/17 у подібних правовідносинах дійшов висновку про те, що зі змісту частини першої статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» випливає, що прийняття суб'єктом владних повноважень рішення з порушенням вимог цього Закону є підставою для його скасування, таке рішення може бути скасоване у судовому порядку, зокрема за позовом прокурора.

У справах, які перебували на розгляді у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду № 237/2240/17, № 237/2242/17, № 237/2574/17, а також у справі № 459/2673/16 (провадження № 61?23709св18), яка розглядалася Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду та у цій справі № 442/730/17, яка є предметом розгляду, оспорюванні прокурором рішення органу місцевого самоврядування приймались колегіально. Висновки судів про застосування вимог статей 28, 35, 67 Закону України «Про запобігання корупції» відрізняються.

Колегія суддів дійшла висновку, що з метою формування єдиної правозастосовчої практики існує необхідність визначити правильність правотлумачення у межах розгляду даної справи вимог статей 28, 35, 67 Закону України «Про запобігання корупції», оскільки судова практика у категорії справ про визнання незаконними рішень колегіальних органів (місцевих рад) у зв'язку із порушенням одним членом органу (депутатом) вимог вказаного Закону є різною.

В одних випадках суди приходили до висновків про наявність підстав для скасування рішення місцевої ради, оскільки такі були прийняті у порушення вимог статті 35 Закону України «Про запобігання корупції», що визнавалось єдиною і достатньою підставою для їх скасування, виходячи із змісту положень статті 67 вказаного Закону (постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2018 року справа № 237/2240 (провадження № К/9901/2329/18), від 21 вересня 2018 року справа № 237/2242/17 (провадження № К/9901/22197/18), від 21 вересня 2018 року справа № 237/2574/17 (провадження № К/9901/27012/18), в іншому випадку суди, із урахуванням положень статей 35, 67 Закону України «Про боротьбу з корупцією», формулювали висновок про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не є безумовною підставою незаконності прийнятого рішення, не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу, а лише у визначених законом випадках може вплинути на втрату правомочності органу.

Наявність значних та довгострокових розходжень в судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Враховуючи загальнообов'язковість та остаточність судового рішення, кількість існуючих конфліктуючих судових рішень судів касаційної інстанції, а також специфіки правовідносин у сфері боротьби з корупцією, існує необхідність у запровадженні єдиної правозастосовчої практики, роз'яснення порядку застосування положень статей 35, 67 Закону України «Про боротьбу з корупцією» з метою визначення підстав для скасування рішення колегіального органу (місцевої ради), як наслідок вчинення корупційного правопорушення одним з його членів (депутатом).

У відповідності до частини п'ятої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Наявність виключної правової проблеми та необхідність забезпечення єдиної правозастосовчої практики надають касаційному суду право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

До того ж колегія суддів вважає, що за обставинами цієї справи при вирішенні питання про протиправність рішення колегіального органу суд має оцінити не лише факт порушення одним із його членів вимог антикорупційного законодавства, а й встановити, чи мало таке порушення влив на провомочність колегіального органу при прийнятті рішення або інші негативні наслідки. Така позиція колегії суддів свідчить про відступ від висновку щодо застосування статей 35, 67 Закону України «Про боротьбу з корупцією», викладеного у постановах колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справах № 237/2240/17, № 237/2242/17, № 237/2574/17, що є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 403 ЦПК України.

Керуючись статтями 400, 403, 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

У Х В А Л И В :

Клопотання заступника прокурора Львівської області та заступника Генерального прокурора України про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду задовольнити.

Справу № 442/730/17 за позовом заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області до ОСОБА_2, Летнянської сільської ради Дрогобицького району Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_3, державний реєстратор Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області, про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 26 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 14 вересня 2017 року передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник
Судді О. В. Білоконь
Б. І. Гулько
Є. В. Синельников
С. Ф. Хопта