судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
у справі № 753/4348/17 ( провадження № 14-275 цс 18)
за позовом ОСОБА_3 до Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України в особі державного реєстратора Коломієць Олени Георгіївни про визнання протиправним і скасування рішення про державну реєстрацію прав
4 березня 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу й індексним номером 12723382) від 28 квітня 2014 року (далі - оскаржуване рішення), яким за ОСОБА_5 (далі - позикодавець) зареєстровано право приватної власності на квартиру АДРЕСА_1 (далі - квартира).
ОСОБА_3 мотивувала позов тим, що 20 квітня 2012 року позивач і позикодавець уклали договір позики, за умовами якого вона взяла позику в сумі 300 658 грн, що за офіційним курсом Приватного акціонерного товариства «Правекс Банк» (далі - ПАТ «Правекс Банк») становило в еквіваленті 37 400 доларів США. З метою забезпечення виконання зобов'язань за договором позики 20 квітня 2012 року ОСОБА_3 уклала з позикодавцем договір іпотеки квартири та договір про задоволення вимог іпотекодержателя. Вказувала, що відповідно до договору про задоволення вимог іпотекодержателя сторони домовилися про перехід права власності на квартиру до останнього після спливу 31-денного строку з моменту надіслання на адресу іпотекодавця письмової вимоги про усунення порушення основного зобов'язання та попередження про звернення стягнення на предмет іпотеки. ОСОБА_3 стверджувала, що письмову вимогу від позикодавця про виконання порушеного грошового зобов'язання та попередження про звернення стягнення на предмет іпотеки до 10 квітня 2014 року та після цієї дати не отримувала. Вважала, що відповідач мав відмовити у здійсненні державної реєстрації права приватної власності на квартиру за позикодавцем.
З огляду на це позивач вважає, що оскаржуване рішення відповідача прийнято на підставі неповного пакету документів, унаслідок чого відповідач неправомірно встановив факт виконання умов, з якими стаття 33 Закону України «Про іпотеку» пов'язує набуття іпотекодержателем права власності на предмет іпотеки.
13 березня 2017 року Дарницький районний суд міста Києва постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі.
14 червня 2017 року Апеляційний суд міста Києва постановив ухвалу, якою залишив без змін ухвалу суду першої інстанції, мотивувавши таке рішення тим, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неможливість розгляду вимоги позивача за правилами цивільного судочинства, оскільки спір у цій справі є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
4 липня 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою. Просить скасувати постановлені у справі ухвали та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7 червня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки позивач оскаржує ухвалу Дарницького районного суду міста Києва від 13 березня 2017 року й ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 14 червня 2017 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 22 серпня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнила. Ухвалу Дарницького районного суду міста Києва від 13 березня 2017 року й ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 14 червня 2017 року скасувала, а справу передала до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір виник з приводу порушення права власності позивача на об'єкт нерухомості внаслідок дій позикодавця та державного реєстратора щодо реєстрації такого права за позикодавцем, а тому дійшла висновку про приватноправовий характер спору.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду застосувала пункт 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами першої й апеляційної інстанцій, згідно з яким суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Ключовим мотивом такого рішення визнано те, що спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правових договорів (кредитного та іпотечного) та реалізацією прав іпотекодержателя на предмет іпотеки - квартиру позивача. Таким чином, цей спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися судами за правилами ЦПК.
Відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, однак з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На момент винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII).
Здійснюючи перевірку застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, потрібно з'ясувати, чи дотримано судами процесуальні норми, які були чинними на момент винесення рішення у справі.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Згідно з частиною першою статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві Коломієць О. Г. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 12723382 від 28 квітня 2014 року, яким за ОСОБА_5 зареєстровано право власності на квартиру АДРЕСА_1.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначила, що державний реєстратор у порушення вимог Закону України від 1 липня 2004 року
№ 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV) у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, не перевірив документи, подані для реєстрації права власності на квартиру, на відповідність їх вимогам цього Закону і не врахував, що поданий для державної реєстрації права власності пакет документів є неповним через відсутність документа, який підтверджує факт отримання позивачем заяви про вимогу щодо повернення боргу за договором позики від 20 квітня 2012 року, укладеним між позивачем та ОСОБА_5 та посвідченим приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Коноваловою Е. А.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, та питання виконання державним реєстратором обов'язків, передбачених Законом № 1952-ІV, щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів.
Вважаю, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення та дії державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
При цьому позовні вимоги ґрунтуються на протиправності рішення державного реєстратора як суб'єкта, наділеного Законом 1952-ІV владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію обтяження прав, у зв'язку з невиконанням ним обов'язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності у особи, яка звернулася за державною реєстрацією, права на подання відповідної заяви.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав, є Закон № 1952-ІV.
Згідно з частиною першою статті 15 Закону № 1952-ІV державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в
державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви
про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державний реєстр речових прав на нерухоме майно; 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону;6) надання витягівз Державний реєстр речових прав на нерухоме майнопро зареєстровані права та/або їх обтяження.
Відповідно до частини четвертої статті 18 цього Закону державній реєстрації підлягають виключно заявлені права та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно з частиною другою статті 24 Закону № 1952-ІV за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Пунктом 46 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (далі - Порядок), встановлено, що для проведення державної реєстрації права власності на підставі договору іпотеки, що містить застереження про задоволення вимог іпотекодержателя, заявник, крім документа, що підтверджує виникнення, перехід та припинення речових прав на нерухоме майно, подає: 1) завірену в установленому порядку копію письмової вимоги про усунення порушень, надіслану іпотекодержателем іпотекодавцеві та боржникові, якщо він є відмінним від іпотекодавця, в якій зазначається стислий зміст порушеного зобов'язання, вимога про виконання порушеного зобов'язання у не менш як 30-денний строк та попередження про звернення стягнення на предмет іпотеки у разі невиконання такої вимоги; 2) документ, що підтверджує завершення 30-денного строку з моменту отримання іпотекодавцем та боржником, якщо він є відмінним від іпотекодавця, письмової вимоги іпотекодержателя у разі, коли більш тривалий строк не зазначений у письмовій вимозі, надісланій іпотекодержателем іпотекодавцеві та боржникові, якщо він є відмінним від іпотекодавця; 3) заставну (якщо іпотечним договором передбачено її видачу).
З аналізу вказаних положень законодавства вбачається, що перед прийняттям рішення про державну реєстрацію прав державний реєстратор повинен вчинити ряд дій, зокрема: перевірити повноваження особи, яка звернулась із заявою про реєстрацію певного речового права; перевірити повноту наданих документів та їх відповідність вимогам законодавства; перевірити відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації права; з'ясувати питання про наявність чи відсутність зареєстрованого обтяження нерухомого майна.
Отже, якщо спір обґрунтовується протиправністю дії чи рішення державного реєстратора у зв'язку з недотриманням положень Закону № 1952-ІV і Порядку та невиконанням реєстратором прямих обов'язків, визначених вказаними нормативно-правовими актами, то такий спір є публічно-правовим та пов'язаний з реалізацією державним реєстратором владно-управлінських функцій.
Предметом розгляду у цій справі є дії та рішення державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на квартиру, якою підтверджується певний юридичний статус об'єкта нерухомості.
Державний реєстратор, діючи як суб'єкт владних повноважень, був зобов'язаний перевірити надані заявником для здійснення реєстрації права власності документи на предмет їх повноти та відповідності вимогам законодавства, у тому числі й доказ надсилання позивачу вимоги про повернення боргу за договором позики від 20 квітня 2012 року. Саме обставини щодо неналежної перевірки державним реєстратором наданих заявником документів позивач зазначив на обґрунтування позовних вимог.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та перевірки відповідачем документів, наданих заявником, та законність оскаржуваного рішення. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням державного реєстратора у зв'язку з недотриманням останнім вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Оскільки спірні правовідносини у справі стосуються дій та рішень державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За наведених обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Отже, касаційна скарга позивача підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Суддя Великої Палати

Верховного Суду О.Б. Прокопенко