судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
справа № 539/3192/16-ц
провадження № 14-277цс18
У жовтні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Лубенської міської ради Полтавської області (далі - Міськрада) про визнання незаконним та скасування рішення міської ради.
Позовні вимоги мотивовані тим, що рішенням десятої сесії сьомого скликання Міськради від 22 вересня 2016 року управлінню з питань комунального майна та земельних відносин виконавчого комітету Міськради надано дозвіл на виготовлення технічної документації щодо поділу земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною площею 0,5627 га, з метою створення двох нових землеволодінь без зміни цільового призначення на користь територіальної громади м. Лубни Полтавської обл. в особі Міськради.
Позивач зазначив, що 27 травня 2016 року він придбав нежитлові приміщення, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1. 3 червня 2016 року він звернувся з відповідною заявою до відповідача, в якій просив вирішити питання про надання йому в оренду земельної ділянки, на якій розміщено придбане ним нерухоме майно.
ОСОБА_3 вважає, що оскаржуване рішення Міськради є незаконним, у зв'язку із чим просив його скасувати.
Рішенням Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 7 грудня 2016 року позов задоволено. Визнано недійсним та скасовано рішення Міськради від 22 вересня 2016 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок».

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивач після придбання нерухомості фактично приступив до використання земельної ділянки та здійснює на ній господарську діяльність, а прийняте Міськрадою рішення позбавляє його права оформити право оренди земельної ділянки.

Ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 2 березня 2017 року рішення суду першої інстанції скасовано, провадження у справі закрито, роз'яснено ОСОБА_3 право звернутися до суду за правилами адміністративного судочинства.

Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що, приймаючи рішення про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо земельної ділянки, відповідач діяв як суб'єкт владних повноважень, а тому спірні правовідносини є юрисдикцією адміністративного суду відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року).

У березні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, у зв'язку із чим просив скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що спори, які виникають із земельних правовідносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь суб'єкта владних повноважень, згідно зі статтею 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, розглядаються в порядку цивільного судочинства.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 29 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ«Перехідні положення» ЦПК у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У травні 2018 року справу отримав Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду.

Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК (у редакції Закону № 2147-VIII) справа підлягає передачі на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 404 ЦПК (у редакції Закону № 2147-VIII) питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 403 цього Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 14 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 22 серпня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнила частково: ухвалу Апеляційного суду Полтавської області від 2 березня 2017 року скасувала, а справу направила на розгляд до апеляційного суду.

На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, спір у цій справі стосується цивільного права щодо користування земельною ділянкою, тому такий спір є приватноправовим і підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

Ключовим мотивом такого рішення є те, що оспорювання рішення органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень поглинається спором про речове, приватне право, яке могло як належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.

На обґрунтування постанови Великої Плати Верховного Суду зазначено, що порівняльний аналіз змісту статті 15 ЦПК та статті 17 КАС (у редакціях, чинних на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій) у сукупності дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, із яких виник спір.

Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

У справі, яка розглядається, позивач оскаржує рішення Міськради від 22 вересня 2016 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок».

Позивач вважає, що оскаржуване рішення порушує його існуюче речове право на зазначену земельну ділянку, яке виникло в нього разом із набуттям права власності на нежитлові приміщення, які розміщені на цій земельній ділянці.

Після набуття права власності або права користування нерухомим майном до нового власника переходить право власності або користування земельною ділянкою, на якій вони розташовані, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача [стаття 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК) та стаття 377 Цивільного кодексу України (далі - ЦК)].

У випадку невизнання або порушення прав на земельну ділянку нового власника нерухомого майна такі права підлягають захисту в судовому порядку.

З урахуванням зазначених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що існує спір щодо права позивача на земельну ділянку, який підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК суддя, суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Розглядаючи справу, суд першої інстанції та Велика Палата Верховного Суду виходили з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

На час винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII.

Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 6) розсудливо; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.

Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону

№ 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону № 2147-VIII).

З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Предметом позовних вимог у цій справі були вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Міськради від 22 вересня 2016 року, яким надано дозвіл на виготовлення технічної документації щодо поділу земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1., з метою створення двох нових землеволодінь без зміни цільового призначення на користь територіальної громади м. Лубни Полтавської області в особі Міськради.

Оскаржуваним рішенням управлінню з питань комунального майна та земельних відносин виконавчого комітету Міськради надано дозвіл на виготовлення технічної документації щодо поділу вказаної земельної ділянки на користь територіальної громади м. Лубни.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, приймаючи оскаржуване рішення відповідач порушив вимоги законодавства, зокрема, статті 120 ЗК та статті 377 ЦК.

Пунктом 34 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, а також щодо виготовлення технічної документації із землеустрою регулюються, зокрема, приписами ЗК, Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

За змістом частини першої статті 12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Частиною першою статті 116 ЗК визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частин першої та другої статті 120 ЗК у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняються права власності та користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.

Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.

Положення ЗК та Закону № 858-IV є спеціальними нормами права, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Предметом доказування в такій категорії справ повинні бути обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення. При цьому суд перевіряє, чи діяв суб'єкт владних повноважень на підставі, у спосіб та у порядку, визначеними законом, та чи діяв відповідач у межах визначених законодавством повноважень.

Дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення та дії відповідача, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.

Обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням міської ради у зв'язку з недотриманням вимог земельного законодавства, яке визначає підстави та порядок надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо земельної ділянки, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

З огляду на те, що спірні правовідносини у справі стосуються рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Крім того, офіційне тлумачення статті 12 ЗК та статті 17 КАС у контексті належності до компетенції адміністративних судів розгляду спорів про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування, якими порушуються права фізичних та юридичних осіб у сфері регулювання земельних відносин, міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти владних повноважень.

Відповідно до положень пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

Положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» Конституційний Суд України розтлумачив так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Оскільки рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, то Велика Палата Верховного Суду повинна була дотримуватись правової позиції щодо підсудності такої категорії спорів та врахувати офіційне тлумачення вказаних норм матеріального та процесуального права.

Враховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За наведених обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими та спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.

Отже, касаційна скарга ОСОБА_3 не підлягала задоволенню, а оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції підлягала залишенню без змін.

Суддя Великої Палати

Верховного Суду О.Б. Прокопенко