Постанова

Іменем України

03 жовтня 2018 року

м. Київ

справа № 111/2457/13-ц

провадження № 61-7110зпв18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.,

суддів: Гулька Б. І., Синельникова Є. В., Хопти С. Ф., Черняк Ю. В. (суддя-доповідач);

учасники справи:

позивач - Керченський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим,

відповідачі: Ленінська районна державна адміністрація Автономної Республіки Крим, ОСОБА_1, ОСОБА_2,

розглянув у порядку письмового провадження заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року у складі колегії суддів: Горелкіної Н. А., Завгородньої І. М., Іваненко Ю. Г.,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2013 року Керченський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері звернувся до суду з позовом до Ленінської районної державної адміністрації, ОСОБА_3, ОСОБА_4, спадкоємцями яких є ОСОБА_1 та ОСОБА_2, про визнання недійсними пунктів розпорядження від 23 листопада 2005 року № 874, визнання недійсними державних актів, зобов'язання повернути земельні ділянки.

Позовна заява мотивована тим, що на підставі розпорядження Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим від 23 листопада 2005 року № 874 «Про передачу у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства» громадянам, зокрема, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, із земель резерву Семисотської сільської ради незаконно передано у власність земельні ділянки площею по 2,0 га кожному. Оскільки ці земельні ділянки знаходяться в межах прибережної захисної смуги Азовського моря, їх передача для ведення особистого селянського господарства заборонена.

Рішенням Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року у складі судді Шувалова М. В. у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що на час виникнення спірних правовідносин розмір та межі прибережної захисної смуги повинні були встановлюватися за проектами землеустрою по відводу земельних ділянок та повинні були знаходитися в межах водоохоронних зон, розміри і межі яких визначалися б окремим проектом землеустрою на основі нормативно-технічної документації. Разом з тим на час передачі у власність спадкодавцям відповідачів спірних земельних ділянок межі прибережної захисної смуги на території Ленінського району Автономної Республіки Крим не було встановлено.

Ухвалою Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 26 листопада 2013 року апеляційну скаргу заступника прокурора Автономної Республіки Крим залишено без задоволення, рішення Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року залишено без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що за відсутності проектів землеустрою, які б встановлювали прибережні захисні смуги, Ленінська районна державна адміністрація Автономної Республіки Крим діяла в межах своїх повноважень при видачі розпорядження від 23 листопада 2005 року № 874 про передачу відповідачам у власність земельних ділянок із земель резервного фонду Семисотської сільської ради Ленінського району Автономної Республіки Крим.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справі від 30 січня 2014 року касаційну скаргу заступника прокурора Автономної Республіки Крим залишено без задоволення, рішення Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року та ухвалу Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 26 листопада 2013 року залишено без змін.

У січні 2015 року заступник Генерального прокурора України звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із заявою про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року, в якій просив скасувати зазначене судове рішення та справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Підставою для перегляду вказаних судових рішень заступник Генерального прокурора України зазначає неоднакове застосування судами норм положень статей 3, 4, 87-89 Водного кодексу України, статей 19-21, 58, 60, 61, 84 Земельного кодексу України, статей 50-54 Закону України «Про землеустрій», п. п. 1, 4, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486, та пункту 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природнього середовища України від 05 листопада 2004 року № 486, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

На підтвердження неоднакового застування судом касаційної інстанції норм матеріального права Генеральний прокуратур України надав ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 26 листопада 2014 року та 04 грудня 2014 року.

Під час підготовки заяви про перегляд судових рішень було встановлено, що цивільна справа від 24 лютого 2014 року № 111/2457/13-ц судом касаційної інстанції направлена до Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 16 березня 2015 року допущено до провадження Верховного Суду України справу за позовом Керченського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Ленінського районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим, ОСОБА_1, ОСОБА_2 про визнання недійсними пунктів розпорядження, визнання недійсними державних актів та зобов'язання повернути земельні ділянки за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року.

Ухвалою Верховного Суду України від 26 березня 2015 року відкрито провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду України від 27 березня 2015 року витребувано матеріали справи за вказаним позовом із Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим.

У квітні 2016 року до Шевченківського районного суду м. Києва надійшла заява Генеральної прокуратури України про відновлення втраченого провадження у справі за позовом Керченського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим, ОСОБА_3, ОСОБА_4, спадкоємцями яких є ОСОБА_1 та ОСОБА_2, про визнання недійсними пунктів розпорядження від 23 листопада 2005 року № 874, визнання недійсними державних актів, зобов'язання повернути земельні ділянки.

Рішенням Шевченківського районного суду м. Києва від 30 вересня 2016 року відновлено втрачене провадження у справі за № 111/2457/13-ц за позовом Керченського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим, ОСОБА_3, ОСОБА_4, спадкоємцями яких є ОСОБА_1 та ОСОБА_2, про визнання недійсними пунктів розпорядження від 23 листопада 2005 року № 874, визнання недійсними державних актів, зобов'язання повернути земельні ділянки.

Прийнято рішення вважати установленим зміст відновлених рішень Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року, ухвали Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 26 листопада 2013 року та ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справі від 30 січня 2014 року.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», за яким судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд (стаття 388 ЦПК України).

Відповідно до підпункту 1 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України у редакції Закону від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України у цивільних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

У червні 2018 року вказану справу передано до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 24 вересня 2018 року цивільну справу призначено до розгляду.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені у заяві доводи, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що заява підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим від 23 листопада 2005 року № 874 затверджено проект відводу земельних ділянок 30 громадянам для ведення особистого селянського господарства із земель резерву Семисотської сільської ради площею по 2,0 га кожному та передано зазначені земельні ділянки у власність. У пункті 3 розпорядження вказано: «видати державні акти на право власності на земельні ділянки». У доданому до цього розпорядження списку громадян значаться ОСОБА_3, спадкоємцем якого є відповідач ОСОБА_1, та ОСОБА_4, спадкоємцем якого є відповідачка ОСОБА_2 (а. с. 7, 8).

На виконання цього розпорядження ОСОБА_3 було видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, ОСОБА_4 - державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2.

Згідно з висновком відділу архітектури та містобудування Ленінської райдержадміністрації Автономної Республіки Крим від 21 липня 2005 року № 453 є можливим надання земельної ділянки для 30 громадян по 2.0 га кожному для ведення особистого селянського господарства із земель резерву Семисотської сільської ради (а. с. 13).

Відвід земельної ділянки 06 липня 2005 року погоджено з управлінням екологічної інспекції Керченського регіону (а. с. 11).

Пунктами 1, 4 частини першої статті 355 ЦПК України 2004 року передбачено, що підставою для подання заяви про перегляд судових рішень у цивільних справах є неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справі від 26 листопада 2014 року у справі № 6-33389св14, на яку посилається заступник Генерального прокурора України, касаційну скаргу Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області залишено без задоволення. Залишено без змін рішення Апеляційного суду Хмельницької області від 14 липня 2014 року, яким позов Старокостянтинівського міжрайонного прокурора задоволено, визнано незаконним і скасовано рішення Старокостянтинівської міської ради від 07 вересня 2004 року № 19 «Про передачу земельних ділянок у власність» в частині передачі у власність ОСОБА_5 земельної ділянки площею 359 кв. м для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1, визнано недійсним державний акт на право власності на землю серії НОМЕР_3 від 27 вересня 2005 року, виданий на ім'я ОСОБА_5

Переглядаючи оскаржуване судове рішення, суд касаційної інстанції погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідно до статей 88, 89 Водного кодексу України в редакції Закону від 06 червня 1995 року № 213/95-ВР, станом на час передачі земельної ділянки у власність ОСОБА_5, заборонено розорювати прибережні захисні смуги водних об'єктів та займатись на цих смугах садівництвом, городництвом. Зазначив, що відсутність землевпорядної документації не змінює правовий режим захисної смуги.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справі від 04 грудня 2014 року у справі № 6-37476св14, на яку посилається заступник Генерального прокурора України, касаційну скаргу ОСОБА_6, в інтересах якого діє ОСОБА_7, залишено без задоволення. Залишено без змін рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 червня 2014 року та ухвалу апеляційного суду Запорізької області від 19 серпня 2014 року, яким позов Бердянської міжрайонної прокуратури Запорізької області задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункти 5, 5.8. рішення вісімдесятої сесії п'ятого скликання Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам», яким затверджено проект відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_6 земельну ділянку, площею 0,0971 га, для індивідуального дачного будівництва. Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_4, виданий Бердянською міською радою на ім'я ОСОБА_6, на земельну ділянку, площею 0,0971 га, для ведення індивідуального дачного будівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_2. Зобов'язано ОСОБА_6 повернути територіальній громаді м. Бердянська земельну ділянку, площею 0,0971 га.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення, суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, чинній на час виникнення правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Згідно з пунктом 2.9. Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434, у разі відсутності землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням конкретної ситуації.

Таким чином, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується окремий порядок надання та використання.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі й землі водного фонду; віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Подібний порядок встановлено й для зміни цільового призначення земель, що згідно із частиною другою статті 20 ЗК України проводиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Відповідно до статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

Згідно з частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але які за своїм призначенням сприяють функціонуванню й належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством України установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Так, стаття 59 ЗК України передбачає обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлює можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди. Відповідно до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки передачі земель водного фонду до приватної власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).

Отже, за змістом зазначених норм права, землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами; внутрішніми морськими водами та територіальним морем, як землі, зайняті водним фондом України, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин) уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водоймів уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Згідно з пунктом 2.9. Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час установлення водоохоронної зони.

Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку.

Зазначений правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду України від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14, від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14.

Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій, не встановили всіх фактичних обставин справи, зокрема не надали належної оцінки доводам позивача про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Азовського моря, тому передача її у власність фізичним особам для ведення особистого селянського господарства суперечить вимогам статті 88 ВК України, та дійшли передчасного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Суд касаційної інстанції на зазначені порушення судами норм матеріального права уваги не звернув.

Відповідно до статті 353 ЦПК України 2004 року Верховний Суд переглядає судові рішення у цивільних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно з частиною першою статті 360-2 ЦПК України 2004 року справи розглядаються Верховним Судом за правилами, встановленими главами 2 і 3 розділу V цього Кодексу, а тому Верховний Суд не може встановлювати обставини справи, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.

Відсутність процесуальної можливості з'ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини другої статті 360-4 ЦПК України 2004 року рішення Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року, ухвала Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 26 листопада 2013 року та ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до частини третьої статті 436 ЦПК України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

Керуючись пунктами 1, 4 частини першої статті 355, пунктом 1 частини першої, частини третьої статті 360-3, частиною першою статті 360-4 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року задовольнити частково.

Рішення Ленінського районного суду Автономної Республіки Крим від 18 вересня 2013 року, ухвалу Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 26 листопада 2013 року та ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 січня 2014 року у справі за позовом Керченського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Ленінської районної державної адміністрації Автономної Республіки Крим, ОСОБА_1, ОСОБА_2 про визнання недійсними пунктів розпорядження, визнання недійсними державних актів та зобов'язання повернути земельні ділянки скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник

Судді: Б. І. Гулько

Є. В. Синельников

С. Ф. Хопта

Ю. В. Черняк