суддів Великої Палати Верховного Суду
Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю.
Справа № 617/1315/15-ц
Провадження № 14-219 цс 18
І. Короткий виклад історії справи
1. У липні 2015 року прокурор Вовчанського району Харківської області (далі також - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави від імені Державного агентства лісових ресурсів України, Харківського обласного управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства (далі також - ДП) «Вовчанське лісове господарство» і просив визнати незаконними та скасувати :
1.1. Розпорядження голови Вовчанської РДА Харківської області від 19 травня 2008 року № 456 «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для передачі їх у власність для індивідуального дачного будівництва» (далі - розпорядження № 456);
1.2. Розпорядження голови Вовчанської РДА Харківської області від 15 червня 2012 року № 316 «Про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу рекреаційного призначення для будівництва індивідуального дачного будинку ОСОБА_2 по АДРЕСА_1 , ОСОБА_3 по АДРЕСА_2 , ОСОБА_4 по АДРЕСА_3 , ОСОБА_1 по АДРЕСА_4 , ОСОБА_5 по АДРЕСА_5 , ОСОБА_6 по АДРЕСА_6 , ОСОБА_7 по АДРЕСА_7 , ОСОБА_8 по АДРЕСА_8 , ОСОБА_9 по АДРЕСА_9 , за межами населених пунктів на території Старосалтівської селищної ради Вовчанського району» (далі - розпорядження № 316) в частині передачі ОСОБА_1 у власність земельної ділянки загальною площею 0,10 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ) для індивідуального дачного будівництва (далі - земельна ділянка).
2. Позовну заяву мотивував тим, що розпорядження № 456 і № 316 видані з порушенням вимог статей 20, 116 і 118 Земельного кодексу (далі - ЗК) України, статті 5 Лісового кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України № 610 р від 10 квітня 2008 року. Прокурор вказував на те, що оскаржені розпорядження видані за відсутності відповідного рішення Кабінету Міністрів України про вилучення земельної ділянки із постійного користування ДП «Вовчанське лісове господарство» та без попередньої зміни її цільового призначення. Також зазначав, що з порушенням вимог статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки таку експертизу не проходив.
3. 23 липня 2015 року Вовчанський районний суд Харківської області постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі.
4. Мотивував ухвалу тим, що спори про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень слід розглядати за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.
5. 1 вересня 2015 року Апеляційний суд Харківської області постановив ухвалу, якою залишив без змін ухвалу суду першої інстанції.
6. Обґрунтував ухвалу тим, що вимоги прокурора зводяться до визнання незаконними розпоряджень голови Вовчанської РДА Харківської області. А тому за відсутності спору про право згідно з пунктом 1 частини першої та частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення до суду, прокурор мав подати позов до суду адміністративної юрисдикції. Суд апеляційної інстанції також вказав, що у додатку до позовної заяви немає даних про наявність у ОСОБА_1 державного акта на право власності на земельну ділянку.
7. У лютому 2016 року заступник прокурора Харківської області звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою. Просив скасувати ухвалу Вовчанського районного суду Харківської області від 23 липня 2015 року й ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 1 вересня 2015 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. Мотивував касаційну скаргу тим, що спори, пов`язані із земельними відносинами, в яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб`єкта владних повноважень, є приватноправовими. А тому цю справу треба розглядати за правилами цивільного судочинства. Крім того, захист прав на землю здійснюється способами, визначеними статтями 16, 21 і 393 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України та статтею 152 ЗК України, зокрема шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.
9. 12 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову (далі - постанова), якою касаційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржені рішення судів першої й апеляційної інстанції - без змін.
10. Мотивувала постанову так :
10.1. На стадії формування земельної ділянки особа, яка прагне отримати цю ділянку у власність, з одного боку, та відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування, уповноважений приймати рішення щодо надання відповідної ділянки у власність, з іншого боку, перебувають в адміністративних відносинах. Рішення суб`єкта владних повноважень про передання земельної ділянки у власність є актом, необхідним для набуття у власність цього об`єкта у майбутньому - з моменту державної реєстрації відповідного цивільного права.
12.1. Допоки на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, який прийняв рішення щодо передання земельної ділянки у власність, особа не зареєструвала відповідне речове право на цю ділянку, за участі такого суб`єкта існує публічно-правовий спір, який належить до юрисдикції адміністративного суду, крім випадку, якщо певне речове право на ту ж ділянку чи на її частину на момент прийняття вказаного рішення належить іншій особі.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
11. Не можемо погодитися з думкою більшості колег, які підтримали постанову. На жаль, поза їх увагою залишилися важливі факти та норми права, на підставі яких мало бути вирішене питання про розмежування юрисдикції судів у спорах про оскарження рішення органу влади про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду та/чи про оскарження рішення відповідного органу про затвердження цього проекту землеустрою.
(2.1) Попередня практика Конституційного Суду України, Верховного Суду України та висновки пленумів судів касаційної інстанції
12. 1 квітня 2010 року Конституційний Суд України ухвалив рішення № 10-рп/2010, в резолютивній частині якого визначив, що:
16.1. Положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб`єкти владних повноважень.
16.2. Положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
16.3. Положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
13. Вказане офіційне тлумачення зазначених приписів не поставило крапку у багаторічних юрисдикційних конфліктах, що підтвердили практика Верховного Суду України та висновки пленумів судів касаційної інстанції :
13.1. У постановах від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14 Верховний Суд України вказав, що за змістом статей 2 та 5 ЗК України міська рада, здійснюючи повноваження власника землі, є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб`єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, і не здійснює владних управлінських функцій. Тому, на думку Верховного Суду України, суди дійшли помилкового висновку про те, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передання відповідних прав щодо неї, слід розглядати за правилами КАС України.
13.2. Проте у постанові від 19 січня 2016 року у справі № 21-3690а15 Верховний Суд України вказав, що у цій справі, предметом якої є рішення сільради про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, висновок про те, що відповідач, ухвалюючи вказане рішення, не здійснював владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки у зазначених правовідносинах відповідач реалізує контрольні функції, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Аналогічний висновок щодо адміністративної юрисдикції суду у спорі про оскарженні рішення РДА про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду Верховний Суду України сформулював у постанові від 7 червня 2016 року у справі № 21-1341а16. Крім того, у постанові від 13 липня 2016 року у справі № 21-1265а16 Верховний Суду України також дійшов висновку, що справу необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства, відповідач здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
13.3. У пункті 1.2.2 постанови «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17 травня 2011 року № 6 пленум Вищого господарського суду України вказав, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (надання земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуження земельних ділянок державної або комунальної власності, укладення, зміни, розірвання договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановлення сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийняття державними органами й органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок. Реалізуючи відповідні повноваження, органи державної влади або органи місцевого самоврядування вступають із юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівноправними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, зокрема із суб`єктами підприємницької діяльності. Тому спори за участю органів державної влади та місцевого самоврядування, що виникають із правовідносин, в яких ці органи реалізують повноваження власника, а також інші спори, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 1 ГПК України підвідомчі господарським судам.
13.4. У пункті 7 постанови від 1 березня 2013 року «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» пленум Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ вказав, що земельні відносини, суб`єктами яких є фізичні чи юридичні особи, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, а об`єктами - землі у межах території України, земельні ділянки та права на них, зокрема на земельні частки (паї), регулюються земельним і цивільним законодавством на принципах забезпечення юридичної рівності прав їх учасників, забезпечення гарантій прав на землю (стаття 1 ЦК України, статті 2, 5 ЗК України). Захист судом прав на землю у цих відносинах здійснюється способами, визначеними статтями 16, 21, 393 ЦК України, статтею 152 ЗК України, зокрема шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Тому спори, що виникають із земельних відносин, в яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб`єкта владних повноважень, згідно зі статтею 15 ЦПК України розглядаються за правилами цивільного судочинства. Це стосується, наприклад, позовів про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування стосовно видання дозволу на виготовлення (розроблення) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вирішення інших питань, які відповідно до закону необхідні для набуття та реалізації прав на землю, про надання чи передання земельної ділянки у власність або користування чи невирішення цих питань, припинення права власності або користування землею.
13.5. У пункті 12 постанови від 20 травня 2013 року № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» пленум Вищого адміністративного суду України зазначив, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю суб`єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, - які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури. Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
(2.2) Висновки представників наукової спільноти
14. З огляду на важливість вирішення багатолітніх юрисдикційних конфліктів суддя-доповідач у справі № 617/1315/15-ц звернувся до вченого секретаря Науково-консультативної ради (далі - НКР) при Верховному Суді із запитом про отримання наукових висновків її членів з питань розмежування цивільної й адміністративної юрисдикції стосовно вирішення деяких категорій земельних спорів.
15. За результатами опрацювання запиту до Великої Палати Верховного Суду надійшли 19 наукових висновків:
15.1. ОСОБА_38 - кандидата юридичних наук (далі - канд. юрид. наук), члена Ради з питань судової реформи при Президентові України, члена Конституційної Комісії при Президентові України, ОСОБА_11 . - доктора юридичних наук (далі - д-р юрид. наук), завідувача відділу правового забезпечення ринкової економіки Науково-дослідного інституту (далі - НДІ) приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака Національної академії правових наук (далі - НАПрН) України;
15.2. ОСОБА_30 - д-ра юрид. наук, академіка НАПрН України, декана юридичного факультету Донецького національного університету імені Василя Стуса, завідувача кафедри господарського права цього факультету;
15.3. ОСОБА_31 - канд. юрид. наук, доцента кафедри основ права України юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка (далі - ЛНУ ім. Івана Франка);
15.4. ОСОБА_35 - канд. юрид. наук, декана факультету морського права Національного університету кораблебудування імені адмірала Макарова;
15.5. ОСОБА_13 - канд. юрид. наук, доцента кафедри адміністративного і фінансового права юридичного факультету ЛНУ ім. Івана Франка;
15.6. ОСОБА_32 - д-ра юрид. наук, старшого наукового співробітника НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г . Бурчака НАПрН України;
15.7. ОСОБА_39 - д-ра юрид. наук, професора кафедри цивільного права Навчально-наукового юридичного інституту Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника, начальника відділу зв`язків з державними органами і міжнародними організаціями Управління планування і координації правових досліджень в Україні апарату президії НАПрН України;
15.8. ОСОБА_36 - д-ра юрид. наук, члена-кореспондента НАПрН України, завідувача сектору проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України;
15.9. ОСОБА_18 - д-ра юрид. наук, професора кафедри земельного та аграрного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка (далі - КНУ ім. Тараса Шевченка);
15.10. ОСОБА_19 - д-ра юрид. наук, члена-кореспондента НАПрН України, завідувача кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого (висновок підготовлений за участю канд. юрид. наук ОСОБА_47);
15.11. ОСОБА_20 - д-ра юрид. наук, завідувача кафедри цивільного та трудового права Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана;
15.12. ОСОБА_21 . - д-ра юрид. наук, заступника декана юридичного факультету КНУ ім. Тараса Шевченка з наукової роботи та міжнародних відносин, професора кафедри цивільного права цього факультету;
15.13. ОСОБА_22 . - д-ра юрид. наук, президента НАПрН України, академіка НАПрН України, завідувача кафедри теорії держави і права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого;
15.14. ОСОБА_23 - д-ра юрид. наук, доцента кафедри публічного права юридичного факультету Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича;
15.15. ОСОБА_24 - д-ра юрид. наук, професора кафедри конституційного права юридичного факультету ЛНУ ім. Івана Франка;
15.16. ОСОБА_25 . - канд. юрид. наук, доцента кафедри теорії держави і права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого,
15.17. ОСОБА_33 - д-ра юрид. наук, члена-кореспондента НАПрН України, професора кафедри цивільного права № 1 Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого та ОСОБА_26 - канд. юрид. наук, доцента тієї ж кафедри;
15.18. ОСОБА_27 - д-ра юрид. наук, члена-кореспондента НАПрН України, завідувача кафедри цивільного права Національного університету «Одеська юридична академія» (висновок підготовлений за участю канд. юрид. наук ОСОБА_46. і канд. юрид. наук ОСОБА_44 );
15.19. ОСОБА_29 - д-ра юрид. наук, члена-кореспондента НАПрН України, завідувача кафедри цивільного права № 2 Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.
(2.2.1) Щодо звернення особи за дозволом на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду
16. ОСОБА_30 , ОСОБА_31 ОСОБА_32 , ОСОБА_22 вважають, що звернення особи за дозволом на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є зверненням одного суб`єкта цивільних правовідносин до рівноправного суб`єкта цих відносин, який діє від імені власника земельної ділянки, зокрема, з пропозицією про укладення в майбутньому договору, за яким земельна ділянка може бути передана у власність або в оренду заявникові.
17. ОСОБА_33 і ОСОБА_26 зазначили, що таке звернення є елементом юридичного складу - набуття права власності на земельну ділянку чи права її оренди, - а тому його слід оцінювати з огляду на спрямованість на виникнення права власності (оренди) на земельну ділянку.
18. ОСОБА_18 вказав на те, що, звернувшись за наданням дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної або комунальної власності, сторони, будучи рівноправними з погляду цивільного права, вступають у переддоговірні відносини. Тому поведінка сторін у цих відносинах має підпорядковуватися правилам цивільного законодавства та породжує цивільно-правові наслідки.
19. Натомість, на думку ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_27 , ОСОБА_29 , звернення особи за дозволом на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є зверненням до суб`єкта владних повноважень за отриманням в порядку виконання ним публічно-владних управлінських функцій дозволу на вчинення певних дій.
20. ОСОБА_37 вважає, що надання РДА дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є не диспозитивним правом рівноправного із заявником (потенційним власником земельної ділянки) суб`єкта цивільних відносин з передання заявникові права власності на земельну ділянку, а імперативним владно-управлінським повноваженням (фактично - обов`язком) уповноваженого Конституцією та Законами України органу державної виконавчої влади. Таке розпорядження не має самостійного окремого значення, а є первинною складовою єдиної процедури надання земельної ділянки заявникові у власність.
21. ОСОБА_24 зазначив, що звернення за дозволом на виготовлення проекту землеустрою є елементом публічно-правового механізму забезпечення охоронюваних законом майнових інтересів особи у сфері земельних відносин, а об`єктом правовідносин, що виникають між особою, яка звернулась за дозволом на виготовлення проекту землеустрою, й органом публічної влади, є адміністративні послуги, а саме прийняття уповноваженим органом рішення щодо забезпечення передання особі у власність або надання в користування земельної ділянки із земель державної (комунальної) власності.
(2.2.2) Стосовно виду правовідносин, в яких перебувають особа, яка хоче отримати земельну ділянку у власність (оренду), з одного боку, й орган державної влади чи місцевого самоврядування, який від імені її власника (держави, територіальної громади) наділений правом передання земельної ділянки у власність (оренду), з іншого боку
22. ОСОБА_38 та ОСОБА_11 , ОСОБА_31 , ОСОБА_19 , ОСОБА_32 , ОСОБА_22 і ОСОБА_29 вважають, що такі правовідносини є цивільними. ОСОБА_30 уточнила, що вони є цивільними, якщо одним з їх учасників є фізична особа, чи господарськими, якщо одним з учасників є суб`єкт господарювання.
23. ОСОБА_33 і ОСОБА_26 відзначили, що ці правовідносини здебільшого зумовлені спрямуванням на виникнення права власності (оренди); їх динаміка є стадійною, що може зумовлювати залежно від стадії виникнення різний характер цих відносин, однак не може впливати на правову кваліфікацію юридичного складу.
24. ОСОБА_36 уточнив, що у разі подання до органу державної влади чи органу місцевого самоврядування заяви (клопотання) про передання земельної ділянки у власність або в оренду між заявником і відповідним органом виникають земельні відносини цивілістичного характеру, в яких заявник є офертодавцем (вносить пропозицію органу як суб`єкту права власності на землю щодо передання заявникові певної земельної ділянки у власність або оренду, яка перебуває у віданні цього органу. Надаючи цій особі дозвіл на розробку проекту землеустрою, відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування влади виступає не як суб`єкт права власності на землю, а як суб`єкт владних (управлінських) повноважень у сфері регулювання земельних відносин. Отже, стосовно надання зазначеного дозволу між сторонами виникають владні (управлінські) правовідносини. Крім того, у разі подання заявником (або землевпорядником, який діє в інтересах заявника) проекту землеустрою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування на погодження відповідно до статті 186-1 ЗК України між сторонами теж виникають владні (управлінські) правовідносини. Проте земельні правовідносини, які виникають щодо схвалення органом державної влади чи органом місцевого самоврядування проекту землеустрою та прийняття ним рішення про надання земельної ділянки у власність або в оренду, є відносинами цивілістичного характеру - правовідносинами щодо передання прав власності чи оренди.
25. Натомість ОСОБА_37 розглядає означені правовідносини як специфічні земельні відносини, що регулюються нормами земельного права як відносно відокремленої галузі права.
26. ОСОБА_35 , ОСОБА_27 , ОСОБА_20 , ОСОБА_23 вважають, що означені правовідносини є адміністративними. Аналогічного підходу дотримують ОСОБА_13 , який зазначив, що органи державної влади та місцевого самоврядування у цих правовідносинах діють як суб`єкти владних повноважень, а також ОСОБА_39 , який вказав, що у таких правовідносинах відсутня рівність їх учасників.
27. Дещо відмінні підходи запропонували ОСОБА_18 , ОСОБА_21 та ОСОБА_24 .
27.1. На думку ОСОБА_18 , правовідносин, в яких перебувають особа, яка хоче отримати земельну ділянку у власність (оренду), з одного боку, й орган державної влади чи місцевого самоврядування, який наділений правом передання земельної ділянки у власність (оренду), з іншого боку, мають комплексний характер, будучи одночасно і адміністративними, і цивільними.
27.2. ОСОБА_21 вважає, що правовідносини стосовно надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, відмови у його наданні, затвердження проекту землеустрою, його погодження, інші правовідносини, що виникають у процесі виконання відповідним суб`єктом покладених на нього владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, є адміністративними. Натомість правовідносини, в яких орган державної влади чи орган місцевого самоврядування виконує функції власника земельної ділянки (правовідносини щодо припинення права власності чи користування; притягнення до цивільної відповідальності за порушення земельного законодавства; відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; повернення самовільно зайнятих земельних ділянок тощо) є цивільними.
27.3. ОСОБА_24 зауважив, що на стадії формування земельної ділянки особа, яка прагне отримати цю ділянку у власність або в оренду, з одного боку, та відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування, з іншого боку, перебувають в адміністративних відносинах. Тоді як відносини, що виникають на стадії укладення цивільно-правового договору про передання земельної ділянки у власність чи в оренду, є цивільними.
(2.2.3) Щодо юридичної природи рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду
28. ОСОБА_38 та ОСОБА_11 зазначили, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду) є актом волевиявлення від імені публічного власника земельної ділянки, спрямованим на формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав.
29. ОСОБА_18 конкретизував, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є одночасно і результатом здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і певною юридично значимою поведінкою у переддоговірних відносинах.
30. ОСОБА_30 , ОСОБА_31 і ОСОБА_22 вказали на те, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є дозволом власника земельної ділянки особі, зацікавленій у набутті цієї ділянки, здійснити щодо останньої певні дії, спрямовані, зокрема, на визначення предмета відчуження чи оренди.
31. Близького за змістом підходу дотримує ОСОБА_32 , який стверджує, що означене рішення є актом (волевиявленням) держави та її органів від імені власника земельної ділянки на встановлення правовідносин з потенційним набувачем земельної ділянки шляхом надання дозволу на вчинення таким набувачем певних дій, зокрема, на визначення об`єкта цивільних прав, який в майбутньому буде предметом відчуження чи оренди.
32. ОСОБА_33 і ОСОБА_26 звернули увагу, що як рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду, так і виготовлення спеціалізованою організацією проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або оренду, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або оренду, видання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладання договору оренди земельної ділянки є елементами юридичного складу - виникнення права власності (оренди) земельної ділянки, а тому мають оцінюватись під кутом зору спрямування на виникнення таких прав.
33. Натомість, на думку ОСОБА_27 , ОСОБА_20 , ОСОБА_19 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є результатом здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
34. ОСОБА_29 конкретизував такий підхід, вказавши, що означене рішення є результатом здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій і безпосередньо не породжує цивільних прав, а може бути лише умовою для подальшого вступу особи, яка отримала такий дозвіл, у договірні цивільні відносини з розробником технічної документації на земельну ділянку, а згодом і з власником цієї ділянки.
35. Близький за змістом підхід висловив ОСОБА_24 , зауваживши, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є результатом здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямованим на набуття прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону. За юридичною природою такий дозвіл є правопідтверджувальним індивідуальним актом, оскільки підтверджує наявність у зацікавленої особи права замовити розробку проекту землеустрою щодо конкретної земельної ділянки для подальшого передання її у власність чи в оренду із земель державної або комунальної власності. Такий дозвіл безпосередньо стосується майнових інтересів особи та спрямований на створення необхідних організаційних і юридичних умов для набуття цивільних прав на земельну ділянку.
(2.2.4) Стосовно виготовлення спеціалізованою організацією проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду
36. ОСОБА_38 та ОСОБА_11 , ОСОБА_30 , ОСОБА_19 , ОСОБА_32 , ОСОБА_36 , ОСОБА_18 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_24 , ОСОБА_37 і ОСОБА_27 вважають, що виготовлення спеціалізованою організацією проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є виконанням спеціалізованою організацією умов цивільного договору, укладеного із замовником - особою, яка має намір отримати земельну ділянку у власність чи в оренду.
37. Дещо відмінний підхід пропонують ОСОБА_35 і ОСОБА_20 , акцентуючи увагу на тому, що виготовлення спеціалізованою організацією проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є виконанням рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на виготовлення такого проекту.
38. Натомість ОСОБА_31 звертає увагу на те, що виготовлення спеціалізованою організацією проекту землеустрою не є виконанням рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на виготовлення такого проекту, оскільки поняття «виконання рішення» передбачає наявність особи, відповідальної за його виконання, а на роль останньої замовник проекту землеустрою не може претендувати, адже добровільно ініціює виготовлення цього проекту та може відмовитись від реалізації попередньо поставлених цілей.
(2.2.5) Щодо юридичної природи рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду
39. На думку ОСОБА_38 та ОСОБА_11 , затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду) є діями органу державної влади або місцевого самоврядування щодо конкретизації характеристик земельної ділянки як об`єкта цивільних прав (предмета цивільно-правового договору).
40. Аналогічний підхід висловили ОСОБА_30 , ОСОБА_31 і ОСОБА_22 , вказавши, що таке рішення є погодженням особою, яка діє від імені власника відповідної земельної ділянки, певних умов договору про її відчуження чи надання в оренду, а саме погодженням конкретного об`єкта відчуження або надання в оренду та його цільового призначення.
41. ОСОБА_36 звертає увагу на те, що при схваленні органом державної влади чи органом місцевого самоврядування проекту землеустрою та прийнятті ним рішення про надання земельної ділянки особі у власність чи оренду між такою особою та відповідним органом виникають земельні правовідносини цивілістичного характеру щодо передання права власності чи права оренди.
42. ОСОБА_32 уточнив зазначену ідею тим, що рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є актом, що виражає від імені власника земельної ділянки волю на укладення відповідного договору. Такий акт (волевиявлення), серед іншого, визначає об`єкт цивільних прав та його цільове призначення.
43. ОСОБА_19 вказав, що після того як земельна ділянка стає об`єктом цивільних прав, означене рішення можна розглядати як погодження особою, яка діє від імені власника відповідної земельної ділянки, певних умов договору про її відчуження чи надання в оренду.
44. ОСОБА_18 звернув увагу на подвійну юридичну природу рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду: з одного боку, це управлінське рішення, наслідком якого є у певних випадках зміна цільового призначення земельної ділянки, її формування, а з іншого, - певна дія у переддоговірних відносинах, що впливає на цивільні права й обов`язки.
Питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передання земельної ділянки у власність або в оренду зазвичай вирішуються одним рішенням у розумінні документа з певними реквізитами, але з логічної точки зору варто розділяти рішення про затвердження проекту землеустрою («затвердити проект землеустрою…») та рішення про укладення договору (яке зазвичай містить формулювання «передати земельну ділянку…»). Лише друге з цих логічно відособлених рішень, на думку ОСОБА_18 , може розглядатися як «акцепт» з погляду укладення договору у випадку, коли сторони визначили всі істотні умови відповідного правочину (саме так відбувається при так званій «безоплатній приватизації» земельних ділянок відповідно до статті 118 ЗК України).
Складнішою є ситуація, коли після рішення про «надання» передбачається укладення окремого письмового договору між сторонами (договору оренди земельної ділянки). У цьому випадку у рішенні часто (якщо не в більшості випадків) не визначаються істотні умови договору оренди; крім того, вважати рішення «акцептом» або «офертою» не дозволяє побудова процедури надання земельної ділянки в оренду, яка передбачає укладення саме письмового договору як окремого документа. Тому рішення про «надання в оренду» у всіх випадках є лише етапом формування волевиявлення орендодавця, яке остаточно втілюється у тексті письмового договору. Рішення про надання земельної ділянки в оренду, а також його зміст, або навіть відсутність рішення - це юридичні факти, які треба оцінювати з точки зору добросовісності поведінки сторони у переддоговірних відносинах.
45. Дещо іншого підходу до юридичної природи рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду дотримують ОСОБА_35 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_24 , ОСОБА_37 , ОСОБА_27 , ОСОБА_29 .
45.1. Так, ОСОБА_35 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 та ОСОБА_27 вважають рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду рішенням суб`єкта владних повноважень, виданим на виконання публічно-владних управлінських функцій.
45.2. На думку ОСОБА_24 , означене рішення є складовою організаційних адміністративних процедур, спрямованих на реалізацію майнового інтересу особи у набутті цивільного права на земельну ділянку, індивідуальним адміністративним актом, яким оформлюється надання особі відповідної адміністративної послуги. Тобто, вказане рішення забезпечує формування земельної ділянки у порядку відведення із земель державної та комунальної власності як об`єкта наступного відчуження або надання в оренду і водночас є формою реалізації повноважень відповідного органу публічної влади з управління державним/комунальним майном.
45.3. Розвиваючи цю думку, ОСОБА_29 зазначив, що затвердження проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки у власність або в оренду хоча і пов`язується із виникненням й ідентифікацією земельної ділянки як об`єкта цивільних прав, однак є здійсненням відповідними органами державної влади та місцевого самоврядування публічно-владних управлінських функцій, що не спричиняють виникнення суб`єктивних цивільних прав на відповідну земельну ділянку в особи, якій був виданий дозвіл на складання проекту землеустрою. Вчений звертає увагу на те, що у сфері правозастосування склалася практика, відповідно до якої, приймаючи рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду, відповідний орган одночасно з прийняттям цього рішення приймає рішення про передання ділянки у власність чи в оренду. Тому ОСОБА_29 вважає, що рішення про передання земельної ділянки у власність або в оренду слід вважати актом реалізації права власності, зокрема права розпорядження відповідною земельною ділянкою.
45.4. Близький за змістом підхід запропонував ОСОБА_37 , вказавши, що таке рішення є індивідуально-правовим актом, який завершує визначену законом процедуру наділення особи правом на земельну ділянку в розпорядчому порядку в межах управлінських повноважень відповідного органу.
(2.2.6) Стосовно видання державного акта на право власності на земельну ділянку й укладення договору оренди земельної ділянки
46. ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_21 та ОСОБА_22 вважають, що як видання державного акта на право власності на земельну ділянку, так і укладення договору оренди земельної ділянки, є вчиненням суб`єктом, який діє від імені власника земельної ділянки, правочину, що породжує цивільні права й обов`язки.
47. ОСОБА_36 зауважив, що до 1 січня 2013 року видання вказаного акта було виконанням органом влади управлінської функції з посвідчення права власності на земельну ділянку. Стосовно укладення договору оренди земельної ділянки, то підписання такого договору представником органу влади та від його імені після 1 січня 2013 року слід розглядати як вчинення правочину суб`єктом цих відносин, який діє від імені власника земельної ділянки, що породжує цивільні права й обов`язки сторін цього правочину.
48. ОСОБА_32 уточнив, що державний акт про право власності на земельну ділянку як документ, що посвідчує право власності, виконує виключно правопідтверджувальну, а не правовстановлювальну функцію. Укладення договору оренди земельної ділянки є правочином, вчиненим між особою, яка діє від імені власника земельної ділянки, та особою, яка виявила намір користуватись такою земельною ділянкою.
49. Близький за змістом підхід до розуміння юридичної природи державного акта на право власності на земельну ділянку запропонував ОСОБА_37 . Він зазначив, що державний акт є документом, який посвідчує право власності на земельну ділянку та визначає момент виникнення (державної реєстрації) цього права. Призначенням цього акта є офіційне визнання та підтвердження державою факту виникнення відповідного права на земельну ділянку, але виникає це право на підставі рішення уповноваженого органу про передання земельної ділянки у власність.
50. ОСОБА_35 зауважив, що державний акт про право власності на земельну ділянку є індивідуальним правовим актом, який посвідчує юридичний факт. Його видання є результатом одностороннього владного волевиявлення.
51. На думку ОСОБА_18 , видання такого акта є суто публічно-правовою дією, що не пов`язана із наявністю у відповідного органу повноважень розпоряджатися земельною ділянкою (юридична природа цієї дії не змінювалася і тоді, коли державний акт про право власності на земельну ділянку видавався при відчуженні земельної ділянки, яка перебувала у приватній власності). Істотно іншою є ситуація з укладенням договору оренди земельної ділянки, який є правочином.
52. ОСОБА_19 і ОСОБА_29 стверджують, що державний акт про право власності на земельну ділянку є актом суб`єкта владних повноважень, який породжує цивільні права й обов`язки та видається на виконання публічно-владних управлінських функцій цього суб`єкта, тоді як договір оренди земельної ділянки має цивільно-правову природу.
53. Відмінний погляд на укладення договору оренди земельної ділянки пропонують ОСОБА_20 і ОСОБА_27 , вказуючи, що таке укладення, як і видання державного акта на право власності на земельну ділянку, є актами суб`єкта владних повноважень з виконання публічно-владних управлінських функцій і породжують цивільні права й обов`язки.
54. ОСОБА_24 звертає увагу, що видання державного акта на право власності на земельну ділянку є адміністративною послугою, а укладення договору оренди земельної ділянки незалежно від його суб`єктного складу - вчиненням двостороннього правочину.
(2.2.7) Щодо залежності юрисдикції суду у справах про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в орендута/чи про оскарження рішення про затвердження цього проекту землеустрою від того, коли саме поданий позов
55. З огляду на відсутність єдності судової практики щодо визначення юрисдикції суду у вказаних справах члени НКР отримали питання про те, чи залежить визначення юрисдикції суду від того, коли саме поданий відповідний позов (після надання дозволу на виготовлення відповідного проекту землеустрою, після затвердження цього проекту, після видання державного акта на право власності на земельну ділянку, після укладення договору оренди земельної ділянки, після державної реєстрації права власності чи оренди на відповідну земельну ділянку), а також від наявності у суду на момент вирішення питання про відкриття провадження у справі певних доказів (видання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди земельної ділянки, державної реєстрації права власності чи оренди на відповідну земельну ділянку).
56. ОСОБА_38 , ОСОБА_11 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_35 , ОСОБА_32 , ОСОБА_45 , ОСОБА_22 , ОСОБА_24 , ОСОБА_37 , ОСОБА_33 , ОСОБА_26 і ОСОБА_29 вважають, що така залежність відсутня. ОСОБА_33 та ОСОБА_26 зокрема зауважили, що визначення юрисдикції суду у справах про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду та/або рішення про затвердження відповідного проекту не має залежати від стадії виникнення та динаміки правовідносин, а також від накопичених у юридичному складі юридичних фактів.
57. ОСОБА_20 також вважає, що означеної залежності немає та зауважує, що всі такі спори слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
58. ОСОБА_37 звертає увагу на те, що оскільки протиправність рішення органу державної влади визначається на момент його видання, то юрисдикція суду у спорі щодо протиправності цього рішення не залежить від подальших дій суб`єктів з його виконання або реалізації прав, набутих (одержаних) на його підставі. Юрисдикція суду визначається виключно предметом позовних вимог і суб`єктним складом учасників спірних правовідносин.
59. На думку ж ОСОБА_27 , визначення юрисдикції суду залежить одночасно від усіх зазначених у запитанні юридичних фактів як таких, що тісно пов`язані між собою, а саме: від видання державного акта на право власності на земельну ділянку / укладення договору оренди земельної ділянки, а також від наявності державної реєстрації права власності чи оренди на відповідну на земельну ділянку.
60. ОСОБА_23 зазначила, що до державної реєстрації права власності чи права оренди не може йти мова про приватноправовий спір. А після такої реєстрації рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду та/або рішення про затвердження відповідного проекту слід оскаржувати за правилами цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
61. ОСОБА_36 звернув увагу на те, що як до державної реєстрації майнового права на земельну ділянку, так і після його реєстрації, рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду, прийняті на виконання розпорядчої функції органу влади як суб`єкта права власності на землю, слід оскаржувати за правилами цивільного або господарського судочинства. Проте оскарження цього рішення після його виконання, тобто після державної реєстрації права, не має ніякого юридичного сенсу. Таке оскарження не може призвести до скасування державної реєстрації права на землю. Тим не менше, за правилами цивільного або господарського судочинства відповідне право на землю можна визнати таким, що отримане незаконно, зареєстроване у державному реєстрі.
62. Протилежний підхід запропонував ОСОБА_18 , а саме: рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та рішення про затвердження такого проекту можуть «оскаржуватися» як управлінські рішення суб`єкта владних повноважень лише в їх «публічно-правовій» складовій (як зазначено вище, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передання земельної ділянки у власність або в оренду зазвичай вирішуються одним рішенням у розумінні документа з певними реквізитами, але з логічної точки зору варто розділяти рішення про затвердження проекту землеустрою та рішення про укладення договору).
Означений спір буде «юридичним» у розумінні частини третьої статті 124 Конституції України (тобто таким, який має розглянути суд) лише тоді, якщо за захистом права звертатиметься зацікавлена в отриманні земельної ділянки особа, якої стосується таке рішення. Описаним критеріям буде відповідати, наприклад, ситуація, коли внаслідок недоліків рішення особа буде позбавлена можливості розробити проект землеустрою, що відповідає її намірам стосовно отримання земельної ділянки (якщо, скажімо, дозвіл надано стосовно ділянки з іншим місцем розташування чи іншими параметрами).
Не буде «юридичним» спір щодо «оскарження» управлінського рішення іншою особою, на права й обов`язки якої рішення органу влади безпосередньо не впливає (наприклад, особою, яка також претендує на відповідну земельну ділянку, або державою чи територіальною громадою).
Особливо дивно, на думку ОСОБА_18 , виглядає «оскарження» рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду та/чи про оскарження рішення про затвердження цього проекту землеустрою як етапу формування волевиявлення певного суб`єкта цим самим суб`єктом. Очевидна неприродність цієї ситуації буде більш зрозумілою, якщо спробувати уявити аналогічний спір стосовно якогось приватного суб`єкта (скажімо, господарського товариства). Такі «спори», на переконання зазначеного вченого, не є «юридичними», і суди їх розглядати не повинні.
З цього також випливає, що оскарження відповідних рішень у їх «публічно-правовій» складовій навряд чи можливе у випадку, коли особа вже набула право на земельну ділянку. За такої ситуації просто не існує права, яке би потрібно (і можливо) було б захистити у суді.
Натомість у «цивільно-правовому» аспекті рішення як про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду, так і про затвердження цього проекту землеустрою, на думку ОСОБА_18 , «оскаржуватися» окремо в жодному разі не можуть, так само як не може «оскаржуватися» за правилами цивільного (чи господарського) судочинства будь-яке рішення або поведінка особи-потенційного контрагента у переддоговірних відносинах. Недобросовісна поведінка контрагента може бути підставою лише для виникнення деліктних зобов`язань, а у виняткових передбачених законом випадках - для вирішення судом переддоговірного спору (що може призвести до встановлення договірних відносин на підставі рішення суду). Втім, навряд чи це можна назвати «оскарженням» поведінки контрагента.
Означене вище не виключає можливості розгляду судом спору щодо дійсності укладеного правочину, застосування наслідків його недійсності, витребування майна з чужого незаконного володіння тощо.
(2.2.8) Стосовно того, за правилами якого виду судочинства треба розглядати спори про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду та/чи про оскарження рішення про затвердження відповідного проекту
63. ОСОБА_38 , ОСОБА_11 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 і ОСОБА_32 вважають, що такі спори слід розглядати за правилами цивільного (господарського) судочинства як такі, що виникають у зв`язку із реалізацією органами державної влади або місцевого самоврядування повноважень власника відповідних земельних ділянок.
64. ОСОБА_33 та ОСОБА_26 зауважили, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду, виготовлення спеціалізованою організацією такого проекту, рішення про його затвердження, видання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди земельної ділянки є елементами юридичного складу - виникнення права власності (оренди) земельної ділянки, - а тому їх слід оцінювати під кутом зору спрямування на виникнення права власності (оренди) на земельну ділянку.
65. ОСОБА_22 звернув увагу на те, що досліджувані правовідносини на всіх етапах їхнього існування (безвідносно до фактичної формалізації окремих етапів) зберігають приватноправовий характер. Тому всі юридичні спори, що виникають у таких відносинах, треба розглядати за правилами цивільного або господарського судочинства.
66. Кардинально інші підходи запропонували ОСОБА_18 (його підхід висвітлений у пункті 2.2.7) і ОСОБА_29 .
66.1. На думку останнього, оскільки рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як і рішення про затвердження цього проекту, є результатом здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, справи про їх оскарження слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
66.2. Цей підхід підтримали ОСОБА_13 , ОСОБА_39 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_37 і ОСОБА_27
ОСОБА_21 також зауважила, що після видання державного акта на право власності на земельну ділянку або після укладення договору оренди земельної ділянки, державної реєстрації права власності чи оренди, визнання недійсним рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та/або рішення про затвердження такого проекту не є належним способом захисту прав позивача.
67. Близьку за змістом позицію щодо способів захисту висловив ОСОБА_35 , який вказав на те, що у випадку, коли право власності чи оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, належним способом захисту прав власника на відповідну земельну ділянку є оскарження рішення про затвердження проекту землеустрою. Такий спір є публічно-правовим, а тому належить до юрисдикції адміністративних судів.
68. Дещо інший підхід запропонував ОСОБА_19 , зазначивши, що у разі оскарження рішень суб`єктів владних повноважень про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду до визнання цієї земельної ділянки об`єктом цивільних прав відповідно до ЗК України спір належатиме розглядати за правилами адміністративного судочинства, а коли земельна ділянка стане об`єктом цивільних прав, будуть визначені її площа, межі, внесена інформація про неї до Державного земельного кадастру, - за правилами цивільного (господарського) судочинства.
69. На думку ОСОБА_24 , спори, що виникають у зв`язку з укладенням договору оренди земельної ділянки, а також спори про захист права власності на земельну ділянку від порушень, не пов`язаних із виданням органами публічної влади індивідуальних або нормативних актів, належать до справ цивільної юрисдикції. Натомість спори щодо надання/ненадання дозволу на виготовлення проекту землеустрою належать до справ адміністративної юрисдикції. Крім того, вчений звернув увагу на те, що захист майнових прав та інтересів суб`єктів публічного права може здійснюватись за правилами цивільного судочинства зокрема тоді, коли зміст позовних вимог є похідним від приватноправового спору щодо майна або майнових прав. Оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та/або рішення про затвердження проекту землеустрою може бути тісно пов`язане з вимогами, що виникають з приватноправових відносин (наприклад, про визнання недійсним договору купівлі-продажу чи оренди земельної ділянки). У таких випадках вимоги з оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та/або рішення про затвердження проекту землеустрою можуть визнаватися похідними від вимог у приватноправовому спорі та за умов, визначених у частині третій статті 19 КАС України у редакції, що діє з 15 грудня 2017 року, не належать до юрисдикції адміністративних судів.
70. ОСОБА_36 зауважив, що за юридичною природою рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду є попереднім волевиявленням органу влади як власника земельної ділянки надати її певній особі. Тому оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в оренду має відбуватися за правилами цивільного або господарського судочинства. Рішення ж про затвердження цього проекту землеустрою є рішенням органу влади як органу, що здійснює функцію землеустрою як одну із функцій державного управління землями. Тому оскарження рішення про затвердження цього проекту землеустрою має здійснюватися в порядку адміністративного судочинства.
(2.2.9) Щодо належних способів захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку
71. ОСОБА_38 та ОСОБА_11 вважають, що способи захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку визначені статтею 152 ЗК України і застосовуються залежно від характеру правопорушення, зокрема шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
72. ОСОБА_30 зазначила, що для захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку належні способи захисту будуть відрізнятися залежно від того, чи зареєстроване право власності або оренди на земельну ділянку за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, та чи не було у подальшому відчужене третій особі:
72.1. Якщо право власності чи оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, належними способами захисту можуть бути такі: (1) визнання недійсним актів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які порушують права власників земельних ділянок, відповідно до частини першої статті 155 ЗК України; (2) визнання незаконним правового акта та його скасування відповідно статті 393 ЦК України; (3) відновлення того становища, яке існувало до видання незаконного акта, чи відшкодування майнової та моральної шкоди відповідно до частини другої статті 393 ЦК України.
72.2. Якщо право власності чи оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за особою, яка набула її від держави чи територіальної громади, то належними способами захисту можуть бути такі:(1) визнання незаконним правового акта та його скасування відповідно статті 393 ЦК України;(2) визнання незаконною і скасування державної реєстрації права на земельну ділянку (або визнання нечинним рішення про державну реєстрацію);(3) витребування майна з чужого незаконного володіння.
72.3. Якщо право власності чи оренди на земельну ділянку було зареєстроване за особою, яка набула її від держави чи територіальної громади, а в подальшому відчужила третій особі, належним способом захисту буде витребування майна із чужого незаконного володіння (від кінцевого набувача).
73. На думку ОСОБА_31 , якщо право власності чи оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, належним способом захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку є визнання незаконними відповідних рішень органу державної влади або органу місцевого самоврядування (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України). Якщо право власності чи оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за особою, яка набула її від держави чи територіальної громади, належним способом захисту права держави чи територіальної громади є визнання недійсним правочину, котрий став юридичною підставою для реєстрації відповідного права (пункт 2 частини другої статті 16 ЦК України). Такий самий спосіб захисту може застосовуватися і тоді, якщо право власності чи оренди на земельну ділянку було зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, а надалі відчужила третій особі, що зареєструвала відповідне право за собою.
74. ОСОБА_35 зазначив, що у випадку, коли право власності чи оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, належним способом захисту права держави чи територіальної громади на цю земельну ділянку виступає оскарження рішення про затвердження відповідного проекту землеустрою. Коли ж право власності або оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за такою особою чи за особою, якій вона відчужила, може виникнути необхідність захисту прав як держави або територіальної громади, так і особи, яка є набувачем цієї ділянки. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень. У випадку невиконання або неналежного виконання судового рішення має здійснюватися його примусове виконання та не повинна виникати необхідність повторного звернення до суду.
75. ОСОБА_39 вважає, що, окрім способів захисту, встановлених у статті 5 КАС України, право власності на земельні ділянки, які безоплатно передані громадянам з порушенням чинного законодавства, з огляду на приватноправову природу відповідних відносин може бути захищене згідно зі статтями 386-394 ЦК України.
76. ОСОБА_13 звертає увагу, що порядок реалізації судами повноважень стосовно застосування допустимих способів захисту, встановлений процесуальним законом, що регулює діяльність суду відповідної юрисдикції, за правилами якої належить розглядати відповідний спір.
77. ОСОБА_18 зауважив, що для відповіді на поставлені запитання щодо належних способів захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку необхідно визначитися з юридичною природою та значенням державної реєстрації речового права на земельну ділянку. На думку вченого, така реєстрація є «книжним володінням» (у випадку з нерухомим майном фактичне володіння як господарське панування над річчю у більшості випадків є умовністю). «Книжковий володілець» (як і «фактичний володілець» у випадку з рухомим майном) далеко не завжди є власником речі (або має на неї інше речове право).
З цього випливає, що у разі, якщо вказана у реєстрі інформація не відповідає дійсності (наприклад, відповідний договір є нікчемним або його визнано недійсним, тому право на земельну ділянку за ним не набуто), держава або територіальна громада як власник можуть пред`явити до «книжного володільця» віндикаційний позов. Задоволення такого позову є підставою для внесення до реєстру запису про нового володільця (державу або територіальну громаду). У цьому випадку орган державної реєстрації або державний реєстратор не є суб`єктом спірних правовідносин, а тому їх не треба залучати до судового розгляду.
У деяких випадках, не дивлячись на недійсність відповідного правочину, набуте на його підставі майно не можна повернути попередньому власнику (йдеться про випадок добросовісності набувача за дотримання умов, передбачених у статті 388 ЦК України). Майно у такому випадку набувається не за недійсним правочином, а на підставі особливого юридичного складу, передбаченого вказаною статтею. За таких умов належним способом захисту буде стягнення первісним власником збитків з винних осіб.
Окремо ОСОБА_18 вказав, що визнання недійсними правоустановчих документів (державного акта, свідоцтва тощо) взагалі не є способом захисту цивільних прав, оскільки не передбачене як таке законом і не призводить до поновлення порушеного права.
78. На думку ОСОБА_19 , належними способами захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку є:
78.1. У разі порушення порядку надання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у власність чи у користування (оренду) земельної ділянки фізичній або юридичній особі, яка ще не зареєструвала за собою таке право: (1) визнання незаконними та скасування рішень про надання дозволу на розробку землевпорядної документації, а також рішень про затвердження землевпорядної документації та надання у власність або користування земельної ділянки; (2) скасування реєстрації земельної ділянки (її кадастрового номера) у Державному земельному кадастрі та відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав (внесення змін у земельно-облікову документацію щодо форми власності на земельну ділянку, її категорії та цільового призначення тощо); (3) зобов`язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення конкретних дій з користування та розпорядження земельною ділянкою; (4) інші способи захисту залежно від ситуації.
78.2. У разі порушення порядку надання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у власність чи у користування (оренду) земельної ділянки фізичній або юридичній особі, яка зареєструвала за собою відповідне право: (1) визнання незаконними та скасування рішень про надання дозволу на розробку землевпорядної документації, а також рішень про затвердження землевпорядної документації та надання у власність або користування земельної ділянки; (2) визнання недійсними державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку, договорів оренди земельної ділянки, а також скасування їх державної реєстрації; (3) зобов`язання фізичних та юридичних осіб повернути у власність (віддання) держави або територіальної громади земельну ділянку; (4) визнання за державою або територіальною громадою прав на земельну ділянку; (5) витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов); (6) вимога власника земельної ділянки або землекористувача усунути порушення у здійсненні їхніх прав, які не пов`язані з позбавленням володіння земельною ділянкою (негаторний позов); (7) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав (внесення змін у земельно-облікову документацію щодо форми власності на земельну ділянку, її категорії та цільового призначення тощо); (8) зобов`язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення конкретних дій з користування та розпорядження земельною ділянкою; (9) інші способи захисту залежно від ситуації.
78.3. У разі порушення порядку надання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у власність чи користування (оренду) земельної ділянки фізичній або юридичній особі, яка зареєструвала за собою таке право та в подальшому відчужила земельну ділянку третім особам, належними способами захисту є: (1) визнання незаконними та скасування рішень про надання дозволу на розробку землевпорядної документації, а також рішень про затвердження землевпорядної документації та надання у власність або користування земельної ділянки; (2) визнання недійсними державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку, договорів оренди земельної ділянки, а також скасування їх державної реєстрації; (3) визнання недійсними правочинів, на підставі яких земельні ділянки відчужені третім особам (договори купівлі-продажу, дарування, міни тощо); (4) зобов`язання фізичних та юридичних осіб повернути у власність (віддання) держави або територіальної громади земельну ділянку; (5) витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов); (6) вимога власника земельної ділянки або землекористувача усунути порушення у здійсненні їхніх прав, які не пов`язані з позбавленням володіння земельною ділянкою (негаторний позов); (7) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав (внесення змін у земельно-облікову документацію щодо форми власності на земельну ділянку, її категорії та цільового призначення тощо); (8) інші способи захисту в залежності від ситуації.
79. ОСОБА_32 визначив способи захисту права власності держави чи територіальної громади на земельну ділянку, передану у власність або в оренду, так:
79.1. Якщо право власності чи право оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, належними способами захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку мають бути: (1) визнання незаконними та скасування відповідних рішень органу державної влади або місцевого самоврядування, які суперечать закону; (2) визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку; (3) визнання недійсним відповідного договору із застосуванням правових наслідків його недійсності.
79.2. Якщо право власності чи право оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за особою, яка набула її від держави або територіальної громади, то належним способом захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку, крім вказаних вище, має бути скасування записів щодо реєстрації права власності чи оренди.
79.3. А у разі якщо право власності чи право оренди на земельну ділянку було зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, а надалі відчужила третій особі, що зареєструвала таке право, то належним способом захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку, крім усіх вищевказаних, має бути віндикація земельної ділянки, тобто витребування її з незаконного володіння останнього набувача. Всі зазначені способи захисту мають застосовуватися і тоді, коли зазначена особа-другий набувач ще раз відчужила земельну ділянку.
80. ОСОБА_21 вважає, що належним способом захисту права держави чи територіальної громади у випадку, якщо право власності або оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, належними способами захисту права держави або територіальної громади на цю ділянку буде визнання недійсним рішення про видачу державного акта на право власності на земельну ділянку та/або визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку. А у випадку орендних правовідносин належним способом захисту буде визнання недійсним рішення про укладення договору оренди земельної ділянки та/або визнання недійсним цього договору. Якщо ж право власності чи оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, належним способом захисту їх права на відповідну ділянку буде визнання недійсним державного акта на право власності на цю ділянку чи визнання недійсним договору оренди земельної ділянки. У випадку якщо право власності чи оренди було зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, а надалі відбулося декілька відчужень, належними способами захисту права держави чи територіальної громади буде визнання недійсним рішення про видачу державного акта на право власності на земельну ділянку або рішення про укладення договору оренди земельної ділянки та звернення до останнього набувача з віндикаційним позовом (за дотримання умов, передбачених статтею 388 ЦК України).
81. ОСОБА_22 зауважив, що належні способи захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку, передану у власність або в оренду, визначаються відповідно до статті 16 ЦК України та статті 20 ГК України і не залежать від того, чи зареєстроване відповідне право за первинним набувачем і чи відчужене ним у подальшому.
82. ОСОБА_24 стверджує, що у випадку, якщо право власності чи оренди на земельну ділянку ще не зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, належними способами захисту права власності останніх мають бути визнання недійсними (визнання незаконними та скасування) рішень про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної ділянки у власність або в оренду і про затвердження цього проекту та надання земельної ділянки у власність чи в оренду, а також визнання недійсним договору про відчуження земельної ділянки чи договору оренди земельної ділянки і застосування наслідків недійсності такого договору (реституція) у разі його укладення. Якщо ж право власності чи оренди на земельну ділянку вже зареєстроване за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, то, крім вищевказаних, належним способом захисту права власності держави чи територіальної громади буде також визнання недійсною (визнання незаконною та скасування) державної реєстрації права власності чи оренди на земельну ділянку. Якщо ж земельна ділянка після її отримання від держави або територіальної громади була декілька разів відчужена, належними способами захисту права власності держави чи територіальної громади будуть такі: визнання недійсними (визнання незаконними та скасування) рішень про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та про затвердження цього проекту землеустрою та надання у власність земельної ділянки; визнання недійсною (визнання незаконною та скасування) державної реєстрації права власності чи оренди на земельну ділянку; віндикація земельної ділянки.
83. ОСОБА_37 зазначив, що скасування в судовому порядку рішень уповноваженого органу публічної влади про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність і про затвердження цього проекту та передання земельної ділянки у власність є підставою для скасування як державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, так і державної реєстрації речового права власності на земельну ділянку. Право власності на земельну ділянку особи, якій цю ділянку передав відповідний орган публічної влади на підставі рішень, надалі скасованих судом (у разі подальшого відчуження зазначеної ділянки - право власності нового власника) має бути припинене у судовому порядку за позовом уповноваженого органу влади, а об`єкт - повернутий у державну чи комунальну власність. Особи, право власності яких припинив суд, набувають право вимоги до держави про відшкодування завданих їм збитків.
84. ОСОБА_33 і ОСОБА_26 вважають, що право власності держави чи територіальної громади на земельну ділянку захищається за загальними правилами ЦК України про захист такого права, зокрема шляхом витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України), усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України), визнання права власності (стаття 392 ЦК України), визнання незаконним і скасування правового акта, що порушує право власності (стаття 393 ЦК України).
85. ОСОБА_27 вказав на те, що захист права держави чи територіальної громади на земельну ділянку, якщо право власності або оренди на неї вже зареєстроване за особою, яка отримала його від держави чи територіальної громади, має відбуватись за правилами цивільного судочинства (зокрема, шляхом застосування приписів глави 29 ЦК України та рекомендацій, визначених пунктом 10 постанови Пленуму Верховного Суду України № 9 «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними» від 6 листопада 2009 року).
86. На думку ОСОБА_29 , належність способу захисту права власності держави чи територіальної громади на земельну ділянку залежить від обставин конкретної справи, наявності або відсутності порушень чинного законодавства України на відповідних стадіях процесу, результатом якого стало набуття права власності або права оренди на цю ділянку відповідною особою. Захист права власності держави чи територіальної громади на земельну ділянку, право на яку не було зареєстроване у встановленому законом порядку за особою, яка отримала його від держави або територіальної громади, має здійснюватися шляхом визнання протиправним і скасування індивідуального акта (чи окремих його положень), зокрема рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, рішення про затвердження цього проекту та передання відповідної земельної ділянки у власність або в оренду.
У випадку, якщо орган державної влади чи місцевого самоврядування після прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і її передання у власність або в оренду видав на підставі цього рішення акт на право власності на земельну ділянку чи уклав договір оренди, то належними будуть такі способи захисту (які необхідно використовувати у встановленій послідовності): визнання протиправними та скасування індивідуальних актів чи їх окремих положень, зокрема рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, рішення про затвердження цього проекту та передання відповідної ділянки у власність або в оренду, виданого на підставі таких рішень державного акта на право власності на земельну ділянку; визнання договору оренди недійсним; визнання протиправним і скасування рішення про державну реєстрацію права та скасування запису про таку реєстрацію.
У випадку ж, якщо земельна ділянка після її отримання від держави або територіальної громади була декілька разів відчужена, належними способами захисту права власності держави чи територіальної громади будуть способи, наведені в попередньому абзаці, враховуючи те, що припис частини першої статті 216 ЦК України не може застосовуватись як підстава позову про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, яке було відчужене третій особі. Не підлягають задоволенню позови власників майна про визнання недійсними наступних правочинів щодо відчуження цього майна, які були вчинені після недійсного правочину. У цьому разі майно можна витребувати від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача - з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України. Рішення суду про задоволення позову про повернення майна, переданого за недійсним правочином, чи витребування майна із чужого незаконного володіння є підставою для державної реєстрації права власності на відповідне нерухоме майно за власником і для скасування попередньої реєстрації.
(2.3) Щодо приватноправового характеру спірних правовідносин та необхідності розгляду справи за правилами цивільного судочинства
87. Висновки членів НКР при Верховному Суді засвідчили відсутність консенсусу у науковому середовищі з означених вище питань. Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, які брали участь у розгляді справи № 617/1315/15-ц, погодилися з доводами про адміністративний характер правовідносин відповідного органу державної влади з фізичною особою, яка до нього звернулася з метою отримання у власність земельної ділянки.
88. Вважаємо, що звернення особи за дозволом на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність або в оренду є зверненням одного суб`єкта цивільних правовідносин до рівноправного суб`єкта цих відносин, який діє від імені власника земельної ділянки (частина перша статті 167, частина перша статті 168, частина перша статті 169, статті 170-172 ЦК України), зокрема, з пропозицією про укладення в майбутньому договору, за яким земельна ділянка може бути передана у власність або в оренду заявникові. Відносини, що виникають у заявника з відповідним органом державної влади чи місцевого самоврядування, який від імені власника земельної ділянки (держави, територіальної громади) наділений правом її передання у власність або в оренду, є цивільними переддоговірними відносинами, зумовленими реалізацією майнового інтересу заявника у набутті відповідного права.
89. Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
90. Відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
91. Суб`єктами права власності на землю (земельну ділянку) є фізичні особи, юридичні особи, держава та територіальні громади (частина перша статті 374 ЦК України).
92. Земельне законодавство ґрунтується, зокрема, на принципах забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад, держави та забезпечення гарантій прав на землю (пункти «б» та «ґ» частини першої статті 5 ЗК України).
93. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України).
94. Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 172 ЦК України).
95. Територіальні громади реалізують право власності на землю безпосередньо або через органи місцевого самоврядування - на землі комунальної власності; держава реалізує таке право через відповідні органи державної влади - на землі державної власності (підпункти «б», «в» частини першої статті 80 ЗК України).
96. Вирішення питань щодо передання земельних ділянок у власність або надання у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (статті 122 і 123 ЗК України). Так, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом або за результатами аукціону (частина перша статті 116 ЗК України).
97. Відповідно до частини другої статті 116 ЗК України набуття прав на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
98. Безоплатне передання земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (частина третя статті 116 ЗК України).
99. Передання земельних ділянок у власність та надання їх у користування, окрім випадку, передбаченого абзацом третім частини першої статті 123 ЗК України, відбувається шляхом прийняття уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (статті 118 і 123 ЗК України).
100. Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (частина 6 статті 118 ЗК України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
101. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки) (частина друга статті 123 ЗК України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
102. Отже, процедура безоплатної приватизації земельних ділянок та надання їх у користування є стадійною, спрямованою на розпорядження земельною ділянкою одним суб`єктом і набуття її у власність чи користування іншим. Ця процедура розпочинається зі звернення особи до уповноваженого органу не лише із заявою про надання «умовної» земельної ділянки, але із зазначенням її цільового призначення, орієнтовних розмірів, бажаного місця розташування.Тобто, вже на етапі звернення із заявою про надання згоди на розроблення проекту землеустрою об`єктом майнового інтересу відповідної особи (об`єктом правовідносин) є певна земельна ділянка, хоч і не визначена ще в натурі (на місцевості).
103. Наявність такого інтересу додатково підтверджується можливістю приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян (пункт «а» частини третьої статті 116 ЗК України), а також наданням у користування земельної ділянки без складення документації із землеустрою (абзац третій частини першої статті 123 ЗК України), тобто вже сформованої земельної ділянки (стаття 79-1 ЗК України).
104. Велика Палата Верховного Суду у постанові дійшла висновку, що органи, уповноважені на передання земельних ділянок, є суб`єктами владних повноважень. Втім, раніше Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір. Причому у таких правовідносинах хоча б один суб`єкт має бути законодавчо вповноваженим владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно має бути зобов`язаний виконувати вимоги та приписи першого (пункти 5.7-5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
105. Вважаємо, що у правовідносинах стосовно передання земельних ділянок у власність чи у користування уповноважені органи владних управлінських функцій не здійснюють, оскільки метою цієї процедури є діяльність вказаних суб`єктів у сфері земельних правовідносин як представників власників (держави чи територіальної громади - стаття 80 ЗК України, статті 170-172 ЦК України) щодо розпорядження земельними ділянками.
106. У певних елементах юридичного складу набуття права власності на земельну ділянку чи права її оренди можуть виявлятися певні ознаки владного підпорядкування, що зумовлено необхідністю належного розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності. Проте загальне спрямування дій учасників відповідних правовідносин на реалізацію одним із них права на отримання земельної ділянки у власність чи у користування, а іншим - на її передання у власність або у користування вказує на приватноправовий характер цих відносин.
107. З огляду на наведене вважаємо, що висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що такі правовідносини мають приватноправовий характер лише після державної реєстрації відповідного речового права (у справі № 617/1315/15-ц були відсутні докази реалізації оскарженого розпорядження № 316 і державної реєстрації права власності фізичної особи), а тому на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, не узгоджується, зокрема, з приписами частини першої статті 15 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, частини першої статті 19 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, щодо розгляду за правилами цивільного судочинства справ про захист порушених, невизнаних або оспорюваних інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин.
108. На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити касаційну скаргу: скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Д. А. Гудима Л. І. Рогач
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич