ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 грудня 2018 року м. Чернівці

справа № 725/4091/17

Чернівецький апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Лисак І.Н.,

суддів: Владичана А.І., Перепелюк І.Б.,

секретар: Костюк Л.С.,

позивач: керівник Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах держави та територіальної громади м. Чернівці в особі Чернівецької міської ради,

відповідач: ОСОБА_1,

третя особа: ОСОБА_2,

при розгляді справи за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на заочне рішення Першотравневого районного суду м.Чернівці від 16 липня 2018 року, ухваленого під головуванням судді Федіної А.В., повний текст якого виготовлено 20 липня 2018 року, -

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2017 року керівник Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах держави та територіальної громади м. Чернівці в особі Чернівецької міської ради звернувся до суд з позовом до ОСОБА_1 про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд та огорожі, в якому просив зобов'язати ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку площею 0,0240 га за адресою вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці, вартістю 547805 грн., шляхом демонтажу тимчасових споруд (торгівельного залу, комори) та огорожі, які самочинно ним влаштовані; стягнути з відповідача матеріальну шкоду, спричинену самовільним зайняттям земельної ділянки по вул.Чкалова, 27-А у розмірі 3677 грн. 90 коп. в дохід бюджету м. Чернівці та стягнути судовий збір у розмірі 3200 грн.

В обґрунтування позову зазначав, що 12.12.2016 року та 24.04.2017 року до прокуратури надходили звернення ОСОБА_2, яка просила вжити заходів щодо ОСОБА_1, який самовільно зайняв земельну ділянку по вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці, дані звернення було скеровано до ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області.

За результатами перевірки звернень було встановлено, що п.10 рішення сесії Чернівецької міської ради від 30.08.2012 року №593 ОСОБА_1 відмовлено у

Провадження №22-ц/822/170/18 Категорія 47

продовжені терміну оренди земельної ділянки по вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці площею 0,0100 га для встановлення малої архітектурної форми (павільйону) у звязку із закінченням терміну оренди, не укладення додаткового договору про поновлення терміну оренди, систематичною несплатою орендної плати за землю та зміною умов користування землею.

Крім того, ОСОБА_3 самовільно зайняв та використовує земельну ділянку по вул.Чкалова, 27-А в м.Чернівці площею 0,0240 га шляхом прибудови до магазину тимчасової деревяної споруди та встановлення деревяної огорожі, внаслідок чого притягався до адміністративної відповідальності за ст.53 КУпАП, йому виписано і вручено припис та надано 30-ти денний термін для звільнення земельної ділянки. За невиконання вказаного припису відповідач був притягнутий до адміністративної відповідальності за ст.188-5 КУпАП. Розмір шкоди, заподіяної відповідачем внаслідок самовільного зайняття відповідачем вказаної земельної ділянки згідно проведеного розрахунку становить 3677,90 грн.

Зазначав, що 23.05.2017 року Інспекцією з благоустрою при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради встановлено факт розміщення тимчасової споруди (торгівельного залу та комори) з легких конструкцій по вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці без відповідних дозвільних документів та паспорту привязки, які встановлені відповідачем та огороджені деревяним парканом за що відповідач був притягнутий до адміністративної відповідальності за ст.152 КУпАП.

Крім того, вказував на те, що рішенням Першотравневого районного суду м.Чернівці від 01.03.2017 року встановлено, що у період з квітня 2016 року по 13 червня 2016 року відповідачем самовільно за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку та дозволів на виконання робіт, до нежитлової будівлі-магазину літ.А по вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці загальною площею 79,9 кв.м. побудовано два обєкти із деревяних матеріалів, які значаться як «торговий зал» і «комора».

Заочним рішенням Першотравневого районного суду м. Чернівці від 16 липня 2018 року позов задоволено.

Зобов'язано ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку площею 0,0240 га за адресою вул.В.Чкалова, 27-А в м. Чернівці, вартістю 547805 грн., шляхом демонтажу тимчасових споруд (торгівельного залу, комори) та огорожі, які самочинно ним влаштовані.

Стягнуто з ОСОБА_1 матеріальну шкоду, спричинену самовільним зайняттям земельної ділянки по вул.В.Чкалова, 27-А у розмірі 3677 грн. 90 коп.

Вирішено питання відносно розподілу судових витрат.

Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій з посиланням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування матеріального права, просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволені позову у повному обсязі.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, матеріали справи не підтверджують правомірність представництва прокурором інтересів держави в особі Чернівецької міської ради, та до позовної заяви не додано доказів, що ОСОБА_2 та Чернівецька міська рада не наділені повноваженнями для захисту свого порушеного права, а тому вважає, що представництво прокурором в даній справі виходить за межі його законних повноважень, а також прокурором не обгрутовано, що перешкоджало Інспекції з благоустрою при виконавчому комітеті Чернівецької міської ради та Інспекції з контролю за використанням та охороною земель у Чернівецькій області, які наділені повноваженнями щодо здійснення заходів реагування у відносинах незаконного влаштування тимчасових споруд та звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки звернутися до суду.

Зазначає, що отримав земельну ділянку по вул.Чкалова, 27-А в м. Чернівці в оренду законно у 2008 році, як субєкт господарювання, фактів наявності тимчасових споруд самовільно розміщених не надано, а тому є недостовірними.

Прокуратура у відзиві на апеляційну скаргу просить її залишити без задоволення, рішення суду без змін, посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників провадження, які зявились, дослідивши матеріали цивільної справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду в межах доводів апеляційної скарги та позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

На підставі ст.12 ЦПК України цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обовязків, передбачених законом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Кожна сторона несе ризик настання наслідків, повязаних із вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій. Суд, зберігаючи обєктивність і неупередженість: 1) керує ходом судового процесу; 2) сприяє врегулюванню спору шляхом досягнення угоди між сторонами; 3) розяснює у випадку необхідності учасникам судового процесу їхні процесуальні права та обовязки, наслідки вчинення або невчинення процесуальних дій; 4) сприяє учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених цим Кодексом; 5) запобігає зловживанню учасниками судового процесу їхніми правами та вживає заходів для виконання ними їхніх обовязків.

В силу ст.13 ЦПК України суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Збирання доказів у цивільних справах не є обовязком суду, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Суд має право збирати докази, що стосуються предмета спору, з власної ініціативи лише у випадках, коли це необхідно для захисту малолітніх чи неповнолітніх осіб або осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Таке право мають також особи, в інтересах яких заявлено вимоги, за винятком тих осіб, які не мають процесуальної дієздатності.

Згідно ч.1 ст.81 ЦПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до вимог ст.263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Разом із тим, рішення суду першої інстанції таким вимогам закону не відповідає.

Суд першої інстанції залишив поза увагою та не надав належної правової оцінки стосовно повноважень прокурора на предявлення позову в інтересах держави та територіальної громади м. Чернівці в особі Чернівецької міської ради.

Так, колегія суддів оцінюючи доводи відповідача щодо відсутності повноважень у прокурора на предявлення даного позову вважає необхідним вказати наступне.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27). Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009 року, заява № 42454/02, п.35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_4 Європи від 27.05.2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є ЗУ «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII.

Відповідно до ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного ОСОБА_5 України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст.23 ЗУ «Про прокуратуру». Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч.3 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У ч.4 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або субєктом владних повноважень.

На виконання вимог ст.ст.12, 81 ЦПК України та в порушення ч.4 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» прокурором не надано, а в матеріалах справи на час ухвалення рішення відсутні докази попереднього звернення до Чернівецької міської ради з приводу подання позову у цій справі.

Колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Верховний суд у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 зазначив, що у разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України.

Так, під час розгляду справи у запереченні на позов ОСОБА_5 від імені ОСОБА_1 вказувала на те, що звернення прокурора з позовною заявою про захист прав свобод і інтересів Чернівецької міської ради є необґрунтованим та суперечить інтересам самого органу місцевого самоврядування. Вказувала на відсутність письмових доказів, що підтверджують правомірне процесуальне представництво прокурора у цій справі.

З огляду на це, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не було належним чином встановлено наявність чи відсутність підстав звернення із позовною заявою до суду від імені субєкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - Чернівецької міської ради з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст.23 ЗУ «Про прокуратуру», тоді як прокурор належним чином не підтвердив наявність законних підстав представництва у даній справі, як в суді першої, так і апеляційної інстанцій, таким чином принцип процесуальної рівності, який вимагає встановлення справедливого балансу інтересів сторін, судом першої інстанції, у даній справі дотримано не було.

Підсумовуючи вище викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вказані процесуальні порушення відповідно п.1 та 4 ч.1 ст. 376 ЦПК України, є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та відмови у задоволені позову.

Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17; від 07.05.2018 року у справі № 910/18283/17; від 10.05.2018 року у справі № 918/323/17; від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17; від 20.09.2018 року у справі №924/1237/17, які відповідно до ст.417 ЦПК України є обовязковими для врахування при вирішенні даної справи.

Також прокуратурою не надано доказів, які підтверджують, що Чернівецька міська рада, її посадові особи не здійснюють або не належним чином здійснюють свої повноваження у відповідності до законодавства України, яким чином така дія чи бездіяльність становить загрозу порушення інтересів держави, прокуратурою окрім викладеного, не зазначено причин неможливості Чернівецької міської ради, яка є органом місцевого самоврядування з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку, а посилання в заяві прокурора на те, що уповноважений орган належним чином не здійснює надані йому повноваження, не підтверджені будь-якими доказами, що судом першої інстанції в свою чергу не було перевірено та не встановлено наявність виключного випадку для звернення прокуратури зі цим позовом.

На разі, право Чернівецької міської ради на звернення як власника земельної ділянки, на якій виявлено обєкти самочинного будівництва, із позовом про захист порушеного права територіальної громади не втрачено.

Таким чином, відповідно до п.1 та 4 ч.1, ч.2 ст.376 ЦПК України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Враховуючи задоволення апеляційної скарги, відповідно до ст.141 ЦПК України підлягає стягненню з Чернівецької місцевої прокуратури на користь ОСОБА_1 понесені останнім та документально підтверджені судові витрати у виді судового збору, сплаченого за подання апеляційної скарги, у розмірі 4 800 грн.

Керуючись ст.ст.259, 374, 376, 381, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Заочне рішення Першотравневого районного суду м.Чернівці від 16 липня 2018 року скасувати та ухвалити нове.

У задоволенні позову керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах держави та територіальної громади м.Чернівці в особі Чернівецької міської ради до ОСОБА_1, третя особа, яка не завляє самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом демонтажу самовільно встановлених споруд та огорожі, відшкодування шкоди - відмовити.

Стягнути з Чернівецької місцевої прокуратури на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 4 800 грн.

Постанова суду набирає законної сили з дня її прийняття, проте може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного ОСОБА_5 протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий підпис /ОСОБА_6/

Судді підписи /ОСОБА_7, ОСОБА_8/