суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Британчука В. В., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б.
07 листопада 2018 року
у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18) за позовом прокурора Корабельного району м. Миколаєва (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) та Державного підприємства (далі - ДП) «Миколаївське лісове господарство» до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Реєстраційна служба Миколаївського міського управління юстиції Миколаївської області, ОСОБА_4 , про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень Миколаївської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, визнання недійсними договорів купівлі-продажу, скасування запису про право власності та витребування земельної ділянки з незаконного володіння,
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року у складі судді Безпрозванного В. В. та рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року у складі колегії суддів Прокопчук Л. М., Данилової О. О., Темнікової В. І.
За наслідками розгляду 07 листопада 2018 року Великою Палатою Верховного Суду указаної справи касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року та рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року скасовано у частині задоволення позовних вимог про: визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від 14 жовтня 2010 року, укладеного ОСОБА_1 з ОСОБА_2 , посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрованого у реєстрі за № 2935; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від 30 серпня 2013 року, укладеного ОСОБА_2 з ОСОБА_3 , посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрованого у реєстрі за № 2231. У цій частині ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову. В іншій частині рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року та змінене ним рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року залишено без змін.
Вирішуючи питання юрисдикційності спору, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що заявлені вимоги мають розглядатися за правилами цивільного судочинства з огляду на зміст спірних правовідносин, взаємопов`язаність позовних вимог і їх спрямованість на витребування земельної ділянки від останнього її набувача. При цьому вважала необґрунтованими доводи ОСОБА_2 . про наявність юрисдикції господарського суду щодо розгляду вимог про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень № 42/65 і № 47/51.
Велика Палата Верховного Суду вважала необґрунтованими доводи, наведені у касаційній сказі, щодо наявності у Миколаївської міської ради повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою, посилаючись на те, що, як установили суди, повноваження на розпорядження земельною ділянкою належать до компетенції Миколаївської ОДА, яка є органом, уповноваженим державою як власником земельної ділянки здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вилучення для нелісогосподарських потреб спірної земельної ділянки державної власності, що віднесена до земель лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство», і передання у приватну власність такої ділянки належало до повноважень Миколаївської ОДА.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею - без прийняття ним відповідного рішення.
На обґрунтування цих висновків Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що спірна земельна ділянка перебувала у державній власності, мала лісогосподарське призначення, у постійного землекористувача (ДП «Миколаївське лісове господарство») у встановленому порядку повноважним органом (Миколаївською ОДА) не вилучалась, а зміна її цільового призначення у передбаченому законом порядку не здійснювалась.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що відсутність спрямованого на відчуження земельної ділянки рішення повноважного органу державної влади - Миколаївської ОДА - означає, що держава як власник волю на відчуження цієї ділянки не виявляла. Таким чином, оскільки держава в особі Миколаївська ОДА не розпорядилася земельною ділянкою у передбачений законом спосіб, Миколаївська міська рада відчужила її без вираження на це волі власника.
Велика Палата Верховного Суду підтримала висновки судів про визнання незаконними і скасування окремих пунктів оскаржених рішень як таких, що суперечать актам законодавства та порушують право власності держави на земельну ділянку.
Щодо позовних вимог про визнання недійсним державного акта Велика Палата Верховного Суду зазначила, що підставою набуття права приватної власності на земельну ділянку із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку.
Тому Велика Палата Верховного Суду вважала, що хоч суди і дійшли по суті правильних висновків про незаконність видання державного акта, проте визнання його недійсним не було необхідним для вирішення питання про те, що земельна ділянка належить державі, та для її витребування в інтересах Миколаївської ОДА.
Також Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що суди мали відмовити у задоволенні позовної вимоги про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, оскільки захист порушених прав особи, яка вважає себе власником майна, що було неодноразово відчужене, можливий шляхом пред`явлення віндикаційного позову до останнього набувача цього майна з підстав, передбачених статтями 387 та 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Власник з дотриманням вимог статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, договорів, інших правочинів щодо спірного майна, не є ефективним способом захисту права власника.
Щодо позовної вимоги про витребування земельної ділянки Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що можливість власника реалізувати його право витребувати майно від добросовісного набувача згідно зі статтею 388 ЦК України залежить від того, на якій підставі добросовісний набувач набув це майно у власність, а у разі набуття його за оплатним договором - також від того, як саме майно вибуло з володіння власника чи особи, якій власник це майно передав у володіння. Якщо майно було набуте безвідплатно в особи, яка не мала права його відчужувати, власник має право витребувати його від добросовісного набувача у всіх випадках.
При цьому Велика Палата Верховного Суду вважала, що повернення у державну власність земельної ділянки, незаконно відчуженої фізичній особі органом місцевого самоврядування, переслідує легітимну мету контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом земельної ділянки - належністю її до земель лісогосподарського призначення.
Разом з цим у силу об`єктивних, видимих природних властивостей земельної ділянки, фізичні особи - відповідачі, проявивши розумну обачність, могли та повинні були знати про те, що ця ділянка належить до земель лісогосподарського призначення.
Загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес ОСОБА_3 у збереженні земельної ділянки у власності.
ОСОБА_3 не позбавлений можливості заявити до власника земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення, а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки.
При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком апеляційного суду про те, що ОСОБА_3 , із власності якого витребовується земельна ділянка, не позбавлений можливості відновити своє право, пред`явивши вимогу до ОСОБА_2 , в якої він придбав цю ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Аналогічне право може реалізувати і ОСОБА_2 , пред`явивши відповідну вимогу до ОСОБА_1 як продавця земельної ділянки.
Посилаючись на вказане, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що витребування земельної ділянки у ОСОБА_3 не порушуватиме принцип пропорційності втручання у його право власності.
Щодо позовної вимоги про скасування записупро державну реєстрацію права власності Велика Палата Верховного Суду зазначила, що пред`явлення власником нерухомого майна вимоги про скасування рішень, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є необхідним для ефективного відновлення його права.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками апеляційного суду про непропущення позовної давності, оскільки Миколаївська ОДА та ДП «Миколаївське лісове господарство», які підтримали позов прокурора, дізналися про їх порушене право з часу виявлення порушень земельного законодавства у 2014 році прокурором; у матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що Миколаївська ОДА як розпорядник земель державної власності дізналася про порушення вимог земельного законодавства раніше.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зробила такі висновки.
І в разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган.
Однак з висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та відповідно до статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.
У позові, поданому до суду у вересні 2014 року, прокурор просив:
- поновити позовну давність, пропущену з поважних причин;
- визнати незаконним і скасувати пункт 40 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 17 грудня 2009 року № 42/65, згідно з яким ОСОБА_1 отримала дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м для будівництва індивідуального житлового будинку з наданням адреси: АДРЕСА_1 ;
- визнати незаконними і скасувати пункти 10 і 10.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51, якими затверджений проект землеустрою та надана у власність ОСОБА_1 земельна ділянка площею 1000 кв. м за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, зарахована за функціональним призначенням до земель житлової забудови для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд, за адресою: АДРЕСА_2 ;
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 від 02 вересня 2010 року, виданий ОСОБА_1 ;
- визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 14 жовтня 2010 року, укладений ОСОБА_1 з ОСОБА_2 , посвідчений приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрований у реєстрі за № 2935;
- визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 30 серпня 2013 року, укладений ОСОБА_2 з ОСОБА_3 , посвідчений приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрований у реєстрі за № 2231;
- скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис № 2313088 про право власності ОСОБА_3 на земельну ділянку;
- витребувати з незаконного володіння ОСОБА_3 земельну ділянку, кадастровий номер НОМЕР_2 , у власність держави в особі Миколаївської ОДА з переданням її в постійне користування ДП «Миколаївське лісове господарство».
Рішенням Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року визнано поважними причини пропуску позовної давності. Позов задоволено в повному обсязі.

Суд першої інстанції керувався тим, що порушення закону при передачі у власність ОСОБА_1 земельної ділянки лісового фонду виявлені прокуратурою Корабельного району м. Миколаєва під час проведеної у серпні 2014 року перевірки додержання вимог земельного законодавства в діяльності ДП «Миколаївське лісове господарство», за результатами якої за фактом незаконної передачі у приватну власність громадянам земельної ділянки державного лісового фонду прокуратурою району розпочато кримінальне провадження.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції зробив висновок, що передання земельної ділянки ОСОБА_1 здійснене з порушенням законодавства, а саме за відсутності згоди на її вилучення у належного землекористувача - ДП «Миколаївське лісове господарство», висновку спеціально уповноваженого органу лісового господарства, висновку державної експертизи землевпорядної документації, а також з перевищенням Миколаївською міською радою повноважень на розпорядження земельними ділянками.

Рішенням Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року змінено рішення суду першої інстанції шляхом виключення з резолютивної частини висновку про визнання поважними причин пропуску прокурором позовної давності та поновлення строку для звернення до суду з позовом. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

На обґрунтування своїх висновків апеляційний суд зазначив, що, як у випадку подання позову особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту - коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

З огляду на те, що позов пред`явлений прокурором в інтересах Миколаївської ОДА та ДП «Миколаївське лісове господарство», які підтримали позов і яким стало відомо про їхнє порушене право з часу виявлення прокурором порушень земельного законодавства, а також, що у матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що Миколаївська ОДА як розпорядник земель державної власності дізналася про порушення вимог земельного законодавства раніше, суд зробив висновок, що прокурор звернувся з позовом за захистом порушених прав держави у межах позовної давності.

Посилаючись на вказане, апеляційний суд вважав помилковим висновок суду першої інстанції про пропуск позовної давності, вказавши, що позовна давність у цій справі не пропущена, а тому немає необхідності в її поновленні.

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції в іншій частині, апеляційний суд погодився з висновками суду в цій частині.

07 листопада 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнила частково. Рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року та рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року скасувала в частині задоволення позовних вимог про: визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від 14 жовтня 2010 року, укладеного ОСОБА_1 з ОСОБА_2 , посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрованого у реєстрі за № 2935; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від 30 серпня 2013 року, укладеного ОСОБА_2 з ОСОБА_3 , посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Ласурія С. А. та зареєстрованого у реєстрі за № 2231. У цій частині ухвалила нове рішення про відмову у задоволенні позову. В іншій частині рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року, а також змінене ним рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року залишила без змін.

Однак зі всіма висновками погодитися не можна з огляду на таке.

Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що відповідно до пункту 40 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 17 грудня 2009 року № 42/65 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1000 кв. м за рахунок земель міста, не наданих у власність чи користування, для будівництва та обслуговування житлового будинку на АДРЕСА_1 .

Відповідно до пунктів 10, 10.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51 затверджено проект землеустрою та ОСОБА_1 надано у власність земельну ділянку загальною площею 1000 кв. м, зарахувавши її за функціональним використанням до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель та споруд на АДРЕСА_2 .

На підставі вказаних рішень ради ОСОБА_1 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 від 02 вересня 2010 року, кадастровий номер НОМЕР_2 , який зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 23.

Зазначена земельна ділянка надана ОСОБА_1 за рахунок земель державного лісового фонду, які перебувають у користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство» та розташовані в урочищі «Жовтневе» Миколаївського лісництва.

Після отримання ОСОБА_1 державного акта про право власності на спірну земельну ділянку вона та ОСОБА_2 уклали договір купівлі-продажу від 14 жовтня 2010 року № 2935, за яким ОСОБА_1 передала, а ОСОБА_2 прийняла у власність земельну ділянку площею 0,1000 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_2 .

На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 14 жовтня 2010 року № 2935 ОСОБА_2 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_3 від 22 грудня 2010 року, який зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 89.

30 серпня 2013 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 уклали договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки за № 2231.

У подальшому на підставі цього Реєстраційна служба Миколаївського міського управління юстиції Миколаївської області внесла до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис за № 2313088 про право власності ОСОБА_3 на вказану земельну ділянку.

Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.

Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).

Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.

Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб`єкта, чиї права порушено.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.

Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.

При цьому, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.

Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.

Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.

При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).

Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Тобто як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник), довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b. дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; с. ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та прецедентним правом Суду; f. діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як будь-яка інша сторона, і не повинна мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).

Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.

Власником земельної ділянки є держава, яка відповідно до вимог статті 13 Конституції України та статті 91 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) зобов`язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов`язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).

Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

Прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі, зокрема, Миколаївської ОДА.

Зокрема, прокурор вказував, що Миколаївська міська рада незаконно розпорядилася земельною ділянкою поза волею її власника - Миколаївської ОДА.

Відповідно до пунктів 1, 2, 11 статті 21 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» у сфері повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля місцева державна адміністрація:

- розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності;

- розпоряджається землями державної власності відповідно до закону;

- погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених ЗК України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Разом з тим на час виникнення спірних правовідносин - 2009 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.

Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:

- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;

- координація проведення земельної реформи в Україні;

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;

- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості ґрунтів, ведення державного земельного кадастру.

Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.

У пункті 14 Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.

Відповідно до пунктів 1, 3 Положення про головне управління Держкомзему в області, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року за № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 623/15314, Головне управління Держкомзему в області є територіальним органом Держкомзему, йому підзвітне і підконтрольне. Основними завданнями головного управління є: підготовка та внесення Держкомзему пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою, установлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, забезпечення її реалізації та проведення земельної реформи; організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру та координація робіт з підготовки земельно-кадастрової документації; здійснення землеустрою і проведення моніторингу земель; проведення у межах компетенції, визначеної Держкомземом, державної експертизи проектів з питань землеустрою, ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Згідно з підпунктом 12) пункту 4 вказаного вище Положення головне управління відповідно до покладених на нього завдань організовує в установленому порядку виконання землевпорядних робіт і проведення державної інвентаризації земель.

Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.

З урахуванням компетенції кожного із органів державної влади у сфері земельних правовідносин, позивач не лише міг бути обізнаний про порушення свого права, але і зобов`язаний був знати про стан власності, повноваження з розпорядження якою йому надані, оскільки мав доступ до земельного кадастру та зобов`язаний був співпрацювати з відповідними державними органами, які мали відповідні підрозділи на рівні області та району.

Отже, помилковим є висновок апеляційного суду, з яким погодилася Велика Палата Верховного Суду, про непропущення позовної давності з огляду на те, що Миколаївська ОДА та ДП «Миколаївське лісове господарство» дізналися про їх порушене право з часу виявлення порушень земельного законодавства у 2014 році прокурором, а також що у справі відсутні будь-які відомості, що Миколаївська ОДА як розпорядник земель державної власності дізналася про порушення вимог земельного законодавства раніше.

Оскільки ОСОБА_1 передано у власність спірну земельну ділянку у 2010 році на підставі рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51, то Миколаївська ОДА не могла не знати про факт розпорядження Миколаївською міською радою у 2010 році земельною ділянкою.

Вважаємо, що у позивачів Миколаївської ОДА та ДП «Миколаївське лісове господарсько», в інтересах яких прокурор подав позов, а також управління Держкомзему України, як органу державної влади, уповноваженого на виконання функцій держави у сфері земельних відносин на час виникнення спірних правовідносин, була об`єктивна можливість знати про передачу спірної земельної ділянки ще у 2010 році - з часу виникнення спірних правовідносин.

З огляду на це, а також, що до суду з позовом прокурор звернувся у вересні 2014 року, то позовна давність Миколаївською ОДА та ДП «Миколаївське лісове господарство», від імені і в інтересах яких діє прокурор, пропущена.

Стосовно висновків суду по суті вирішеного спору вважаємо за необхідне зазначити таке.

Статтею 116 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації, або центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян проводиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами передбачений у статті 118 ЗК України.

Згідно з частинами шостою, сьомою зазначеної статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання. Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.

Оскільки зазначені норми встановили нерозривний зв`язок між виникненням права власності на земельну ділянку з обов`язковим одержанням її власником державного акта на право власності, то визнання недійсними як рішень органу державної влади про передачу земельної ділянки у власність, так і визнання державного акта недійсним є способом захисту порушеного цивільного права відповідно до статті 16 ЦК України.

У силу вимог статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У справі, що розглядається, ОСОБА_1 отримала спірну земельну ділянку саме у порядку безоплатної приватизації згідно зі статтями 118, 121 ЗК України.

Використовуючи своє право на приватизацію земельної ділянки, особа обґрунтовано передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють правомірно, оскільки така поведінка є їхнім прямим обов`язком.

Чинним законодавством не передбачено обов`язку особи перевіряти правомірність дій органу щодо надання останнім земельної ділянки в аспекті її реального цільового призначення та дотримання порядку розпорядження нею.

Тобто фактично у разі задоволення позову обов`язки органу влади чи місцевого самоврядування з дотримання законодавства при вирішенні земельних питань перекладаються на фізичну особу.

Крім цього, на фізичну особу покладається за будь-яких обставин тягар перевірки та ревізування рішень органу влади чи місцевого самоврядування, чим скасовується презумпція правомірності таких рішень, що суперечить вимогам частини другої статті 19 Конституції України.

Відповідно до статті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.

Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 ЦК України майно не може бути витребуване у нього.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.

Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 ЦК України, в тому числі і на витребування цього майна від добросовісного набувача.

Разом з тим у статті 2 ЦПК України проголошено, що завданням цивільного судочинства є, зокрема, справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Вважаємо, що висновки про правомірність втручання в право особи на мирне володіння майном не відповідають нормам процесуального права щодо законності й обґрунтованості, завданням цивільного судочинства, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».

Однак касаційний суд не дослідив питання щодо дотримання принципу «пропорційності» через призму «справедливої рівноваги» (балансу) між суспільними і приватними інтересами, яка включає необхідність з`ясування питання щодо понесення особою «індивідуального і надмірного тягара».

Вважаємо, що, витребовуючи від нинішнього власника спірну земельну ділянку і повертаючи її у державну власність, залишається не з`ясованим та не дослідженим питання щодо законності такого висновку та «індивідуального і надмірного тягара» цієї особи, яка набула спірне майно у законний спосіб - на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.

Однак на вказані обставини касаційним судом не зважено в достатній мірі та у світлі указаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів.

Також не можна у даній справі застосовувати висновки ЄСПЛ, викладені у рішенні від 27 листопада 2007 року у справі «Гамер проти Бельгії», так як у справі Hamer v. Belgium (скарга № 21861/03) йшлося про те, що заявниці належав будинок, побудований її батьками в лісосмузі без отримання дозволу на будівництво. Тобто батьками заявниці вчинено самовільне захоплення земель лісів, будь-якого рішення жодним компетентним органом щодо виділення батькам заявниці чи самій заявниці спірної земельної ділянки не приймалося. Відтак посилання на вказане рішення ЄСПЛ не є релевантним у даній справі, оскільки у справі, яка переглядалася судом касаційної інстанції, земельна ділянка передана у власність фізичній особі за рішенням органу місцевого самоврядування, яке апріорі мало бути законним.

Крім того, посилання, що загальний інтерес переважає приватний інтерес, а також що витребування такої земельної ділянки у відповідача не порушуватиме принцип пропорційності втручання у право мирного володіння майном не підтверджено будь-якими доказами.

Разом із тим не враховано, що у діях відповідачів - фізичних осіб ні суд першої, ні суд апеляційної інстанцій не вбачав протиправних дій.

Посилання на те, що за звичайної обачності ці відповідачі могли зрозуміти, що вказані землі є землями лісового фонду не підтверджені жодними доказами та відсутні будь-які нормативні документи, відповідно до яких пересічний громадянин може зробити висновок про віднесення земельної ділянки до земель лісів.

При розгляді справи та ухваленні рішення про витребування у фізичної особи земельної ділянки, яка отримана за рішенням органу, який уособлює державу, і яким у даному випадку є сільська рада, є позбавлення вказаної особи не лише права власності на земельну ділянку, але і унеможливлює реалізацію відповідачкою свого права на безоплатне отримання у власність земельної ділянки даного виду. Тобто тягне необхідність у вирішенні питання про призначення грошової компенсації за втрачене майно.

Більше того, роз`яснення відповідачу ОСОБА_3 про необхідність звертатися з позовом до ОСОБА_2 , а останній - звертатися з позовом до ОСОБА_1 на підставі статті 661 ЦК України не є ефективним і належним.

У даному випадку перший відповідач - фізична особа ОСОБА_1 набула право власності на спірну земельну ділянку на підставі рішення органу місцевого самоврядування - Миколаївської міської ради. Доказів будь-яких протиправних дій ОСОБА_1 з набуття права власності на земельну ділянку матеріали справи не містять. Тому винними протиправними діями, які потягли порушення прав, у тому числі і відповідачів - фізичних осіб, є дії органу місцевого самоврядування з розпорядження земельною ділянкою поза межами своїх повноважень. У такому випадку відповідальність за спричинену шкоду та компенсаційний тягар має нести винна особа, у даному випадку - Миколаївська міська рада.

Усі фізичні особи - набувачі права власності на земельну ділянку не несуть і не можуть нести тягар відповідальності за протиправні дії Миколаївської міської ради та бездіяльність Миколаївської ОДА і ДП «Миколаївське лісове господарство». Тому не можна вважати, що витребування земельної ділянки в одного із вказаних фізичних осіб є співмірним і переслідує легітимну мету. Не може бути легітимною мета за обставин непропорційного звуження прав фізичної особи з одного боку, а з іншого - такого ж непропорційного збільшення обсягу її обов`язків за відсутності таких вимог у законі.

Вважаємо, що рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 12 липня 2016 року та рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 14 листопада 2016 року необхідно було скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Судді: О. М. Ситнік

В. В. Британчук

Н. П. Лященко

О. Б. Прокопенко