Постанова

Іменем України

7 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 488/6211/14-ц

Провадження № 14-235 цс 18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача - Гудими Д. А.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С ., Кібенко О. Р. , Князєва В. С. , Лобойка Л. М. , Лященко Н. П. , Прокопенка О. Б. , Рогач Л. І. , Саприкіної І. В. , Ситнік О. М. , Уркевича В. Ю. , Яновської О. Г .

розглянуласправу за позовом прокурора Корабельного району м. Миколаєва (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі також - Миколаївська ОДА) та Державного підприємства (далі також - ДП) «Миколаївське лісове господарство» до Миколаївської міської ради, ОСОБА_13 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_15, про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень Миколаївської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку і витребування земельної ділянки з незаконного володіння,

за касаційною скаргою ОСОБА_13 на рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 18 травня 2016 року, ухвалене суддею Безпрозванним В. В., і рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 року, ухвалене колегією суддів у складі Коломієць В. В., Данілової О. О., Кушнірової Т . Б.

Учасники справи:

позивачі: Миколаївська ОДА, ДП «Миколаївське лісове господарство», від імені яких в інтересах держави позов подав прокурор Корабельного району м. Миколаєва;

відповідачі: Миколаївська міська рада, ОСОБА_13 ;

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_15

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 27 листопада 2014 року прокурор звернувся з позовом і з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог просив:

1.1. Поновити позовну давність, пропущену з поважних причин;

1.2. Визнати незаконним і скасувати пункт 1.3 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 30 червня 2006 року № 2/24 (далі - рішення № 2/24), згідно з яким ОСОБА_13 отримала дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 945 кв. м за рахунок земель лісового господарства для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд з наданням адреси: АДРЕСА_1 ;

1.3. Визнати незаконними та скасувати пункти 15 і 15.2 розділу IV рішення Миколаївської міської ради від 9 листопада 2007 року № 17/46 (далі - рішення № 17/46), якими затверджений проект землеустрою та передана у власність ОСОБА_13 земельна ділянка загальною площею 945 кв. м за рахунок земель ДП «Миколаївське лісове господарство» з віднесенням її до земель житлової забудови - для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель;

1.4. Визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 від 22 вересня 2008 року, зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 56 (далі - державний акт);

1.5. Витребувати з незаконного володіння ОСОБА_13 земельну ділянку площею 945 кв. м з кадастровим номером НОМЕР_2 (далі - земельна ділянка) у власність держави в особі Миколаївської ОДА та у постійне користування ДП «Миколаївське лісове господарство».

2. Мотивував позовні вимоги так:

2.1. Оскаржені рішення прийняті, а державний акт виданий з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду, передання яких у приватну власність для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд заборонене;

2.2. Земельна ділянка розташована на території зелених насаджень, будівництво житлових будинків в межах якої заборонене;

2.3. Обов`язкова державна експертиза проекту землеустрою земельної ділянки не проводилася;

2.4. Позовна давність пропущена з поважних причин, оскільки порушення законодавства щодо відчуження земельної ділянки прокуратура виявила лише у серпні 2014 року .

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. 18 травня 2016 року Корабельний районний суд м. Миколаєва ухвалив рішення, яким визнав поважними причини пропуску позовної давності, оскільки факт порушення вимог законодавства щодо відчуження земельної ділянки прокуратура виявила лише у серпні 2014 року, та повністю задовольнив позов, мотивуючи так:

3.1. Земельна ділянка розташована у кварталі 43 урочища Миколаївського лісництва, належить до земель лісового фонду і перебуває у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство»;

3.2. Земельна ділянка у ДП «Миколаївське лісове господарство» у встановленому порядку Миколаївською ОДА як уповноваженим державою органом не вилучалась, а зміна цільового призначення цієї ділянки не здійснювалась;

3.3. Пункти оскаржених рішень щодо передання земельної ділянки у власність ОСОБА_13 прийняті Миколаївською міською радою всупереч законодавству та з перевищенням повноважень;

3.4. Державний акт виданий на підставі незаконних рішень міської ради, а тому є недійсним, і його слід скасувати.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

4. 8 грудня 2016 року Апеляційний суд Миколаївської області ухвалив рішення, яким змінив рішення суду першої інстанції: виключив з резолютивної та мотивувальної частин рішення висновок суду про визнання поважними причин пропуску прокурором позовної давності та поновлення строку для звернення до суду з позовом; в іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

5. Рішення щодо позовної давності апеляційний суд мотивував так:

5.1. Висновок суду першої інстанції про пропуск позовної давності неправильний. Позовна давність у цій справі не пропущена, а тому немає необхідності в її поновленні.

5.2. Як у випадку подання позову особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

5.3. Факт незаконного передання земельної ділянки став відомим лише під час перевірки, проведеної на підставі завдання прокуратури м. Миколаєва у період липня-серпня 2014 року.

5.4. У матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що Миколаївська ОДА як розпорядник земель державної власності дізналася про порушення вимог земельного законодавства раніше;

5.5. Прокурор звернувся з позовом за захистом порушених прав держави у межах позовної давності.

6. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції в іншій частині, апеляційний суд вказав, що суд першої інстанції у цій частині не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права. Суд апеляційної інстанції, зокрема, вказав на таке:

6.1. Земельна ділянка вибула з постійного користування ДП «Миколаївське лісове господарство» та протиправно виключена зі складу земель лісового фонду, оскільки Миколаївська міська рада не мала права розпоряджатися нею;

6.2. Земельна ділянка належить до земель лісового фонду, на час прийняття рішення про її відчуження перебувала у державній власності та вибула з володіння власника поза його волею;

6.3. Довід апеляційної скарги щодо незаконності витребування земельної ділянки від добросовісного набувача - ОСОБА_13 - необґрунтований.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. У грудні 2016 року ОСОБА_13 звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою з огляду на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

8. У касаційній скарзі просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції

9. 23 травня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

10. Обґрунтував ухвалу тим, що ОСОБА_13 оскаржує рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 18 травня 2016 року та рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 року, зокрема, з підстав порушення правил суб`єктної юрисдикції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

11. ОСОБА_13 вважає, що прокуратура дізналася про порушення законодавства безпосередньо під час прийняття оскаржених рішень у 2006-2007 роках, оскільки помічник прокурора був присутній на засіданнях Миколаївської міської ради, коли приймалися оскаржені рішення.А тому позовна давність на момент звернення прокурора до суду з цим позовом спливла.

12. Стверджує, що добросовісно набула право власності на земельну ділянку. А тому для її витребування Миколаївська ОДАмає надати докази як належності їй цієї земельної ділянки, так і докази її незаконного вибуття.

13. Наявні у справі матеріали лісовпорядкування є недопустимими доказами.

14. ОСОБА_13 вважає, що суди незаконно втрутилися в її право на мирне володіння земельною ділянкою, оскільки Миколаївська міська рада мала необхідний обсяг повноважень для передання земельної ділянки у власність.

15. З огляду на те, що спір стосується визначення наявності у суб`єктів владних повноважень компетенції щодо прийняття рішень про передання земельної ділянки у власність, він мав розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

(2) Позиція прокурора

16. У квітні 2017 року перший заступник прокурора Миколаївської області подав заперечення на касаційну скаргу. Просить відмовити в її задоволенні та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

17. Мотивує заперечення так :

17.1. Факт незаконного передання земельної ділянки став відомим лише під час перевірки, проведеної на підставі завдання прокуратури м. Миколаєва у період липня-серпня 2014 року;

17.2. Миколаївська міська рада незаконно вилучила земельну ділянку з постійного користування ДП «Миколаївське лісове господарство», чим порушила права її власника та користувача;

17.3. Досліджені судами матеріали лісовпорядкування є належними доказами права постійного користування ДП «Миколаївське лісове господарство» земельною ділянкою, на яку ОСОБА_13 набула право власності незаконно. Тому суди дійшли обґрунтованого висновку про витребування цієї ділянки з незаконного володіння.

(3) Позиція Миколаївської ОДА

18. У квітні 2017 року Миколаївська ОДА подала заперечення на касаційну скаргу. Просить залишити її без задоволення.

19. Мотивує тим, що земельна ділянка перебуває у державній власності та вибула з володіння поза волею власника.

20. Вказує, що про порушення свого права власності дізналася лише після подання прокурором позову у цій справі.

(4) Позиції інших учасників справи

21. Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу не надали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій

(1.1) Щодо юрисдикції суду

22. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

23. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).

24. Суб`єктом владних повноважень є, зокрема, орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (підпункт 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).

25. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).

26. Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим застосування статті 17 КАС України у зазначеній редакції та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формальних критеріїв - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин і предмета спору. Для правильного вирішення питання про юрисдикцію суду визначальним є характер правовідносин, з яких виник спір.

27. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. пункт 5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).

28. Отже, у публічно-правовому спорі сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні: одна зі сторін - суб`єкт владних повноважень - виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Зазначені функції суб`єкт владних повноважень має виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

29. Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

30. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).

31. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).

32. Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, пункт 1.3 розділу 1 рішення № 2/24 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та пункти 15 і 15.2 розділу IV рішення Миколаївської міської ради № 17/46 про затвердження проекту землеустрою та передання земельної ділянки у власність ОСОБА_13 для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд із земель лісового фонду прийняті всупереч законодавству та з перевищенням повноважень. На підставі оскаржених рішень ОСОБА_13 отримала державний акт.

33. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов`язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування (частина четверта статті 11 ЦК України). Отже, їхні рішення можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.

34. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування.Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

35. Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оспорювання речового права (права власності), що виникло внаслідок реалізації відповідного рішення суб`єкта владних повноважень (див., зокрема, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17).

36. Тобто, якщо у результаті прийняття рішення суб`єктом владних повноважень фізична особа набула речове право на земельну ділянку, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.

37. Оскільки прокурор оспорює правомірність як рішень № 2/24 і № 17/46, так і набуття фізичною особою земельної ділянки, такий спір щодо права власності з огляду на зміст правовідносин його сторін, взаємопов`язаність позовних вимог і їх спрямованість на витребування земельної ділянки від її набувача слід вирішувати за правилами цивільного судочинства. А тому необґрунтованим є довід ОСОБА_13 щодо наявності юрисдикції адміністративного суду для розгляду вимог прокурора про визнання рішень № 2/24 і № 17/46 у відповідній частині незаконними та про їх скасування. Вказаний довід також відхилив суд апеляційної інстанції.

(1.2) Щодо цільового призначення земельної ділянки

38. Ліси та землі лісового фонду України є об`єктами підвищеного захисту зі спеціальним режимом використання та спеціальною процедурою надання.

39. Ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах (частина друга статті 1 ЛК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

40. Земельні відносини, що виникають при використанні, зокрема, лісів регулюються Земельним кодексом (далі - ЗК) України, а також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому кодексу (частина друга статті 3 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)).

41. За основним цільовим призначенням ЗК України передбачає виділення в окрему категорію земель лісогосподарського призначення (пункт «е» частини першої статті 19 ЗК України).

42. Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів (стаття 63 ЛК України).

43. До земель лісогосподарського призначення належать лісові землі, на яких розташовані лісові ділянки, та нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства (стаття 5 ЛК України).

44. Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет : складовою охорони земель є захист лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (пункт «б» частини першої статті 164 ЗК України).

45. Оскільки земельна ділянка та права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин має визначатися згідно з нормами земельного законодавства та лісового законодавства - у частині використання й охорони лісового фонду (див. висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 21 січня 2015 року у справі № 6-224цс14).

46. Відповідно до пункту 5 розділу VIII «Прикінцеві положення» ЛК України до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

47. Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування складаються на підставі натурних лісовпорядних робіт та камерного дешифрування аерознімків, містять детальну характеристику лісу. Перелік планово-картографічних лісовпорядкувальних матеріалів, методи їх створення, масштаби, вимоги до змісту та оформлення, якості виготовлення тощо регламентується галузевими нормативними документами. Зокрема, за змістом пункту 1.1 Інструкції про порядок створення і розмноження лісових карт, затвердженої Держлісгоспом СРСР 11 грудня 1986 року, планшети лісовпорядкування належать до планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування, а частина друга зазначеної Інструкції присвячена процедурі їх виготовлення. Відтак, вирішуючи питання щодо перебування земельної лісової ділянки в користуванні державного лісогосподарського підприємства, необхідно враховувати пункт 5 розділу VIII «Прикінцеві положення» ЛК України (див. висновок Верховного Суду України, викладений в постанові від 21 січня 2015 року у справі № 6-224цс14).

48. Суди встановили, що земельна ділянка мала статус земельної ділянки лісогосподарського призначення та перебувала в постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство», що підтверджувалося планшетами лісовпорядкування за 1973 та 2003 роки (Т. 1, а. с. 143-145), відомостями Проекту організації та розвитку лісового господарства Державного лісового господарства «Миколаївліс» (Т. 1, а. с. 146-148), оригінали яких були оглянуті на судовому засіданні у суді апеляційної інстанції, а також листом Українського державного проектного лісовпорядного виробничого об`єднання ВО «Укрдержліспроект» (Т. 1, а. с. 24-25), абрисом кварталу 43 Миколаївського лісництва станом на 1 січня 2004 року (Т. 1, а. с. 26), листом Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 8 серпня 2014 року (Т. 1, а. с. 29).

49. Отже, встановлюючи на підставі матеріалів лісовпорядкування правовий статус земельної ділянки як такої, що належить до земель лісогосподарського призначення, суди попередніх інстанцій врахували наведені вище приписи законодавства. А тому аргументи касаційної скарги про недопустимість доказів, використаних для встановлення факту віднесення земельної ділянки до складу земель лісогосподарського призначення, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими.

(1.3) Щодо органу, уповноваженого державою розпоряджатися земельною ділянкою

50. Відповідно до статей 317 і 319 ЦК України саме власнику належить право розпоряджатися своїм майном за власною волею.

51. Згідно з частиною другою статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час подання позову, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

52. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що повноваження на розпорядження земельною ділянкою належать до компетенції Миколаївської ОДА, яка є органом, уповноваженим державою як власником земельної ділянки здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

53. До розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів -відповідні органи виконавчої влади (абзац перший пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України).

54. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 5 частини першої статті 31 ЛК України до повноважень державних адміністрацій у сфері лісових відносин належить, зокрема, передання у власність земельних лісових ділянок площею до 1 га, що перебувають у державній власності, на відповідній території.

55. Порядок вилучення земельних ділянок визначає стаття 149 ЗК України, за приписами якої земельні ділянки, надані у постійне користування, зокрема, із земель державної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за згодою землекористувачів за рішеннями Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій відповідно до їх повноважень.

56. Частина шоста статті 149 ЗК України встановлює, що обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті.

57. Відповідно до частини п`ятої статті 149 ЗК України районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті. А згідно з останньою Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, зокрема, ліси площею понад 1 гектар для нелісогосподарських потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою ? восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 ЗК України.

58. Отже, згідно з наведеними приписами вилучення для нелісогосподарських потреб спірної земельної ділянки державної власності, що віднесена до земель лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП «Миколаївське лісове господарство», і передання у приватну власність такої ділянки належало до повноважень Миколаївської ОДА.

59. З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованим довід касаційної скарги щодо наявності у Миколаївської міської ради повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою.

(1.4) Щодо відсутності волевиявлення власника на відчуження земельної ділянки

60. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

61. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка перебувала у державній власності, мала лісогосподарське призначення, у постійного землекористувача (ДП «Миколаївське лісове господарство») у встановленому порядку повноважним органом (Миколаївською ОДА) не вилучалась, а зміна її цільового призначення у передбаченому законом порядку не здійснювалась.

62. Велика Палата Верховного Суду вважає, що відсутність спрямованого на відчуження земельної ділянки рішення повноважного органу державної влади - Миколаївської ОДА - означає, що держава як власник волю на відчуження цієї ділянки не виявляла.

63. Суди дійшли правильного висновку, що земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею - без прийняття ним відповідного рішення.

64. Таким чином, оскільки держава в особі Миколаївська ОДА не розпорядилася земельною ділянкою у передбачений законом спосіб, Миколаївська міська рада відчужила її без вираження на це волі власника.

(1.5) Щодо суті позовних вимог

(1.5.1) Про визнання незаконними і скасування пунктів оскаржених рішень

65. Миколаївська міська рада позов визнала (Т. 1, а с. 45-46).

66. Суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку, що повноваження з розпорядження земельною ділянкою належали до компетенції Миколаївської ОДА, яка волі на відчуження цієї ділянки не виявляла.

67. Велика Палата Верховного Суду вказала, що відсутність спрямованого на відчуження майна рішення повноважного органу державної влади означає, що власник волю на відчуження цього майна не виявляв (див. пункти 62-64 цієї постанови).

68. Необхідною передумовою виникнення права приватної власності на земельну ділянку державної чи комунальної власності має бути рішення про передання у приватну власність цієї ділянки, прийняте відповідним органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, які діють від імені власника (див. висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 31 жовтня 2012 року у справі № 6-53цс12). Тому відсутність у справі № 488/6211/14-ц такого рішення держави в особі Миколаївської ОДАяк уповноваженого органу означає, що відчуження земельної ділянки відбулось без вираження волі власника.

69. Отже, висновки судів у цій справі про визнання незаконними і скасування окремих пунктів оскаржених рішень як таких, що суперечать актам законодавства та порушують право власності держави на земельну ділянку,є правильними.

(1.5.2) Щодо визнання недійсним державного акта

70. Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що право чи інтерес мають бути захищені судом у належний спосіб, який є ефективним (пункт 57 постанови від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17).

71. Згідно з абзацом першим частини першої статті 116 ЗК України у редакції, чинній на час видання державного акта, громадяни набувають право власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом.

72. Відповідно до частини другої цієї ж статті набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

73. Право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації (частина перша статті 125 ЗК України у редакції, чинній на час видання державного акта).

74. Відповідно до частини першої статті 126 ЗК України у редакції, чинній на час видання державного акта, право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом.

75. Державний акт на право власності на земельну ділянку та державний акт на право постійного користування земельною ділянкою видається на підставі рішення Кабінету Міністрів України, обласної, районної, Київської і Севастопольської міських, міської, селищної, сільської ради, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної, районної Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій (пункт 1.4 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 4 травня 1999 року № 43 у редакції, чинній на час видання державного акта).

76. Отже, підставою набуття права приватної власності на земельну ділянку із земель державної чи комунальної власності, є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку.

77. Суди дійшли правильних висновків, що державний акт суперечить вимогам законодавства. Однак визнання недійсним цього акта не є необхідним для вирішення питання про те, що земельна ділянка належить державі, та для її витребування в інтересах Миколаївської ОДА.

(1.5.3) Щодо витребування земельної ділянки

78. Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)).

79. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

80. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній метівтручання у право:

80.1. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.

80.2. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.

80.3. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).

81. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

82. Так, у рішенні від 27 листопада 2007 року у справі «Гамер проти Бельгії» (Hamer v. Belgium, заява№ 21861/03) щодо зобов`язання заявниці знести заміський будинок, побудований у лісовій зоні, до якої застосовувалась заборона на будівництво, ЄСПЛ встановив:

82.1. Втручання у право заявниці на мирне володіння майном, яке стало результатом знесення її будинку за рішенням органів влади, було передбачене законом і переслідувало мету контролю за використанням земельної ділянки відповідно до загальних інтересів шляхом приведення її у відповідність до плану землекористування, який визначав лісову зону, в якій будівництво не дозволялося (§ 77).

82.2. Стосовно пропорційності втручання, то питання захисту навколишнього середовища зумовлюють постійний і стійкий інтерес громадськості, а отже, і органів державної влади. Економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо якщо держава має законодавство з цього питання (§ 79). Тому обмеження права власності були допустимими за умови, що між індивідуальними та колективними інтересами встановлений розумний баланс (§ 80).

82.3. Власники заміського будинку могли мирно та безперервно користуватися ним протягом тридцяти семи років. Офіційні документи, сплачені податки та виконані будівельні роботи свідчили про те, що органи влади знали або повинні були знати про існування цього будинку протягом тривалого часу. А після того, як порушення було встановлене, сплинули ще п`ять років, перш ніж були пред`явлені звинувачення. Тим самим органи влади допомагали закріпити ситуацію, яка могла лише завдати шкоди охороні лісової території, на захисті якої стояв закон. Однак у національному законодавстві не було жодного припису про узаконення будівлі, побудованої у лісовій зоні. Окрім як шляхом приведення місця забудови до його первинного стану, ніякий інший спосіб захисту не був належним з огляду на беззаперечне втручання у цілісність лісової зони, в якій не дозволялась жодна забудівля (§ 83-86). З урахуванням цих підстав ЄСПЛ визнав втручання у право власності заявниці пропорційним (§ 88).

83. Будь-які приписи, зокрема і приписи Конвенції, слід застосовувати з урахуванням обставин кожної конкретної справи, оцінюючи поведінку обох сторін спору, а не лише органів державної влади та місцевого самоврядування. У цій справі - не тільки прокурора, Миколаївської ОДА, ДП «Миколаївське лісове господарство», але й Миколаївської міської ради та ОСОБА_13

84. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був незаконно позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно (див. принцип реєстраційного підтвердження володіння нерухомістю у пункті 89 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц). Підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно, зареєстроване у цьому реєстрі за відповідачем, є рішення суду про витребування з незаконного володіння відповідача нерухомого майна (пункт 9 частини першої статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

85. Право держави витребувати земельну ділянку, належну до земель лісогосподарського призначення, з огляду на доведену незаконність і безпідставність її відчуження на користь фізичної особи передбачене у чинному законодавстві України. Відповідні приписи стосовно охорони вказаної категорії земель і регламентування підстав для витребування майна з чужого незаконного володіння є доступними, чіткими та передбачуваними.

86. Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

87. Апеляційний суд правильно визнав необґрунтованим довід апеляційної скарги про незаконність витребування земельної ділянки від добросовісного набувача - ОСОБА_13 , оскількиможливість власника реалізувати його право витребувати майно від добросовісного набувача згідно зі статтею 388 ЦК України залежить від того, на якій підставі добросовісний набувач набув це майно у власність, а у разі набуття його за оплатним договором - також від того, як саме майно вибуло з володіння власника чи особи, якій власник це майно передав у володіння. Якщо майно було набуте безвідплатно в особи, яка не мала права його відчужувати, власник має право витребувати його від добросовісного набувача у всіх випадках (частина третя статті 388 ЦК України). Коло підстав, за яких власник має право витребувати майно від добросовісного набувача, є вичерпним (частини перша - третя статті 388 ЦК України).

88. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що суди не встановили те, що власник самостійно чи разом з постійним користувачем виявив волю на відчуження земельної ділянки. Навпаки, суди встановили, що власник волю на відчуження земельної ділянки взагалі не виявляв. З огляду на припис частини першої статті 400 ЦПК України суд касаційної інстанції не може встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним.

89. Повернення у державну власність земельної ділянки, незаконно відчуженої фізичній особі органом місцевого самоврядування переслідує легітимну мету контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом земельної ділянки - належністю її до земель лісогосподарського призначення.

90. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно земель лісогосподарського призначення, прибережних захисних смуг, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, стаття 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України).Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, без належного дозволу уповноваженого на те органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля.

91. З огляду на все викладене вище загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес ОСОБА_13 у збереженні земельної ділянки у власності.

92. У касаційній скарзі ОСОБА_13 звертає увагу на те, що вона понесла витрати, періодично сплачуючи податок на землю, а також заплативши 6 664 грн за виділення земельної ділянки.

93. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що з огляду на особливості принципів диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України (згідно з якими сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами, зокрема, і щодо подання зустрічного позову, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання) та враховуючи приписи частин третьої і четвертої статті 390 ЦК України, ОСОБА_13 не позбавлена можливості заявити до власника земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення, а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки.

94. На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що витребування земельної ділянки в ОСОБА_13 не порушуватиме принцип пропорційності втручання у право власності.

(1.6) Щодо позовної давності

95. Позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захистсвого цивільного права або інтересу (стаття 256 ЦК України).

96. Отже, позовна давність є строком для подання позову як безпосередньо суб`єктом, право якого порушене (зокрема державою, що наділила для виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах певний орган державної влади, який може звернутися до суду), так і прокурором, уповноваженим законом звертатися до суду з позовом в інтересах держави як носія порушеного права, від імені якої здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах може певний її орган.

97. На віндикаційні позови держави в особі органів державної влади поширюється загальна позовна давність (пункт 60 постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 рокуу справі № 362/44/17).

98. Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

99. Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (частина перша статті 261 ЦК України).

100. І в разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган (пункти 46, 48, 65-66 постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 рокуу справі № 362/44/17).

101. Позов у цій справі прокурор подав до суду 27 листопада 2014 року.

102. ОСОБА_13 заявила у суді першої інстанції про сплив позовної давності до всіх вимог (Т. 1, а с. 66-67). Миколаївська міська рада позов прокурора вважала обґрунтованим і визнала повністю (Т. 1, а с. 45-46).

103. Суд першої інстанції визнав поважними причини пропуску позовної давності, оскільки факт порушення вимог законодавства щодо відчуження земельної ділянки виявлений прокуратурою лише у 2014 році.

104. Суд апеляційної інстанції оцінив наявні у справі докази, зокрема копію постанови Корабельного району м. Миколаєва від 29 липня 2016 року про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів та витяг з реєстру досудових розслідувань про початок 5 серпня 2014 року кримінального провадження № 0000074 за фактом незаконного передання земель державної власності лісового фонду за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 363 Кримінального кодексу України, та встановив, що позовна давність не пропущена через те, що Миколаївська ОДА дізналась про факт порушення права державної власності у листопаді 2014 року з позовної заяви, а прокурор дізнався про факти незаконної передачі земельних ділянок в урочищі «Жовтневе» лише під час прокурорської перевірки, проведеної на підставі завдання прокуратури м. Миколаєва.

105. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що з урахуванням встановлених судами обставин, досліджених і оцінених судами доказів сам по собі факт присутності представника органів прокуратури на пленарному засіданні ради під час прийняття нею оскаржених рішень не є доказом обізнаності уповноважених органів держави про порушення її прав. Тому відповідний довід касаційної скарги є необґрунтованим, а висновок апеляційного суду про відсутність пропуску позовної давності - правильним.

(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

(2.1) Щодо суті касаційної скарги

106. Згідно із частиною пункту 1 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

107. Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

108. З огляду на надану аргументам учасників справи та висновкам судів першої й апеляційної інстанцій оцінку Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу необґрунтованою. Отже, рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 18 травня 2016 року, змінене рішенням Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 року, та рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 рокунеобхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують по суті правильних висновків судів.

(2.2) Щодо судових витрат

109. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції покладаються на ОСОБА_13 .

Керуючись частиною першою статті 400, пунктом 1 частини першої статті 409, статтями 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Касаційну скаргуОСОБА_13 залишити без задоволення.

2. Рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 18 травня 2016 року, змінене рішенням Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 року, та рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 8 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Д. А. Гудима
Судді:Н. О. АнтонюкЛ. М. Лобойко
С. В. БакулінаН. П. Лященко
В. В. БританчукО. Б. Прокопенко
В. І. ДанішевськаЛ . І .
Рогач О. С . Золотніков І. В .
Саприкіна О. Р . Кібенко О. М .
Ситнік В . С. КнязєвВ. Ю. Уркевич
О. Г. Яновська