ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2018 року м. Чернівці

справа № 727/3674/18

Чернівецький апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Лисак І.Н.,

суддів: Височанської Н.К., Яремка В.В.,

секретар: Герман Я.І.,

позивач: Сторожинецька місцева прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернівецькій області,

відповідач: ОСОБА_1,

третя особа: Сторожинецька районна організація ГО «Українське товариство мисливців і рибалок»,

при розгляді справи за апеляційною скаргою заступника прокурора Чернівецької області на ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19 жовтня 2018 року, ухваленої під головуванням судді Волошина С.О., -

В С Т А Н О В И В:

Ухвалою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19 жовтня 2018 року позовну заяву керівника Сторожинецької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернівецькій області до ОСОБА_1, третя особа Сторожинецька районна організація ГО «Українське товариство мисливців і рибалок», про відшкодування шкоди, завданої внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства, залишено без розгляду.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду заступник прокурора Чернівецької області подав до суду апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить суд ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19 жовтня 2018 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Вказує, що в позовній заяві належним чином прокурором було обгрутовано наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області, оскільки інспекція з об'єктивних обставин не вжила процесуальних заходів щодо захисту інтересів держави.

На підтвердження невжиття заходів щодо стягнення з ОСОБА_1

Провадження №22-ц/822/172/18 Категорія 35

заподіяної шкоди Державною екологічною інспекцією у Чернівецькій області представником останнього в судовому засіданні заявлено про відсутність наміру щодо звернення до суду з позовом щодо стягнення завданих збитків внаслідок незаконного полювання, оскільки факт незаконного полювання не був виявлений працівниками інспекції, а виявлений Сторожинецькою районною організацією УТМР. При цьому, Державна екологічна інспекція у Чернівецькій області реалізовуючи свої повноваження, здійснила лише розрахунок розміру завданих збитків. З цих підстав, зважаючи на необхідність відшкодування завданої шкоди представником позивача був підтриманий позов прокурора повністю.

А тому вважає, що наведені обставини є безумовним доказом фактичного невжиття позивачем заходів щодо відновлення державного інтересу з метою відшкодування завданої шкоди внаслідок незаконного полювання, що зумовило наявність підстав для такого представництва прокурором.

Заслухавши пояснення судді-доповідача, осіб, які брали участь, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Згідно ст.263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Оскаржувана ухвала суду першої інстанції зазначеним вимогам закону відповідає, з огляду на наступне.

Так, залишаючи без розгляду позовну заяву керівника Сторожинецької місцевої прокуратури районний суд виходив з того, що при зверненні до суду з цим позовом прокурор не обґрунтував наявність підстав для здійснення такого представництва, не довів та не надав доказів, що Державна екологічна інспекція в Чернівецькій області не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження і захист законних інтересів держави та не вказав, у чому саме полягає порушення прав держави, а тому прокурор не має повноважень на ведення справи.

Апеляційний суд погоджується з таким висновком районного суду, оскільки він відповідає вимогам закону та фактичним обставинам справи, виходячи з наступного.

Так, звертаючись до суду із позовом, керівник Сторожинецької місцевої прокуратури зазначав, що відповідно до інформації Сторожинецької РО УТМР та згідно протоколу про адміністративне правопорушення №21 від 06.12.2017 року вбачається проведення ОСОБА_1 полювання у мисливських угіддях Сторожинецької організації УТМР без належного на те дозволу на добування мисливських тварин (ліцензії), яке мало наслідком добування однієї особини козулі.

Постановою Сторожинецького районного суду Чернівецької області від 29.01.2018 року, залишеної без змін постановою апеляційного суду Чернівецької області від 14.03.2018 року, визнано винним ОСОБА_1 у скоєнні ним адміністративного правопорушення, передбаченого ст.85 ч.2 КУпАП, та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі шістдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що складає 1020 грн., з конфіскацією рушниці ІЖ-58 МАЕ, калібр 16/70 серія НОМЕР_1, та патронів, які є власністю ОСОБА_1, і знаходиться у Сторожинецькому відділі поліції, з конфіскацією незаконно добутого м'яса козулі (відповідно до акту від 16.12.2017 року).

Невжиття Державною екологічною інспекцією у Чернівецькій області дієвих заходів, спрямованих на відшкодування завданої шкоди, зумовило представництво прокурора в суді з метою захисту інтересів держави відповідно до вимог ст.131-1 Конституції України.

На підставі викладеного просив стягнути з ОСОБА_1 на користь держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернівецькій області 32 000 грн. шкоди, завданої внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства.

Згідно ч.2, 5-7 розділу ІІ Функції інспекції «Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернівецькій області» затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України №652 від 28.09.2017 року, Державна екологічна інспекція у Чернівецькій області здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства , крім іншого: про раціональне використання, відтворення і охорону об'єктів тваринного світу, зокрема щодо: регулювання чисельності диких тварин; використання і відтворення рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин, занесених до Червоної книги України; утримання та розведення диких тварин, які перебувають у стані неволі або в напіввільних умовах; наявності документів, що підтверджують законність набуття диких тварин, у тому числі тих, що занесені до Червоної книги України; наявності дозвільних документів на утримання та розведення диких тварин; охорони середовища перебування, шляхів міграції, переселення, акліматизації і схрещування диких тварин; ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів тваринного світу та знарядь їх добування; захисту диких тварин від жорстокого поводження; законності набуття у приватну власність об'єктів тваринного світу. Звертається до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин. Розраховує розмір шкоди, збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції. Вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Таким чином, вбачається наявність державного органу, уповноваженого на представництво та захист інтересів держави від зазначених правопорушень, в тому числі шляхом звернення про відшкодування завданих збитків.

В свою чергу, ч.4. ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року №3-рп/99, під представництвом прокуратурою України інтересів держави треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Частиною 1 ст.46 ЦПК України передбачено, що здатність мати цивільні процесуальні права та обов'язки сторони, третьої особи, заявника, заінтересованої особи (цивільна процесуальна правоздатність) мають усі фізичні і юридичні особи.

Частина друга ст.48 ЦПК України визначає, що позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.

За змістом ст.56 ЦПК України та ст.23 ЗУ «Про прокуратуру», прокурор може звертатись до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або держави чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах; прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому ЦПК України та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу.

Частиною 4 ст.56 ЦПК України, визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу щодо залишення позовної заяви без руху, повернення заяви.

Положення ст.185 ЦПК України застосовуються до відкриття провадження по справі.

Зважаючи на те, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження по справі, суд першої інстанції вважав за доцільне застосувати в даному випадку положення п.2 ч.1 ст.257 ЦПК України та постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, оскільки позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Колегія суддів погоджується з такими висновками районного суду, оскільки, суд першої інстанції, з'ясувавши обставини справи та давши належну оцінку зібраним доказам, дійшов до обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду. Вказані висновки суду відповідають зібраним у справі доказам, яким судом дана належна оцінка, правильно визначена юридична природа правовідносин що виникли і закон, який їх регулює.

Крім того колегія суддів, оцінюючи доводи апеляційної скарги щодо наявності повноважень у прокурора на пред'явлення даного позову, вважає необхідним вказати наступне.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27). Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII.

Відповідно до ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру». «Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч.3 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У ч.4 ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України.

Крім того, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції вірно звернуто увагу стосовно існування можливості самостійного звернення Державної екологічної інспекції в Чернівецькій області з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, враховуючи те, що строк позовної давності для звернення з таким позовом на час розгляду справи не сплив, а посилання в апеляційній скарзі на той факт, що правопорушення здійснене ОСОБА_1 виявлено не екологічною інспекцією, не перешкоджає останній виконувати покладені на неї державою функції.

Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, обґрунтовано викладених в мотивувальній частині оскаржуваної ухвали.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції оскаржувана ухвала постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому в силу ст.375 ЦПК України апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення а ухвала районного суду залишенню без змін.

Керуючись ст.ст.367, 368, 374, 375, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Чернівецької області залишити без задоволення.

Ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівці від 19 жовтня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дня її прийняття, проте може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий - підпис /І.Н. Лисак/

Судді - підписи /Н.К. Височанська, В.В. Яремко/