суддів Великої Палати Верховного Суду
ЛященкоН. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
Провадження № 14-108цс18
у справі за позовом Київської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Міська рада) до ОСОБА_4 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану
за касаційною скаргою Міської радина ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 08 вересня 2016 року.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року касаційну скаргу Міської ради залишено без задоволення, ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 08 вересня 2016 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком апеляційного суду, що спір щодо приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції на виконання повноважень зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду будь-якої форми власності у зв'язку з протиправними діями відповідача та його бездіяльністю щодо виконання владного припису. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стануна підставі Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК УРСР), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 13 лютого 2014 року № 4584-VI «Про затвердження положень про виконавчі органи Одеської міської ради» (далі - Положення), належить до юрисдикції адміністративних судів (пункти 44, 47, 64).
Однак із такими висновками не можна погодитися з огляду на таке.
Суди у справі встановили, що у серпні 2014 року Міська рада звернулася до Київського районного суду міста Одеси з позовом до ОСОБА_4 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану.
Рішенням Київського районного суду міста Одеси від 11 липня 2016 року позовні вимоги задоволено.

Ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 08 вересня 2016 року рішення Київського районного суду міста Одеси від 11 липня 2016 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України, тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд керувався тим, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання делегованих повноважень зі здійснення контролю у сфері містобудування через порушення відповідачем вимог відповідного законодавства. Тому відносини між сторонами є публічно-правовими.

Варто зазначити, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.

Не можна погодитися з твердженням Великої Палати Верховного Суду про те, що спірні правовідносини між Міською радою та ОСОБА_4 мають виключно владно-управлінський характер, і, як наслідок, публічно-правову природу.

Звертаючись до суду з позовом про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану, Міська рада здійснює притаманні їй владно-управлінські функції, однак це лише один з аспектів спірних правовідносин. Іншим аспектом є особистий майновий інтерес відповідача щодо його прав на створений об'єкт самочинного будівництва, який може бути порушений управлінськими діями суб'єкта владних повноважень - у цьому випадку Міської ради, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.

Предметом спірних правовідносин є об'єкт самочинного будівництва, який має фізичні ознаки нерухомого майна, зокрема нерозривний зв'язок із земельною ділянкою та неможливість його переміщення без знецінення, однак у зв'язку з відсутністю державної реєстрації правовий режим нерухомої речі на такий об'єкт не поширюється.

До моменту державної реєстрації самочинне будівництво є об'єктом цивільних прав у вигляді будівельних матеріалів - речей.

За загальним правилом, закріпленим частиною другою статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.

Особа може набути право власності на самочинно збудоване нерухоме майно за рішенням суду у випадку, якщо особі, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, буде надано земельну ділянку у встановленому порядку під уже збудоване нерухоме майно (частина третя статті 376 ЦК України). Право власності у порядку, передбаченому частиною третьою статті 376 ЦК України, може бути визнане лише на новозбудоване нерухоме майно або нерухоме майно, яке створене у зв'язку зі знесенням попередньої будівлі та відповідно до будівельних норм і правил є завершеним будівництвом. Крім того, здійснене самочинне будівництво не повинне порушувати прав інших осіб.

Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.

Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.

Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього станупов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.

За своїм суб'єктним складом такі спори відповідають вимогам ЦПК України, оскільки відповідно до частини другої статті 30 цього Кодексу позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.

Щодо вимог до суб'єктного складу адміністративного спору вважаємо за необхідне зазначити наступне.

Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб'єкта владних повноважень є публічно-правовим.

Однією з визначальних особливостей адміністративного судочинства є те, що позивачем в адміністративній справі може бути як фізична, так і юридична особа, яка вважає порушеними свої права, свободи чи інтереси, а відповідачем, за загальним правилом, - є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (частини друга та третя статті 50 цього Кодексу).

При цьому частиною четвертою статті 50 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративними позовами суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.

У пункті 5 частини четвертої статті 50 КАС України зазначено, що в інших випадках фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративній справі за позовом суб'єктів владних повноважень лише у випадках, прямо передбачених законом.

На час постановлення судових рішень як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

7) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.

З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового положення та за наявності повноважень втручатися, обмежувати чи припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми тим, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.

Тому з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

З огляду на положення статей 3 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та фізичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема, про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану, хоч у справі бере участь суб'єкт публічного права.

Разом з тим Велика Палата Верховного Суду у справі, яка переглядається, формуючи свою позицію щодо належності спору до адміністративної юрисдикції, вказала, що закон передбачає, що суб'єкт владних повноважень може звернутися з позовом до фізичної особи, якщо вона істотно порушує будівельні норми та правила незалежно від того, чи порушені внаслідок цього права інших осіб. У такому спорі суб'єкт владних повноважень захищає публічний інтерес (пункт 29). При цьому Міська рада, як особа, яка має владні повноваження у сфері містобудування та житлово-комунального господарства зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду усіх форм власності, наділена правом звернення до суду з відповідними позовами (у даному випадку з позовом про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану) на підставі ЖК УРСР, Закону № 28/97-ВР, Положення (пункт 47). Велика Палата Верховного Суду послалася на видання Міською радою розпорядження від 23 червня 2014 року № 348 про приведення до попереднього стану самочинно реконструйованої квартири (пункт 52).

Породження практики розмежовувати юрисдикційну належність спору за таким інтересом, а саме порушення відповідачем приписів законодавства, що регулює містобудівну діяльність, зокрема, проведення ним реконструкції будинку без відповідних дозвільних документів, наявність чи відсутність приписів відповідних органів у сфері містобудування та архітектури і наявність чи відсутність протоколів про адміністративне правопорушення, є фактично введенням ще одного критерію розмежування юрисдикції, який повністю залежить від суб'єктивного волевиявлення зазначених органів, оскільки скласти відповідний протокол, чи обмежитися іншими видами реагування, є виключно компетенцією вказаних органів, які у аналогічних випадках застосовують різні види реагування, а зачасти, і не застосовують жодних, позитивного впливу на формування єдності судової практики не матиме, а лише даватиме підстави для зловживань як учасникам справи, так і судами.

Як вбачається з пункту 3.2.8 Положення до повноважень позивача належить, зокрема, право звертатися до суду з відповідними позовами про знесення самовільно побудованих об'єктів або приведення самовільно реконструйованих об'єктів у первинний стан.

Проте Положенням прямо не передбачено можливість звернення органу місцевого самоврядуваннядо суду саме з адміністративним позовом до фізичної особи.

Крім того, згідно із частиною сьомою статті 376 ЦК України встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Тобто знесення самочинного будівництва є крайньою мірою втручання у приватні права фізичної чи юридичної особи і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.

Органи державної влади, на відміну від осіб приватного права, відповідно до статті 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач, як орган державної влади, має право звертатися до суду лише в у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

На нашу думку, спори про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану мають нерозривно тісний зв'язок з особистим майновим інтересом учасників справи. При розгляді позову Міської ради до ОСОБА_4 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану контроль за діяльністю суб'єкта владних повноважень не здійснюється, суд з'ясовує наявність чи відсутність підстав для знесення об'єкта самочинного будівництва, тобто позбавлення особи права фактичного володіння та користування об'єктом самочинного будівництва, на який, за певних, визначених законом умов, особа може також набути право власності.

Спори за позовами суб'єктів владних повноважень про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану дійсно мають певні ознаки справи адміністративної юрисдикції (суб'єктна складова та здійснення позивачем владно-управлінських функцій при зверненні до суду), що дає підстави для сумнівів при визначенні юрисдикційної належності такої категорії справ. Однак вважаємо, що за своїм предметом, суттю, характером та суб'єктним складом спірних правовідносин, з урахуванням мети цивільного та адміністративного судочинств, такі спори є цивільними, тому справа за позовом Міської ради до ОСОБА_4 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього станупідлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

На нашу думку, при визначенні судочинства, за правилами якого повинна розглядатися така категорія справ, ключове значення має і предмет спору (об'єкт спірних правовідносин), тобто самочинно збудоване нерухоме майно. Визначення юрисдикції справи з урахуванням предмета спору сприяє уникненню ситуацій юридичної невизначеності, дає можливість чітко і без жодних складнощів визначати судочинство, за правилами якого спір підлягає розгляду, що зручно для учасників судового процесу та позбавляє суд необхідності роз'яснювати власні правові висновки, які залежно від характеру інтересу, на захист якого ініційовано судовий розгляд, різняться у кожній наступній справі.

Європейський суд з прав людини зауважив, що одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (пункт 61 рішення від 28 жовтня 1999 року у справі № 28342/95 «Брумареску проти Румунії» («Brumarescu v. Romania»)). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (пункт 123 рішення від 29 листопада 2016 року у справі № 76943/11 «Парафія греко-католицької церкви в м. Люпені та інші проти Румунії» («Lupeni Greek Catholic Parish and others v. Romania»)). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (пункт 36 рішення від 22 листопада 1995 року у справі № 20166/92 «S.W. проти Об'єднаного Королівства»(«S.W. v. the United Kingdom»)).

Невмотивована зміна правових позицій Верховним Судом породжує неоднозначність судової практики.

Вважаємо, що спір за позовом Міської ради до ОСОБА_4 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо речових прав і його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку, що цей спір не віднесено до компетенції цивільних судів України. В зв'язку з чим, вважаємо, що касаційна скарга Міської ради підлягала задоволенню, а ухвала Апеляційного суду Одеської області від 08 вересня 2016 року - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до цього ж суду.

Судді: Н. П. Лященко

О. Б. Прокопенко

О. М. Ситнік