Суддів Великої Палати Верховного Суду
Лященко Н. П., СитнікО. М.
Провадження № 14-136цс18
у справі за позовом ОСОБА_3 до Житомирської міської ради, Виконавчого комітету Житомирської міської ради про захист права власностіза касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 05 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Житомирської області від 24 січня 2018 року.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, а ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 05 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Житомирської області від 24 січня 2018 року - без змін.
Зазначеною ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 05 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду Житомирської області від 24 січня 2018 року, відмовлено ОСОБА_3 у відкритті провадження у справі.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з ухвалами судів першої й апеляційної інстанцій та зробила висновок, що позовні вимоги заявлені ОСОБА_3 до органу місцевого самоврядування, який діє на підставі Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон № 280/97-ВР), тобто здійснює управлінські функції у правовідносинах, урегульованих Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі ? Закон № 2807-IV) та Законом України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу», які є публічними та на виконання владних повноважень належать до адміністративних судів.
З таким висновком погодитися не можна з огляду на таке.
У березні 2018 року ОСОБА_3 звернулася з касаційною скаргою, у якій зазначала, що суди неправильно визначили юрисдикційність спору як адміністративного, оскільки вона зверталася до суду з позовом про захист права власності на підставі статті 386 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), який підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. ОСОБА_3 звертала увагу суду, що вона не порушує питання про скасування рішень відповідачів, позов не стосується їх владних повноважень і застосування судами першої й апеляційної інстанцій вимог Закону № 280/97-ВР та Закону № 2807-IV.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне право.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) (у редакції, що діяла на час звернення ОСОБА_3 з цим позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічна норма закріплена й у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових правовідносин.
Згідно з частиною другою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (у редакції, що діяла на час звернення ОСОБА_3 з цим позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення
Відповідно до частини першої статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року в пункті 2 частини першої статті 4 надано визначення публічно-правового спору, згідно з яким - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року). Аналогічне визначення містилося й у пункті 7 статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.
У статті 17 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Згідно з пунктом 1 частини другої цієї статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Саме на цю норму посилалися суди, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, у зв'язку з тим, що справа належить до юрисдикції адміністративних судів, позицію яких підтримала і Велика Палата Верховного Суду.
З таким висновками погодитися не можна з огляду на таке.
Судами встановлено, що у 2013 році ОСОБА_3 зверталася до Корольовського районного суду м. Житомира з адміністративним позовом, у якому зазначала, що рішенням Виконавчого комітету Житомирської міськради від 06 березня 2013 року № 90 було доручено Комунальному підприємству «Реклама» спільно з іншими органами та службами провести демонтаж спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, зокрема кронштейна на фасаді будинку на АДРЕСА_1 у м. Житомирі, який на підставі договору суборенди використовує Товариство з обмеженою відповідальністю «Ізі Кредит» (далі - ТОВ «Ізі Кредит»). Вказане рішення виконкому позивачка вважала незаконним, таким, що порушує її право власника нежитлового приміщення.
Постановою Корольовського районного суду м. Житомира від 18 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2014 року, адміністративний позов ОСОБА_3 задоволено. Скасовано рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 06 березня 2013 року № 90 «Про демонтаж спеціальних конструкцій зовнішньої реклами в м. Житомирі» у частині пункту 27 Переліку суб'єктів господарювання, яким буде здійснено демонтаж спеціальних конструкцій зовнішньої реклами в м. Житомирі, викладеного в додатку до цього рішення із зазначенням - ТОВ «Ізі Кредит» за адресою: АДРЕСА_1 (кронштейн на фасаді будинку) (а. с. 34, 35).
У справі, що переглядається, ОСОБА_3 звернулася до суду з позовними вимогами до Житомирської міської ради та Виконавчого комітету Житомирської міської ради про те, що відповідачі порушують її право на мирне володіння майном. Вбачаючи у діях відповідачів порушення її права власності, яке, на її думку, підлягає захисту на підставі вимог статей 317, 319, 321, 386 ЦК України, ОСОБА_3 просила заборонити відповідачам та підконтрольним їм органам, комунальним підприємствам та іншим організаціям проводити демонтаж двох конструкцій, розміщених по АДРЕСА_1 у м. Житомирі.
Звертаємо увагу, що матеріали цивільної справи не містять доказів про існування на час звернення з позовом рішення будь-якого суб'єкта владних повноважень щодо демонтажу конструкцій на фасаді будинку.
У частині першій статті 15 ЦК України закріплено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Способи захисту цивільних справ та інтересів передбачені у частині другій статті 16 ЦК України, одним з яких є припинення дії, яка порушує право.
Відповідно до частини другої статті 386 ЦК України, на яку посилалася у позові ОСОБА_3, власник, який має підстави передбачати можливість порушення свого права власності іншою особою, може звернутися до суду з вимогою про заборону вчинення нею дій, які можуть порушити його право, або з вимогою про вчинення певних дій для запобігання такому порушенню.
З аналізу цієї статті вбачається, що моментом виникнення права на захист права власності, а точніше правовідносин щодо його захисту, слід вважати певний юридичний факт, яким може бути порушене право, в тому числі оспорене право чи посягання на нього. Саме з цього моменту в уповноваженої особи виникає можливість вимагати від правопорушника вчинення відповідних дій.
Зазначений спосіб захисту права власності спрямований на попередження можливого порушення, якого на момент подання позову немає, однак у власника, у той же час, є всі підстави вважати, що дії відповідних осіб неминуче призведуть до порушення його права.
При цьому неправильно обраний спосіб захисту права власності чи іншого речового права не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви чи залишення її без руху.
Із матеріалів справи не вбачається, що ОСОБА_3 не погоджується з конкретним рішенням (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії) відповідачів. Навпаки, вона зазначала, що скасування рішень відповідача не забезпечує реального захисту її прав, саме тому вона обрала передбачений пунктом 3 частини другої статті 16 та статтею 386 ЦК України спосіб захисту - припинення (заборону) дії, яка порушує її право власності.
У позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивачка звертала увагу судів, що її цивільний позов не стосується владних повноважень відповідачів і застосування норм Законів № 280/97-ВР та № 2807-IV, а є реалізацією права на захист належного їй нерухомого майна.
На вказані обставини суди уваги не звернули та не врахували, що право вибору способу судового захисту належить виключно позивачу (частина перша статті 20 ЦК України та статті 3 і 4, 11 ЦПК України у редакціях, які діяли до 15 грудня 2017 року).
Визначаючи юрисдикційність спору, Велика Палата Верховного Суду фактично втрутилася у вирішення спору по суті. З мотивувальної частини постанови Великої Палати Верховного Суду вбачається, що нею фактично вводиться у практику новий критерій визначення юрисдикційності спору: наявність чи відсутність приписів чи постанов про адміністративне правопорушення, які складаються відповідними суб'єктами у межах своїх повноважень. Наявність такого припису та постанови, на думку Великої Палати Верховного Суду, є підставою вважати спір публічно-правовим, а відтак і відносити його до юрисдикції адміністративних судів.
При цьому такі критерії, як зміст правовідносин, предмет позовних вимог та мета, якої бажає досягти позивач, звернувшись до суду, має похідне значення.
Крім того, визначення юрисдикції без врахування змісту позовних вимог, що є виключним правом позивача при зверненні до суду, є порушенням як вимог статті 124 Конституції України, так і статті 10 ЦПК України (у редакції, що діяла на момент звернення до суду з позовом). При вирішенні справи суди фактично перебрали на себе права позивачки, вказавши, що вона мала зазначити у позові, та які саме вимоги заявити, незважаючи ні на мотивувальну частину позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг, у яких позивачка послідовно пояснювала, з яким позовом вона звернулася до суду і яку мету хоче досягти.
Право визначити спосіб захисту права належить позивачу. Разом з тим суд лише при вирішенні справи має право обирати спосіб захисту, який є найбільш ефективним.
Зосередившись на аналізі Закону № 2807-IV та Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу», Велика Плата Верховного Суду не врахувала змісту позовної заяви та підстав, за яких позивачка звернулася за захистом своїх оспорюваних прав власника, які за своєю правовою природою є цивільними.
За таких обставин, вважаємо, що ухвали судів першої й апеляційної інстанцій мали були скасовані, а справа - направлена до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Судді: Н. П. Лященко