П О С Т А Н О В А

Іменем України

15 травня 2018 року

м. Київ

Справа № 372/2180/15-ц

Провадження № 14-76цс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Лященко Н. П.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3, подану його представником - ОСОБА_4, на рішення Обухівського районного суду Київської області від 22 липня 2015 року (у складі судді Проць Т. В.) та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 28 липня 2016 року (у складі суддів Сушко Л. П., Кулішенка Ю. М., Фінагєєва В. О.) у справі за позовом заступника прокурора Обухівського району Київської області в інтересах держави до Обухівської міської ради Київської області (далі - Обухівська міськрада), ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_3, треті особи: реєстраційна служба Обухівського міськрайонного управління юстиції Київської області, ОСОБА_7, ОСОБА_8, управління Держземагентства в Обухівському районі Київської області далі - управління Держземагентства), про визнання незаконним рішення, скасування реєстрації права власності на земельні ділянки та витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння,

УСТАНОВИЛА:

У травні 2015 року заступник прокурора Обухівського району Київської області звернувся до суду із зазначеним позовом в інтересах держави, посилаючись на те, що рішенням Обухівської міськради від 28 листопада 2013 року № 619-44-VI «Про розгляд питань по регулюванню земельних відносин» (далі - рішення № 619-44-VI) затверджено проекти землеустрою та надано у власність ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_6 земельні ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в м. Обухові в районі садового товариства «Оберіг» (далі - СТ «Оберіг») на території Обухівської міськради із земель, не наданих у власність чи користування. У 2014 році земельні ділянки, надані ОСОБА_7 та ОСОБА_8, були відчужені ними на підставі договорів купівлі-продажу на користь ОСОБА_3 Судовим рішенням в адміністративній справі встановлено, що зазначені у рішенні № 619-44-VI земельні ділянки знаходяться на землях прибережної захисної смуги, і в результаті прийняття, зокрема, рішення № 619-44-VI було порушено водоохоронну зону уздовж р. Стугна. Враховуючи, що рішення міської ради прийнято з порушенням вимог земельного та водного законодавства, заступник прокурора Обухівського району Київської області просив:

- визнати незаконним і скасувати рішення № 619-44-VI;

- скасувати рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_1 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) від 11 вересня 2014 року № 6970849 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасувати рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_2 у Реєстрі від 11 вересня 2014 року № 6970816 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасувати рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_5 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_3 у Реєстрі від 7 грудня 2013 року № 3846907 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасувати рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_6 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_4 у Реєстрі від 7 грудня 2013 року № 3901198 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- витребувати із незаконного володіння ОСОБА_3 земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1 і НОМЕР_2 загальною площею 0,2 га вартістю 246 800 грн, розташовані в СТ «Оберіг» в м. Обухові Київської області.

Обґрунтовуючи наявність підстав для здійснення представництва держави в суді, заступник прокурора Обухівського району Київської області послався на те, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, а саме - Державну інспекцію сільського господарства по Київській області, однак у цього державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, тому прокурор пред'являє позов в інтересах держави як позивач.

Обухівська міськрада та управління Держземагентства надали письмові заперечення проти позову, в яких просили відмовити в його задоволенні.

Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 22 липня 2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 28 липня 2016 року, позов задоволено:

- визнано незаконним і скасовано рішення № 619-44-VI;

- скасовано рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_1 у Реєстрі від 11 вересня 2014 року № 6970849 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасовано рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_2 у Реєстрі від 11 вересня 2014 року № 6970816 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасовано рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_5 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_3 у Реєстрі від 7 грудня 2013 року № 3846907 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- скасовано рішення про державну реєстрацію права власності ОСОБА_6 на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з кадастровим номером НОМЕР_4 у Реєстрі від 7 грудня 2013 року № 3901198 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 31);

- витребувано із незаконного володіння ОСОБА_3 земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1 і НОМЕР_2 загальною площею 0,2 га вартістю 246 800 грн, розташовані в СТ «Оберіг» у м. Обухові Київської області.

Представник ОСОБА_3 - ОСОБА_4 звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою, у якій просив скасувати зазначені судові рішення й ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга мотивована тим, що суди неправильно застосували норми матеріального права, зокрема статті 59, 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статтю 328 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та порушили норми процесуального права, а саме статтю 45 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час розгляду справи, не звернули уваги на те, що ОСОБА_3 є добросовісним набувачем і не знав про відсутність права у продавців на відчуження ними земельних ділянок; порушення закону ним або особами, яким міською радою надано земельні ділянки у власність, не встановлено. Крім того, зазначив, що прокурор у позові не визначив, які саме інтереси держави порушено і не обґрунтував відповідно до вимог законодавства наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Також послався на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), рішеннями якого у справах за аналогічних обставин установлено порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол, Конвенція відповідно).

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 11 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали справи та надано особам, які беруть участь у справі, строк для подання заперечень на касаційну скаргу, а ухвалою від 5 липня 2017 року справу призначено до судового розгляду.

Учасники справи наданим їм процесуальним законом правом надання заперечень не скористалися.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ «Перехідні положення» ЦПК України у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Частиною п'ятою статті 403 ЦПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 404 ЦПК України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, з обґрунтуванням підстав, визначених у частині п'ятій статті 403 цього Кодексу.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 лютого 2018 року справу передано для розгляду Великою Палатою Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною п'ятою статті 403 ЦПК України.

Зазначена ухвала обґрунтована необхідністю врахування практики ЄСПЛ при вирішенні судами спорів, пов'язаних із визнанням недійсним (скасуванням) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого у добросовісного набувача виникло право власності на земельну ділянку. Така необхідність викликана тим, що за усталеною судовою практикою національні суди при вирішенні таких спорів витребовували майно від добросовісного набувача без надання будь-якої компенсації, у той час як ЄСПЛ своїми рішеннями у подібних справах неодноразово встановлював порушення Україною статті 1 Першого протоколу. Зокрема, у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» (заява № 43768/07) ЄСПЛ констатував порушення Україною цієї статті у зв'язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування.

12 березня 2018 року справа надійшла до Великої Палати Верховного Суду та передана судді-доповідачу відповідно до автоматизованого розподілу справи.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року справу прийнято до розгляду.

Частиною другою статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Перевіривши наведені у касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Під час розгляду справи суди встановили, що рішенням Обухівської міськради від 31 жовтня 2013 року № 602-43-VI (далі - рішення № 602-43-VI) затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж р. Стугна, прилеглої до земельних ділянок ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_7 у районі СТ «Оберіг».

Рішенням № 619-44-VI затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у місті Обухів, район СТ «Оберіг»: ОСОБА_7 - площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1); ОСОБА_8 - площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_2); ОСОБА_5 - площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_3); ОСОБА_6 - площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_4). Вказаним рішенням зазначені земельні ділянки передані у власність цим особам.

Земельні ділянки, надані ОСОБА_8 та ОСОБА_7, відчужені останніми на користь ОСОБА_3 на підставі договорів купівлі-продажу від 11 вересня 2014 року.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року у справі № 810/4470/14, яке набрало законної сили, задоволено позов прокурора Київської області до Обухівської міськради, треті особи - СТ «Оберіг», ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_7: визнано протиправним і скасовано рішення № 602-43-VI. Установлено, що в результаті послідовно прийнятих відповідачем рішень № 602-43-VI та № 619-44-VI порушено водоохоронну зону уздовж р. Стугна, а землі прибережної захисної смуги передано у власність вказаних громадян для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд на порушення вимог статей 85-88 Водного кодексу України (далі - ВК України). Такого висновку суд дійшов, зокрема, з огляду на те, що за змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України для малих річок (до яких відноситься р. Стугна) прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок уздовж урізу води шириною 25 метрів. Натомість, відповідно до проекту землеустрою, затвердженого рішенням № 602-43-VI, середня ширина прибережної захисної смуги уздовж р. Стугна становить від 29 м до 17 м. Обухівська міськрада під час прийняття цих рішень діяла недобросовісно, не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також усупереч меті, з якою такі повноваження надані. У постанові зазначено, що згідно з поясненнями учасників справи межі земельних ділянок зазначених громадян частково накладаються навіть на водне плесо (землі водного фонду); внаслідок прийняття Обухівською міськрадою рішень № 602-43-VI та № 619-44-VI інші громадяни, які не є власниками вказаних земельних ділянок, втратили доступ до берега річки, порушено їх право на відпочинок та вільне користування природними ресурсами р. Стугна, а розташування житлових будинків безпосередньо на березі річки завдаватиме шкоду навколишньому природному середовищу і призведе до порушення права громадян на вільне користування природним довкіллям і водним ресурсом р. Стугна. Передача у власність земельних ділянок вказаним громадянам майже через місяць після прийняття рішення № 602-43-VI свідчить про те, що на момент прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги Обухівська міськрада мала намір зменшити водоохоронну зону та передати землі прибережної захисної смуги у власність громадян, що порушує вимоги статей 85-88 ВК України.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що розробку проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги було замовлено з метою подальшого отримання на березі р. Стугна земельних ділянок для житлової забудови ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_7 Цей проект було розроблено та затверджено Обухівською міськрадою з порушенням вимог законодавства, що встановлено постановою Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року у справі № 810/4470/14. У результаті послідовно прийнятих рішень № 602-43-VІ та № 619-44-VІ порушено водоохоронну зону уздовж р. Стугна, а землі прибережної захисної смуги передано у власність вказаних громадян для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд. Крім того, згідно з положеннями статті 61 ЗК України та статті 89 ВК України землі прибережних захисних смуг віднесені до природоохоронних територій з режимом обмеженої господарської діяльності, у межах яких забороняється розорювання земель, садівництво та городництво тощо. Оскільки відповідно до статей 5, 6 ВК України землі водного фонду не підлягають передачі у власність, міська рада, приймаючи рішення № 619-44-VI, вийшла за межі наданих їй повноважень. Відтак спірні земельні ділянки вибули з власності держави незаконно та підлягають витребуванню на підставі статей 387, 388 ЦК України.

З такими висновками судів Велика Палата Верховного Суду погоджується з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Відповідно до статті 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди. Відповідно ж до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки передачі земель водного фонду до приватної власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).

Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми (частина друга статті 59 ЗК України).

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).

Отже, за змістом зазначених норм права (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин) уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60, 62 ЗК України та статтями 1, 88, 90 ВК України.

Так, згідно зі статтею 61 ЗК України, статтею 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

- для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари 25 метрів;

- для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари 50 метрів;

- для великих річок, водосховищ на них та озер 100 метрів.

Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється окремий порядок надання й використання.

Отже, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України).

Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

Предметом безпосереднього регулювання статті 1 Першого протоколу є втручання держави в право на мирне володіння майном, зокрема й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування.

Перший протокол ратифікований Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР і з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, статті 10 ЦК України застосовується судами України як частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) ЄСПЛ, яка згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовується українськими судами як джерело права.

Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об'єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання принципу «пропорційності» при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

У справах «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов'язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, встановивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв'язку з позбавленням права на землю.

Водночас висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а із урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Це пов'язано з тим, що певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов'язані із протиправною поведінкою самого набувача майна.

У справі, яка розглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності ОСОБА_3 критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За правилами статей 4, 5 ЗК України завданням земельного законодавства, яке включає в себе цей Кодекс та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, а основними принципами земельного законодавства є, зокрема, поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.

Стаття 80 ЗК України закріплює суб'єктний склад власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб'єктами права власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб'єктами права власності на землі комунальної власності та реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи право власності через відповідні органи державної влади, є суб'єктом права власності на землі державної власності.

З огляду на наведене, положення частини першої статті 83, частини першої статті 84, статті 122 ЗК України, статей 1, 2, 6, 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, водні ресурси є об'єктами права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі, відповідно, державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).

Отже, правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Витребування спірних земельних ділянок із володіння відповідача відповідає критерію законності: воно здійснюється на підставі норми статті 388 ЦК України в зв'язку з порушенням органом державної влади низки вимог ВК України та ЗК України, які відповідають вимогам доступності, чіткості, передбачуваності.

Відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об'єктивних, явних і видимих природних ознак спірних земельних ділянок, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ділянки перебувають у межах прибережної захисної смуги, а тому вибули з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить їх, відповідачів, добросовісність під час набуття земельних ділянок у власність під обґрунтований сумнів.

Висновки судів першої та апеляційної інстанцій у справі, що переглядається, також узгоджуються з висновками Великої Палати ЄСПЛ у справі «ОСОБА_10 проти Франції» від 29 березня 2010 року (заява № 34044є/02).

У вказаній справі ЄСПЛ судами встановлено, що заявник і його дружина придбали в 1960 році житловий будинок, частково побудований на ділянці узбережжя, що відноситься до категорії прибережної суспільної власності. Низка рішень, які дозволяли тимчасове заняття прибережної суспільної власності на певних умовах і регулярно поновлювалися до грудня 1992 року, надавали заявникам законний доступ до власності. Справа «Броссе-Трибуле та інші проти Франції» стосується аналогічних фактів. У 1945 році мати заявників придбала житловий будинок, що відноситься до прибережної суспільної власності. Наступні користувачі землі ґрунтувалися на рішеннях префекта, які дозволяли її заняття, які систематично поновлювалися з вересня 1909 року по грудень 1990 року. У вересні 1993 року префект повідомив сторонам за обома справами, що набув чинності Закон про розвиток, захист і поліпшення прибережних зон, який не дозволяв йому знову поновлювати дозвіл на тих же умовах, оскільки цей закон виключив будь-яке приватне використання прибережної суспільної власності, у тому числі використання житлового будинку. Однак префект запропонував укласти зі сторонами справ договір, який дозволив би обмежене і суворо індивідуальне користування, забороняючи передачу або продаж землі і будинків, а також проведення стосовно майна будь-яких робіт, окрім пов'язаних з обслуговуванням, і давав би державі можливість після закінчення терміну дії дозволу повернути власність в первісний стан або знову використовувати. Сторони відхилили пропозицію і в травні 1994 року звернулися до адміністративного суду з вимогою скасувати рішення префекта. У грудні 1995 року префект подав заяву до адміністративного суду, вказавши сторони як відповідачів щодо правопорушення, пов'язаного з незаконним втручанням у право громадського проїзду і проходу, оскільки вони продовжували незаконно займати суспільну власність. Він також вимагав видати стосовно них розпорядження про приведення берегової смуги в стан, що передував будівництву житлових будинків, за рахунок сторін і без надання компенсації. Державна рада, діючи як апеляційний суд останньої інстанції, постановила в березні 2002 року, що зазначена власність була частиною прибережної суспільної власності, що сторони не могли посилатися на речове право щодо землі або будівель і що обов'язок повернути землю в початковий стан без виплати компенсації не були заходами, які заборонені статтею 1 Першого протоколу. ЛуЇ Депаль подав заяву до ЄСПЛ, рішення за якою було ухвалено в лютому 2009 року.

На підставі всієї сукупності зроблених висновків ЄСПЛ вважав (пункт 92), що покладений на заявника тягар у вигляді зносу будинку без відшкодування збитків не був особливим і надмірним. Розрив рівноваги між інтересами суспільства і заявника не мав місця.

ЄСПЛ встановив, що в питаннях забудови берегів міркування захисту громадських інтересів і охорони навколишнього середовища є підставою для позбавлення права приватної власності. Тобто рішення французької влади, які постановили знести будівлю на березі, спрямоване якраз на захист прав людини, а саме - права людей на вільний доступ до берега і чисте море, які конфліктують з правом власності месьє ОСОБА_10.

ЄСПЛ вважає, що заявник не міг не знати про те, що дозвіл на приватне володіння ділянкою в публічних угіддях в якийсь момент може бути йому не продовжено і що вимога знести будинок може розглядатися як регулювання користування власністю з метою, що відповідає загальному інтересу. Правовий режим публічної власності, яка закріплює її призначення як публічне користування з метою служити загальному благу, відповідає цій категорії (пункт 80).

В рішенні по справі «Депаль проти Франції» зазначено, що «збереження прибережної зони, а особливо пляжів, «місць, відкритих для всіх», є прикладом місць, які вимагають особливого порядку облаштування. ЄСПЛ вважав у зв'язку з цим, що втручання держави в здійснення заявником своїх прав мало законну мету загального інтересу: заохотити вільний доступ до берегової смуги, необхідність якого встановлена із усією очевидністю».

ЄСПЛ в рішенні вказував, що «політика облаштування території та охорони навколишнього середовища, де переважаюче значення має загальний інтерес, надає державі ширшу свободу розсуду, ніж це має місце при регулюванні виключно цивільних прав».

Також суд вважав, що встановлення обов'язку знести будинок за свій рахунок не було «особливим» і «надмірним». «Зрозуміло, що після такого тривалого періоду володіння знесення будинку представлятиме радикальне втручання в право заявника на користування майном».

Відмова продовжити дозволи і покладений на заявника обов'язок привести місцевість в стан, що передував будівництву будинку, зроблені з метою послідовного і більш суворого дотримання закону з точки зору необхідності захистити прибережну зону і публічне користування нею, а також виконати правила забудови.

Так, ЄСПЛ дійшов висновку, що «у справі владою держави-відповідача порушення статті 1 Протоколу допущено не було» (пункт 93).

За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій у справі, що переглядається, не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу.

Надання відшкодування завданих збитків, зокрема, на підставі статті 661 ЦК України або статті 1 Першого протоколу перебуває у безпосередньому зв'язку із поведінкою особи під час набуття такого майна, наявності прямих заборон у законодавстві на набуття у власність відповідного майна та інших факторів і не є абсолютним.

Так, у рішенні ЄСПЛ від 27 листопада 2007 року у справі «Hamer проти Бельгії» (заява № 21861/03) суд установив відсутність порушення статті 1 Першого протоколу у зв'язку із зобов'язанням заявниці знести заміський будинок, побудований у лісовій зоні, щодо якої застосовувалась заборона на будівництво. Суд установив, що втручання в право заявниці на мирне володіння своїм майном, яке стало результатом знесення її будинку за рішенням органів влади, було передбачене законом та переслідувало мету контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, шляхом приведення відповідного майна у відповідність з планом землекористування. Що стосується пропорційності втручання, то суд зазначив, що навколишнє середовище мало значення, і що економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо якщо держава прийняла законодавство з цього питання. Відтак обмеження права власності були допустимими за умови, звичайно, що між індивідуальними та колективними інтересами був встановлений розумний баланс. Оскаржувана міра переслідувала законну мету захисту лісової зони, у якій не можна було нічого будувати. Власники заміського будинку могли мирно та безперервно користуватися ним протягом тридцяти семи років. Офіційні документи, сплачені податки та здійснена робота свідчили, що органи влади знали або повинні були знати про існування будинку протягом тривалого часу, а після того, як порушення було встановлено, вони дали сплинути ще п'ятьом рокам, перш ніж пред'явити звинувачення, тим самим допомагаючи закріпити ситуацію, яка могла лише завдати шкоди охороні лісової території, на сторожі якої стояв закон. Однак у національному законодавстві не було жодного положення про узаконення будівлі, побудованої в такий лісовій зоні. Окрім як поновлення місця забудівлі в його початковому стані, жодна інша міра не вбачалася належною з огляду на незаперечне втручання в цілісність лісової зони, на якій не дозволялась жодна забудівля. З урахуванням цих підстав втручання не було непропорційним.

Таким чином, встановлення порушення статті 1 Першого протоколу, виправданість втручання у право власності та надання відповідної компенсації напряму корелюються із законністю набуття майна, поведінкою набувача під час його придбання та наявністю суспільного інтересу, з метою задоволення якого таке втручання здійснюється.

Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, прокурор обґрунтував наявність підстав для здійснення такого представництва тим, що відповідно до вимог чинного законодавства державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладено на Державну інспекцію сільського господарства України, проте не передбачено повноважень цього центрального органу виконавчої влади на звернення до суду з такими позовами. Відчуження земельних ділянок відбулось із порушенням вимог законодавства, що призвело до порушення прав територіальної громади м. Обухова. Порушено водоохоронну зону уздовж р. Стугна та передано під забудову землі, будівництво на яких заборонено законом.

За таких обставин результат розгляду судом першої інстанції позову прокурора по суті не суперечить загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу.

Згідно із частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Велика Палата Верховного Судувважає, що під час розгляду справи суд правильно застосував норми матеріального права й не допустив порушень норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення спору, а тому рішення Обухівського районного суду Київської області від 22 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 28 липня 2016 рокувідповідно до частини першої статті 410 ЦПК України необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів.

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки в цьому випадку оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, розподіл судових витрат Верховний Суд не здійснює.

Керуючись статтями 402-404, 409, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_3, поданою представником ОСОБА_4 залишити без задоволення.

Рішення Обухівського районного суду Київської області від 22 липня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 28 липня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. П. Лященко
Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська