Справа № 760/287/16-ц
Провадження № 14-14цс18
суддів Великої Палати Верховного Суду Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., яка не співпадає з думкою більшості,
щодо постанови від 1 березня 2018 рокуу справі за позовом Галицької районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_9 про зобов'язання до вчинення дій
1. 1 березня 2018 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради (далі - позивач), скасувала ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 жовтня 2016 року, а справу передала до цього суду для продовження розгляду. Відповідна постанова була ухвалена більшістю голосів суддів Великої Палати Верховного Суду з перевагою в один голос. Вісім суддів, включно з суддею-доповідачем, висловили цю окрему думку.
2. На жаль, поза увагою колег, які проголосували за вказану постанову, залишилися важливі факти та відповідні їм норми права, від яких, власне і залежало ключове питання: якою має бути юрисдикція спорів за позовами суб'єктів владних повноважень до осіб, які не мають такого статусу, про спонукання до вчинення дій з виконання владних приписів?
3. Оскільки ці факти та норми права не знайшли відображення у постанові Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне деталізувати їх в окремій думці.
(1) Якими були предмет і підстави позову?
4. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що позивач звернувся до суду з позовом до ОСОБА_9 (далі - відповідач) про зобов'язання останнього за власні кошти демонтувати самовільно влаштований у липні 2015 року над входом у належну йому квартиру АДРЕСА_1 металевий каркас з пластиковим покриттям на рівні першого поверху на дворовому фасаді будинку (далі - металевий каркас з пластиковим покриттям).
5. У постанові Великої Палати Верховного Суду не згадано про те, що позивач звернувся до суду після того, як вжив низку заходів владного впливу на відповідача, які останній проігнорував.
6. Згідно зі статтею 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення у справах про адміністративні правопорушення за статтею 150 цього кодексу протоколи про правопорушення мають право складати посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад.
7. Протоколом про адміністративне правопорушення № 17 від 6 серпня 2015 року ЛКП «Княже місто» встановлено адміністративне правопорушення у діях відповідача щодо розміщення над входом у його квартиру металевого каркасу з пластиковим покриттям.
8. Відповідно до статті 218 Кодексу України про адміністративні правопорушення адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 150 цього кодексу.
9. Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову у справі. Постанова виконавчого органу сільської, селищної, міської ради по справі про адміністративне правопорушення приймається у формі рішення (частина перша статті 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
10. Відповідно до вказаного припису адміністративною комісією позивача 20 серпня 2015 року складено постанову про вчинення відповідачем адміністративного правопорушення, визначеного статтею 150 Кодексу України про адміністративні правопорушення («Порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями»). Цією ж постановою накладено на відповідача штраф.
11. У подальшому членами міжвідомчої комісії при Галицькій районній адміністрації Львівської міської ради (далі - міжвідомча комісія) складено акт обстеження від 28 серпня 2018 року, в якому встановлено бездіяльність відповідача щодо дотримання законного порядку розміщення конструкції на стіні будинку або щодо її відповідного демонтажу.
12. На підставі висновку міжвідомчої комісії, оформленого протоколом № 34 від 8 вересня 2015 року, 21 вересня 2015 року в. о. голови Галицької районної адміністрації Львівської міської ради видано розпорядження № 397 «Про демонтаж самовільно влаштованого металевого каркасу з пластиковим покриттям в межах квартири № 23 на дворовому фасаді будинку АДРЕСА_1» (далі - розпорядження № 397).
13. У зв'язку з тим, що відповідач у добровільному порядку на виконання розпорядження № 397 не демонтував самовільно встановлений металевий каркас з пластиковим покриттям, виконавчий орган місцевого самоврядування звернувся до суду з позовом про зобов'язання відповідача до вчинення таких дій.
14. Позов обґрунтував статтями 319, 382 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України, статті 10 Житлового кодексу (далі - ЖК), пункту 20.2.3 Правил благоустрою м. Львова, затверджених ухвалою Львівської міської ради від 21 квітня 2011 року № 376 з подальшими змінами (далі - Правила благоустрою м. Львова), підпунктами 4.2.2 і 4.5.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 6 січня 2012 року № 4 «Про затвердження Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради та її структури» з подальшими змінами (далі - Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність).
(2) Який характер спірних правовідносин між позивачем і відповідачем?
15. Більшість складу Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку, що між позивачем і відповідачем існують цивільні правовідносини.
16. Згідно з частиною першою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) територіальним громадам міст належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, житловий фонд, нежитлові приміщення, інше майно та майнові права.
17. Відповідно до частини 5 статті 16 Закону № 280/97-ВР у вказаній редакції від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
18. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п'ята статті 60 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
19. Спори щодо здійснення вказаних у частині п'ятій статті 60 Закону № 280/97-ВР повноважень стосовно володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності є приватноправовими та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.
20. Проте позивач не мотивував позов порушенням його майнових прав чи інтересів або майнових прав чи інтересів територіальної громади міста Львова відповідачем. Крім того, суди не встановлювали факт належності на праві комунальної власності будинку, на фасаді якого відповідач самовільно влаштував металевий каркас з пластиковим покриттям.
21. Тому вважаємо помилковим застосування Великою палатою Верховного Суду до спірних правовідносин статей 4, 152 ЖК, статті 1 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» та пункту 4 частини другої статті 16 ЦК України.
22. Помилковими, на нашу думку, є і висновки ВеликоїПалати Верховного Суду про те, що цей спір «є цивільно-правовим за своїм змістом, оскільки стосується речового права відповідача щодо здійснення ним права власника житлового приміщення та виник у зв'язку із запереченням позивачем такого права на проведення змін на стіні житлового будинку» (пункт 53), а також про те, що позивач «звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема права на забезпечення схоронності нерухомого майна, яке є частиною комунального житлового фонду» (пункт 40).
23. Вважаємо, що забезпечення схоронності нерухомого майна не є правом позивача, на порушення його речових прав, як зазначалося, він не скаржився, а суди це питання не досліджували. Забезпечення, зокрема, схоронності комунального житлового фонду є обов'язком позивача, оскільки у такому збереженні є публічний інтерес територіальної громади, для реалізації якого на виконання передбачених чинним законодавством повноважень позивач діє.
24. З огляду на вказане необґрунтованими були доводи позивача про те, що оскільки предметом позову є зобов'язання відповідача до вчинення певних дій щодо майна, то у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування не здійснює владні управлінські функції.
25. Позивач звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій зі здійснення контролю у сфері житлово-комунального господарства, оскільки відповідач не вчинив дій щодо дотримання законного порядку розміщення відповідної конструкції на стіні будинку та порушив Правила благоустрою м. Львова.
26. Особи, винні у псуванні жилих будинків, жилих приміщень, їх обладнання та об'єктів благоустрою несуть кримінальну, адміністративну або іншу відповідальність згідно із законодавством (абзац 7 частини першої статті 189 ЖК).
27. Згідно з пунктом 20.2.3 цих Правил, який вказаний у позовній заяві, стягнення, передбачені статтею 150 Кодексу України про адміністративні правопорушення, накладаються за незадовільний стан утримання та ремонту фасадів, цоколів, будинкових вказівників та вказівників вулиць.
28. Саме за вказане порушення відповідач був притягнутий до адміністративної відповідальності, але наслідки правопорушення не усунув, що стало підставою для звернення позивача до суду.
(3) Які повноваження позивач реалізував у спірних правовідносинах?
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Виконавчі органи міських рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються міськими радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (абзац 11 статті 1 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
31. До відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належать повноваження зі здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів(підпункт 7 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР), за технічним станом, використанням та утриманням об'єктів нерухомого майна усіх форм власності (підпункт 2 пункту «б» тієї ж статті), а також здійснення контролю за використанням житлового фонду (підпункту 5 пункту «б» вказаної статті).
32. Вказані власні та делеговані повноваження конкретизовані у ЖК: згідно з пунктами 1 і 2 частини першої статті 15 та частиною першою статті 30 ЖК виконавчі органи міських рад у межах і в порядку, встановлених законодавством, на території міста, району в місті здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду; керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради.
33. Такий державний контроль має завданням забезпечити додержання всіма суб'єктами, зокрема, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані (стаття 29 ЖК).
34. За змістом пункту 12 частини першої статті 15 і статті 154 ЖК виконавчі комітети міських рад здійснюють контроль за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам.
35. На час подання позову позивач діяв на підставі Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
36. Згідно з пунктом 1.1 цього Положення позивач є виконавчим органом Львівської міської ради і діє відповідно до ухвали міської ради від 6 липня 2006 року № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» (зі змінами) згідно з чинним законодавством.
37. Відповідно до чинного на час розгляду справи у Великій Палаті Верховного Суду пункту 1.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 1 листопада 2016 року № 977 у редакції рішення виконкому Львівської міської ради від 16 червня 2016 року № 509 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 01.11.2016 № 977» (далі - чинне Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради), позивач є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали цієї ради від 26 травня 2016 р. № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
38. Згідно з пунктом 4.2.2 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність, до повноважень позивача на момент подання позову, зокрема, належало здійснення контролю за станом благоустрою житлового фонду. А згідно з пунктом 4.2.3 цього Положення позивач здійснював нагляд за станом благоустрою відомчого і приватного житлового фонду, житлово-будівельних кооперативів та об'єднань співвласників житла.
39. Відповідно до чинного Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради позивач здійснює контроль за утриманням будинків (квартир), які належать громадянам (пункт 4.34), здійснює інші повноваження, передбачені законодавством України, ухвалами міської ради, рішеннями виконавчого комітету, розпорядженнями Львівського міського голови та цим Положенням (пункт 3.5.9), а такожмає право здійснювати контроль, проводити перевірки, інспекції та аналітичну роботу з питань, які належать до її компетенції (пункт 5.2).
40. Крім того, згідно з підпунктом 4.5.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність, позивач мав право звертися до суду з позовними заявами з питань, що виникають у процесі здійснення його повноважень.
41. З огляду на наведені приписи ЖК, Закону № 280/97-ВР та Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради позивач має повноваження з контролю за технічним станом, використанням і схоронністю об'єктів житлового фонду, станом їх благоустрою, а також за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам. І для виконання цих повноважень наділений правом звернення до суду з відповідними позовами.
42. Отже, доводи позивача про те, що у спірних правовідносинах він не здійснює владні управлінські функції, були необґрунтованими. А регулювання деяких правовідносин у вказаних сферах приписами ЖК і ЦК не свідчить про те, що спір між сторонами є приватноправовим.
43. Зрештою, сумнівним з погляду ефективності видається підхід, згідно з яким орган місцевого самоврядування, притягнувши особу до адміністративної відповідальності за порушення правил благоустрою і не дочекавшись самостійного усунення особою наслідків правопорушення, застосовує судовий, а не адміністративний порядок для демонтажу розміщених на фасадах будинків елементів благоустрою, які не є невід'ємною частиною об'єкта нерухомого майна. Демонтаж таких елементів не має призводити до позбавлення права власності на них, зокрема не повинен мати наслідком знищення цих елементів.
(4) Чи були юридичні підстави визнавати для розгляду таких справ наявність юрисдикції судів, що діють за правилами цивільного судочинства?
44. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис передбачений ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (частина перша статті 19).
45. Кодекс адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17). Близький за змістом припис передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 5 частини першої статті 19).
46. Згідно з частиною четвертою статті 50 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, громадяни України могли бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень як у випадках, прямо вказаних у цій статті, так і в інших випадках, встановлених законом.
47. Позивач був наділений повноваженням звернутися з позовом до фізичної особи, яка допускає порушення публічних інтересів у сферах благоустрою та містобудування. Саме такі інтереси захищає суб'єкт владних повноважень у такому спорі, і саме на їх реалізацію спрямовані його контрольні повноваження. Тому спір, за вирішенням якого до суду звернувся позивач, не є приватноправовим.
48. На нашу думку, повноваження зі здійснення контролю за використанням, схоронністю і станом благоустрою житлового фонду, а також за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам, передбачають не лише виявлення факту правопорушення, притягнення винуватої особи до юридичної відповідальності, але також припинення цього правопорушення й усунення його негативних наслідків, зокрема на виконання владного управлінського припису.
49. Відтак, конкретні публічні правовідносини не завершуються фіксацією факту адміністративного правопорушення та притягненням винуватої особи до юридичної відповідальності, а продовжують існувати до моменту припинення правопорушення, усунення його негативних наслідків, виконання владного припису або визнання його незаконним і скасування.
50. Оскільки відповідач добровільно не виконав розпорядження № 397 та не усунув допущених порушень, позивач як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду будь-якої форми власності звернувся до суду з позовом про зобов'язання відповідача демонтувати самовільно влаштований над входом у належну йому квартиру металевий каркас з пластиковим покриттям.
51. З огляду на це відносини між сторонами є публічно-правовими. А тому Апеляційний суд Львівської області в ухвалі від 25 жовтня 2016 року дійшов правильного висновку про те, що провадження у справі необхідно закрити, оскільки спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
С. В. Бакуліна В. С. Князєв
Д. А. Гудима (суддя-доповідач) Л. М. Лобойко
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич