Постанова

Іменем України

15 травня 2018 року

м. Київ

Справа № 755/8749/16-ц

Провадження № 14-99 цс 18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача - Гудими Д. А.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивачка) до Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації (далі також - Дніпровська РДА), ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про визнання незаконним і скасування розпорядження

за касаційною скаргою позивачки на ухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року, постановлену суддею Яровенко Н. О., й ухвалу Апеляційного суду м. Києва від 19 жовтня 2016 року, постановлену колегією суддів судової палати з розгляду цивільних справ у складі: Слободянюк С. В., Кравець В. А., Лапчевської О. Ф.

Учасники справи:

позивачка:ОСОБА_3 (представник - ОСОБА_10);

відповідачі:Дніпровська районна в м. Києві державна адміністрація, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 26 травня 2016 року позивачка звернулась до суду з вказаним позовом, мотивуючи його незаконністю розпорядження Дніпровської РДА № 119 від 11 березня 2016 року, яким позивачці відмовлено у наданні (приєднанні) вільної кімнати площею 19,20 кв. м, що звільнилася у комунальній квартирі АДРЕСА_1.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2. 31 травня 2016 року Дніпровський районний суд м. Києва постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі на тій підставі, що позов про скасування акта органу державної влади має розглядатися за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

3. 19 жовтня 2016 року Апеляційний суд м. Києва постановив ухвалу, якою залишив без змінухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року. Суд апеляційної інстанції підтвердив правильність висновків суду першої інстанції про підсудність справи позивачки суду адміністративної юрисдикції.

4. Суд апеляційної інстанції обґрунтував рішення тим, що до спірних правовідносин не можуть застосовуватися приписи пункту 24 Постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» від 1 березня 2013 року № 3, оскільки позивачка оскаржує розпорядження Дніпровської РДА відповідно до частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України (в редакції, що діяла на час розгляду справи). А тому справа має розглядатися у судах адміністративної юрисдикції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. У листопаді 2016 року позивачказвернулась до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із касаційною скаргою, в якій через порушення норм матеріального та процесуального права просить скасувати ухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду м. Києва від 19 жовтня 2016 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції

6. 21 листопада 2016 року Вищий спеціалізований суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою відкрив касаційне провадження у справі.

7. 12 червня 2017 року Вищий спеціалізований суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ постановив ухвалу, якою призначив справу до судового розгляду.

8. 28 лютого 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

9. Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що позивачка оскаржує ухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду міста Києва від 19 жовтня 2016 року з підстав порушення судами правил предметної та суб'єктної юрисдикції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

10. У касаційній скарзі позивачка вказує на те, що справи стосовно захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із житлових відносин, відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу (далі також - ЦПК) України (в редакції, що діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) суди розглядають за правилами цивільного судочинства. Мотивує касаційну скаргу абзацом 2 пункту 21 та пунктом 24 Постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 березня 2013 року № 3 і пунктом 13 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20 травня 2013 року № 8.

11. Зазначає, що раніше вона уже зверталася до Дніпровського районного суду м. Києва з адміністративним позовом до Дніпровської РДА про скасування розпорядження № 119 від 11 березня 2016 року, однак 25 квітня 2016 року цей суд постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі на тій підставі, що справа має розглядатися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.

12. На підтвердження своєї позиції вказує на висновки Верховного Суду України, сформульовані у постанові від 2 грудня 2014 року у справі № 21-530а14.

(2) Позиції відповідачів

13. 19 січня 2017 року відповідачі - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 - надали суду заперечення на касаційну скаргу. Зазначають, що оскарженим розпорядженням Дніпровської РДА права позивачки на житло (взяття чи зняття з квартирного обліку, зняття з реєстраційного обліку місця проживання, позбавлення користування житлом чи виселення з нього тощо) не були порушені. Також вказують на те, що є неналежними відповідачами у справі.

14. Дніпровська РДА позицію щодо касаційної скарги не висловила.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій

(1.1) Щодо юрисдикції суду

15. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).

16. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).

17. Оскільки ці приписи не передбачають винятків зі встановленого ними загального правила, вони поширюються і на правовідносини з надання (приєднання) вільної кімнати у комунальній квартирі.

18. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій) до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

19. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій) визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

20. За правилами частини першої статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширювалася на правовідносини, що виникали у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

21. КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19).

22. За змістом наведених приписів участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим і розглядати його за правилами адміністративної юрисдикції.Вирішуючи питання про юрисдикцію спору, суди повинні з'ясовувати, у зв'язку з чим він виник, і за захистом яких прав чи інтересів особа звернулася до суду.

23. Предметом спору у цій справі є визнання незаконним і скасування розпорядження Дніпровської РДА, яким позивачці відмовлено у наданні (приєднанні) вільної кімнати у комунальній квартирі.

24. Тобто, позовні вимоги спрямовані на захист цивільних прав та інтересів позивачки, що виникають із житлових правовідносин. Враховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації цивільного права позивачки на надання (приєднання) вільної кімнати у комунальній квартирі, спір позивачки з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.

25. Заявлена позовна вимога відповідає способам захисту цивільних прав та інтересів, визначеним частиною другою статті 16 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України.

26. Відповідно до частини першої статті 21 ЦК України суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий, зокрема, органом державної влади, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

27. Обраний у цій справі спосіб захисту стосується визнання незаконним рішення органу державної влади індивідуальної дії, яке, на думку позивачки, суперечить актам цивільного законодавства, а саме: приписам Житлового кодексу Української РСР, Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених Постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року № 470.

28. Отже, якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення її цивільних прав чи інтересів або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконними таких рішень і їх скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.

29. З огляду на це Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи відповідачів щодо відсутності у цій справі спору про право позивачки.

30. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру.

31. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70 § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).

32. Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

33. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви № 7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40); рішення від 1 грудня 2011 рокуу справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26); рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).

34. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що Дніпровський районний суд м. Києва 25 квітня 2016 року ухвалою відмовив у відкритті провадження у справі з огляду на те, що справа має розглядатися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства. Відтак, постановлення цим же судом 31 травня 2016 рокуухвали про відмову у відкритті провадження у справі з підстав неналежності її до цивільної юрисдикції поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивачки на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.

35. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується із позивачкою у тому, що непослідовність національного суду створила їй перешкоди у реалізації права на судовий захист і з огляду на наведену вище аргументацію доходить висновку, що цей спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

36. Аналогічні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 522/16204/15-а.

(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

(2.1) Щодо суті касаційної скарги

37. Відповідно до частини третьої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

38. Згідно з частиною четвертою цієї статті у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.

39. Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

40. ВеликаПалата Верховного Суду вважає касаційну скаргу обґрунтованою. З огляду на це ухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду м. Києва від 19 жовтня 2016 року слід скасувати, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

(2.2) Щодо судових витрат

41. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, мають бути розподілені за результатами розгляду спору.

(3) Висновки про правильне застосування норм права

42. ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).

43. ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних і житлових правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).

44. Відповідно до частини першої статті 21 ЦК України суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий, зокрема, органом державної влади, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

45. Якщо особа стверджує пропорушення її прав наслідками, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення її цивільних прав чи інтересів або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконними таких рішень і їх скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.

46. Отже, спори про визнання незаконними та скасування індивідуальних актів суб'єктів владних повноважень щодо надання (приєднання) вільних кімнат у комунальних квартирах мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.

З огляду на наведене, керуючись частиною першою статті 400, частинами третьою та четвертою статті 406, пунктом 2 частини першої статті 409, частиною шостою статті 411, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Касаційну скаргуОСОБА_3 задовольнити.

2. Ухвалу Дніпровського районного суду м. Києва від 31 травня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду м. Києва від 19 жовтня 2016 року скасувати, а матеріали справи направити до Дніпровського районного суду м. Києва для вирішення питання про відкриття провадження.

3. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Д. А. Гудима
Судді:Н. О. АнтонюкН. П. Лященко
С. В. БакулінаО. Б. Прокопенко
В. В. БританчукЛ. І. Рогач
В. І. ДанішевськаІ. В. Саприкіна
О. С. ЗолотніковО. М. Ситнік
О. Р. КібенкоО. С. Ткачук
В. С. КнязєвВ. Ю. Уркевич
Л. М. ЛобойкоО. Г. Яновська
Повний текст постанови підписаний 26 червня 2018 року.