Справа № 341/551/16-ц
Провадження № 14-109цс18
суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Князєва В. С. стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року, прийнятої за наслідком розгляду касаційної скарги ОСОБА_4 на ухвалу Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 листопада 2016 року (у складі суддів Максюти І. О., Матківського Р. Й., Ковалюка Я. Ю.) у цивільній справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 до Більшівцівської селищної ради Галицького району Івано-Франківської області (далі - Більшівцівська селищна рада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Івано-Франківське обласне управління водних ресурсів, відділ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Галицькому районі Івано-Франківської області, про визнання незаконними та скасування рішень.
У березні 2016 року позивачі звернулися до суду з позовом, у якому просили визнати незаконним та скасувати рішення сесії Більшівцівської селищної ради від 05 грудня 2011 року в частині виділення спірної земельної ділянки під будівництво очисних споруд та зобов'язати селищного голову видати державний акт на земельну ділянку (п. 1 та 2 цього рішення); визнати незаконним та скасувати рішення сесії селищної ради від 08 листопада 2012 року в частині затвердження матеріалів попереднього погодження відведення земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, подання проекту відведення земельної ділянки на затвердження сесії селищної ради (п. 1, 2 та 3 цього рішення); визнати незаконним та скасувати рішення сесії селищної ради від 28 грудня 2012 року в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва очисних споруд у селищі міського типу Більшівці Галицького району Івано-Франківської області (далі - смт Більшівці) та передачі у постійне користування Більшівцівській селищній раді земельної ділянки (п. 1 та 2 цього рішення).
Галицький районний суд Івано-Франківської області рішенням від 27 вересня 2016 року позов задовольнив частково. Визнав незаконним та скасував рішення Більшівцівської селищної ради від 05 грудня 2011 року про виділення земельної ділянки в частині визначення використання земельної ділянки для будівництва очисних споруд (п. 1) та зобов'язання сільського голови видати державний акт на земельну ділянку (п. 2). Визнав незаконним та скасував рішення Більшівцівської селищної ради від 08 листопада 2012 року про затвердження матеріалів попереднього погодження відведення земельної ділянки площею 0,0906 га для будівництва очисних споруд у частині визнання використання земельної ділянки для будівництва очисних споруд (п. 1 та 2). Визнав незаконним та скасував рішення Більшівцівської селищної ради від 28 грудня 2012 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в частині визнання використання земельної ділянки для будівництва очисних споруд (п. 1) та передачі в постійне користування земельної ділянки, площею 0,0906 га, Більшівцівській селищній раді (п. 2).
Апеляційний суд Івано-Франківської області ухвалою від 28 листопада 2016 року скасував зазначене рішення суду першої інстанції, а провадження у справі закрив, оскільки між учасниками виникли правовідносини з публічно-правового спору, в яких суб'єкт владних повноважень (селищна рада як орган місцевого самоврядування), здійснюючи владні управлінські функції, прийняла рішення про виділення земельної ділянки та її залишення у користуванні за собою для цілей, не пов'язаних з господарськими відносинами.
У грудні 2016 року ОСОБА_4 звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скарго про скасування ухвали Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 листопада 2016 року та залишення в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
На обґрунтування касаційної скарги позивачка зазначила, що вона та інші позивачі не наділені правом оскаржувати рішення Більшівцівської селищної ради в порядку адміністративного судочинства, а тому вважають, що такий спір слід розглядати за нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Також посилалась на те, що висновки апеляційного суду не відповідають п. 5 рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та п. 7 постанови пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 01 березня 2013 року № 3 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ».
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 06 березня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на ч. 6 ст. 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 квітня 2018 року прийняла для продовження розгляду цивільну справу за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_18, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 до Більшівцівської селищної ради, треті особи: Івано-Франківське обласне управління водних ресурсів, Відділ держгеокадастру у Галицькому районі Івано-Франківської області, про визнання незаконними та скасування рішень сесій Більшівцівської селищної ради за касаційною скаргою ОСОБА_4 на ухвалу Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 листопада 2016 року та призначила її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження на 08 травня 2018 року.
08 травня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнила частково, ухвалу Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 листопада 2016 року скасувала, а справу направила для продовження розгляду до того ж суду.
На обґрунтування вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду зазначила, що предметом спору є порушення права користування земельними ділянками і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення цивільних прав, а позивачі як користувачі сусідніх земельних ділянок вправі порушувати питання про захист цих прав, зокрема щодо законності без зміни цільового призначення передачі земельної ділянки, що знаходиться поруч у користування іншої особи. Також у цій постанові зазначено, що захист цивільного приватного права є домінуючим у вказаному спорі, а правовідносини після вирішення питання про передачу земельної ділянки в постійне користування перейшли з публічно-правової до приватноправової площини. Таким чином, у позивачів виникли відповідні цивільні права, які підлягають судовому захисту у порядку цивільного судочинства, у даному випадку виник спір про право, а не спір між фізичною особою та суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, а тому він не є публічно-правовим і належить до цивільної юрисдикції.
Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) у редакції Закону № 2147-VIII суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуючись із такою позицією Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне викласти окрему думку стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року, ухваленої за наслідком касаційного перегляду ухвали Апеляційного суду Івано-Франківської області від 28 листопада 2016 року у справі № 341/551/16-ц.
З матеріалів справи вбачається, що Більшівцівська селищна рада рішенням від 05 грудня 2011 року виділила земельну ділянку площею 0,0906 га у АДРЕСА_1 під будівництво очисних споруд між потоком та городом ОСОБА_4 згідно із схемою та зобов'язала селищного голову виготовити державний акт на земельну ділянку, а рішенням від 08 листопада 2012 року затвердила матеріали попереднього погодження відведення земельної ділянки площею 0,0906 га для будівництва очисних споруд в смт Більшівці; надала дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки та вирішила подати проект відведення земельної ділянки на затвердження сесії селищної ради у встановленому законом порядку.
В подальшому, Більшівцівська селищна рада рішенням від 28 грудня 2012 року затвердила проект землеустрою щодо відведення зазначеної вище земельної ділянки та передала її в постійне користування Більшівцівській селищній раді.
З матеріалів справи також вбачається, що ОСОБА_4 згідно із договором купівлі-продажу від 01 листопада 2011 року є власником житлового будинку з погосподарськими будівлями АДРЕСА_2, який розташований на неприватизованій земельній ділянці площею 0,1500 га, що межує зі спірною земельною ділянкою.
Вважаючи зазначені рішення відповідача незаконними, ОСОБА_4 та інші позивачі звернулись до суду з цивільним позовом за захистом порушених, на їх думку, прав та інтересів.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55 Конституції України).
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «установленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, установленим законом» ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у цій справі є приватноправовим, стосується речового права як ОСОБА_4, так і Більшівцівської селищної ради, і правомірності здійснення нею правомочностей землекористувача та виник у зв'язку із вимогою позивачів про усунення порушень їх прав як землекористувачів сусідніх земельних ділянок, тобто виник із цивільних, земельних правовідносин, а тому справа за правилами ст. 15 ЦПК України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, повинна бути розглянута у порядку цивільного судочинства.
Вважаємо, що такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, а при прийняті постанови від 08 травня 2018 року Велика Палата Верховного Суду не врахувала таке.
Згідно зі ст. 1, 3, 15 ЦПК України завданням цивільного судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Разом з цим, за приписами ч. 1 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (у вказаній редакції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України у зазначеній редакції).
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також відповідно до п. «а» - «г» ст. 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад належать розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
Необхідно наголосити, що спірними рішеннями Більшівцівська селищна рада виділила земельну ділянку, яка розташована в межах населеного пункту, під будівництво очисних споруд глибокого біологічного очищення стічних вод від об'єктів соціальної інфраструктури (школи, лікарні, селищної ради, тощо) без передачі цієї земельної ділянки фізичним чи юридичним особам. Тобто така земельна ділянка залишилась у користуванні територіальної громади смт Більшівці.
Отже, оскаржувані рішення Більшівцівської селищної ради не можуть вважатись виконаними, оскільки у фізичних та/або юридичних осіб (у тому числі й у позивачів) не виникло речових прав на земельну ділянку площею 0,0906 га у АДРЕСА_1. Тому відносини, які склались між учасниками спору мають публічно-правовий характер.
Крім того, Більшівцівська селищна рада, приймаючи рішення від 05 грудня 2011 року про виділення земельної ділянки площею 0,0906 га у АДРЕСА_1 під будівництво очисних споруд, діяла не в своїх або чиїхось приватних інтересах, а з метою захисту суспільних інтересів територіальної громади селища.
В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144). На основі цього положення Конституції України в Законі № 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (ч. 1 ст. 59). Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.
Звертаємо увагу, що правовідносини, які склались між учасниками цієї справи не пов'язані з вибуттям земель із комунальної власності, а стосуються оскарження певними фізичними особами законності рішення щодо відведення земельної ділянки для потреб та з метою захисту суспільних інтересів територіальної громади селища, а тому питання щодо законності та обґрунтованості цих рішень, які мають ознаки саме нормативних актів органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.
Сільська рада, розпоряджаючись спірною земельною ділянкою, не діяла як суб'єкт господарювання, оскільки не вступала в договірні відносини ані з фізичними, ані з юридичними особами.
Крім того, оскаржувані рішення Більшівцівської селищної ради не порушують приватні права позивачів, а тому не мають ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Той факт, що ОСОБА_4 та інші позивачі захищають свої приватні інтереси шляхом оскарження рішень відповідача, не змінює характер спірних правовідносин із публічно-правового на приватноправовий. Ці особи не вказують на порушення оспорюваними рішеннями селищної ради їх цивільних (приватноправових) прав.
Звертаю увагу, що скаржниця сама погоджується з тим, що ані вона, ані інші позивачі не наділені правом оскарження спірних рішень відповідача, оскільки них ці рішення не стосуються.
З огляду на викладене вважаємо, що спір, який є предметом даного розгляду, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень (селищної ради як органу місцевого самоврядування), який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом винесення відповідних рішень про виділення земельної ділянки і залишення її у користуванні територіальної громади селища для суспільно значимих цілей, не пов'язаних з господарськими відносинами.
За таких обставин, приходимо до висновку, що такий спір належить до компетенції адміністративних судів.
Судді Великої Палати Верховного Суду
І. В. Саприкіна В. С. Князєв