Справа №483/1316/13-ц 13.03.2014
Справа № 22ц -784/666/14
судді судової палати в цивільних справах апеляційного суду Миколаївської області Царюк Л.М. стосовно ухвали колегії судців цієї палати у цивільній справі за позовом Очаківського міжрайонного екологічного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури до Очаківської районної державної адміністрації та ОСОБА_1 про скасування розпорядження Очаківської райдержадміністрації, визнання недійсним державного акту на право власності на землю та повернення земельної ділянки, скасування державної реєстрації права власності та внесення змін до державного земельного кадастру про власника земельної ділянки
На підставі ч. З ст. 19 та ст. 313 ЦПК України вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно ухвали колегії суддів судової палати в цивільних справах апеляційного суду Миколаївської області від 13 березня 2014 року по справі № 22ц-784/666/14.
Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Очаківської районної державної адміністрації та ОСОБА_1 про скасування розпорядження Очаківської райдержадміністрації № 109 від 8 квітня 2011 року, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 37 особам, у тому числі ОСОБА_1, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Солончаківської сільської ради Очаківського району Миколаївської області. На підставі цього розпорядження відповідачка отримала державний акт на право власності на земельну ділянку. Ця земельна ділянка зареєстрована органом реєстрації прав власності та облікована в земельному кадастрі. Проте, в ході проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства було виявлено, що під час передачі зазначеної земельної ділянки було порушено вимоги земельного та водного законодавства України щодо порядку передачі спірної земельної ділянки, зокрема передана земельна ділянка розташована у межах прибережної захисної смуги Дніпровсько- Бузького лиману Чорного моря та відносяться до земель водного фонду, а тому при вирішенні питання про передачу цієї земельної ділянки необхідно було змінити її цільове призначення та погодити ці питання з відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, до повноважень яких належить забезпечення погодження документації із землеустрою.
Посилаючись на ці обставини, прокурор просив визнати незаконним та скасувати зазначене розпорядження в частині, що стосується інтересів та прав ОСОБА_1, визнати недійсним та скасувати державний акт на право власності на земельну ділянку, повернути земельну ділянку у державну власність, зобов'язати Очаківське міськрайоне управління юстиції скасувати державну реєстрацію цього акту та зобов'язати Управління Держземагенства в Очаківському районі Миколаївської області внести зміни до державного земельного кадастру щодо зміни власника спірної земельної ділянки.
Рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 30 грудня 2013 року в задоволені позову відмовлено повністю.

Прокурор, не погодившись з цим рішенням, подав апеляційну скаргу, де просив скасувати рішення та ухвалити нове рішення про задоволення його позовних вимог.

Ухвалою колегії суддів судової палати в цивільних справах апеляційного суду Миколаївської області від 13 березня 2014 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Погоджуюсь з висновками колегії суддів щодо відмови в задоволенні позовних вимог в частині скасування державної реєстрації права власності та внесення змін до державного земельного кадастру про попереднього власника земельної ділянки заявлені до Очаківського міськрайонного управління юстиції та управління Держземагенства в Очаківському районі, оскільки ці юридичні особи до участі у розгляді справи як відповідачі не притягувалися, а займали процесуальне положення у справі третіх осіб з правами та обов'язками, визначеними ст.ст. 27, 35 ЦПК України.

Проте, маю окрему думку щодо відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання незаконним та скасування зазначеного розпорядження райдержадміністрації в частині, що стосується інтересів та прав ОСОБА_1, визнання недійсним та скасування державного акту на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки у державну власність.

Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 58, ч. 1 ст. 60, п. «д» ч. 4 ст. 84 Земельного Кодексу України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Згідно з ч. 5 ст. 88, ч. 1 ст. 90 Водного Кодексу та ч. З ст. 60 Земельного Кодексу ( в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

При перевірці рішення суду першої інстанції щодо відмови в цих позовних вимогах колегія судців дійшла висновку про те, що спірна земельна ділянка на час прийняття розпорядження входила до земель сільськогосподарського призначення, оскільки з 1959 року за рішенням виконкому Очаківської районної ради № 275 від 8 вересня 1959 року була передана в загальному земельному масиві колгоспу ім. Леніна для користування як землі сільськогосподарського призначення та за даними обліку управління Держземагенства земельна ділянка була віднесена за цільовим призначенням до земель сільськогосподарського призначення. Крім того, документація з землеустрою та будь-яка інша документація щодо встановлення межі прибережної захисної смуги Дніпровсько-Бузького лиману Чорного моря не виготовлялася, а відтак на час прийняття спірного розпорядження межі прибережної захисної смуги не були встановлені та спірна земельна ділянка не була віднесена до земель водного фонду.

За такого, колегія суддів погодилася з висновками суду першої інстанції, що підстави для визнання незаконним розпорядження заступника голови Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області № 109 від 8 квітня 2011 року в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Солончаківської сільської ради Очаківського району Миколаївської області та передачі її у власність останній у розмірі 1.00 га відсутні.

Оскільки вказане розпорядження є законним, то відсутні й підстави для визнання недійсним державного акту на право власності на спірну земельну ділянку, виданого ОСОБА_1 на підставі цього розпорядження, а також щодо зобов'язання останньої повернути цю земельну ділянку у державну власність.

З такими висновками колегії суддів не погоджуюсь з огляду на таке.

Земельним Кодексом, прийнятим 8 липня 1970 року, зокрема ст. 5 було визначено, що віднесення земель відповідно до їх цільового призначення проводиться за рішенням органу, що приймає рішення про надання земель у користування.

Статтею 2 Земельного Кодексу від 18 грудня 1990 року закріплена аналогічна норма, за якою рішення про віднесення земель до певної категорії приймає орган, який приймає рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування.

Положення ст. 20 Земельного Кодексу, прийнятого 25 жовтня 2010 року, також визначає, що віднесення земель до певної категорії відбувається на підставі рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

Як встановлено судом земельні ділянки, в тому числі й відповідачки ОСОБА_1 в загальному земельному масиві за рішенням виконкому Очаківської районної ради № 275 від 8 вересня 1959 року «Про затвердження внутрігосподарського землевпорядження колгоспу ім. Леніна Парутинської сільради» була передана колгоспу ім. Леніна для запровадження сівозмін, відводу земельних ділянок під багаторічні насадження, під городи,

В 1981 році ці землі було передано у колективну власність колективному сільськогосподарському підприємству радгоспу «Дніпро» для ведення сільськогосподарського виробництва. 28 грудня 1995 року колективному підприємству «Дніпро» було видано державний акт на землі з колективної власності. Частина земель, що не увійшла до складу цього державного акту, в т.ч. спірні земельні ділянки, були повернуті у державну власність як землі запасу, де перебували до часу виділення їх у власність відповідачам за розпорядженням Очаківської райдержадміністрації від 10 лютого 2011 року.

За довідкою управління Держземагенства в Очаківському районі Миколаївської області земельні ділянки, що перейшли до земель запасу, віднесені до земель сільськогосподарського призначення.

З огляду на наведені норми земельного законодавства, на мою думку, суб'єктом владних повноважень - Очаківською райдержадміністрацією відповідно до ст. 60 ЦГЖ України не надано достовірних доказів, що спірні земельні ділянки, що була виділені відповідачам для особистого селянського господарства, були віднесені до земель сільськогосподарського призначення. Тобто, суду не надано доказів того, що стосовно спірних земельних ділянок приймалося рішення відповідно до зазначених норм земельних Кодексів про віднесення цих земельних ділянок до зазначеної категорії земель, з зазначенням дати прийняття рішення; органу, який приймав таке рішення та визначенням розміру таких земельних ділянок відповідно до проектів землеустрою.

Посилання представника відповідача та представника управління Держкомзему на те, що категорія спірної земельної ділянка була визначена рішенням виконкому Очаківської районної ради № 389 від 29 грудня 1959 року по фактичному використанню земель для потреб сільського господарства, на мою думку, не можуть бути взяти до уваги, оскільки за змістом це рішення не визначає категорію земель взагалі, та зокрема, спірних земельних ділянок. Саме по собі тривале фактичне використання землі різними суб'єктами господарювання протягом більш як п'ятдесяти років (1959-2011 роки) без прийняття нормативно-правового акту суб'єкту владних повноважень не може свідчити в правовому розумінні про визначення категорії цієї землі.

За такого, доводи прокурора про те, що спірним розпорядженням вперше ці земельні ділянки були віднесені до земель сільськогосподарського призначення є слушними та заслуговують на увагу.

Стосовно висновку щодо не визначення та встановлення меж прибережної захисної смуги вважаю зауважити наступне.

Земельний Кодекс Української РСР та в подальшому земельний та водний Кодекси України до 2010 року не визначали поняття прибережних захисних смуг.

Між тим, інші законодавчі акти, зокрема Закон України «Про загальнодержавну програму розвитку водного господарства» від 17 січня 2002 року № 2988-ІЙ, Закон України «Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів» від 22 березня 2001 року № 2333-111 вимагали від відповідних суб'єктів власних повноважень, в тому числі й від центральних та місцевих органів виконавчої влади створити та упорядкувати водоохоронні зони та прибережні смуги до 2006 року.

Проте, як встановлено судом, ці положення законів на території Очаківського району виконані не були.

Аналогічні положення містяться в Законі України від 24 травня 2012 року № 4836-У1 «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року», ( є чинним на теперішній час) яким передбачено на період 2013 - 2016 року визначити межі прибережних захисних смуг.

Між тим, Законом України від 2 грудня 2010 року № 2740-У1 «Про внесення змін до Водного і Земельного кодексів України щодо прибережних захисних смуг» було законодавчо визначено мета виділення прибережних захисних смуг, їх правовий режим та межі (надалі - Закон № 4836-У 1).

Так, ст. 88 Водного Кодексу України викладена в новій редакції визначала, що з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води, на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Частина 1 ст. 90 Водного Кодексу України визначила, що прибережна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва військових та інших оборонних об'єктів, об'єктів, що виробляють енергію за рахунок використання енергії вітру, сонця і хвиль, об'єктів постачання, розділу, передачі (транспортування енергії вітру, сонця і хвиль, об'єктів постачання, розподілу, передачі (транспортування) енергії, а також санаторіїв, дитячих оздоровчих таборів та інших лікувально-оздоровчих закладів з обов'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією, гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд.

Аналогічні правові норми зазначеним законом були визначені й у ч. 3 ст. 60 та ч. З ст. 62 Земельного Кодексу України.

Відповідно до Прикінцевих положень Закону № 2740-У1 встановлено, що цей Закон набирає чинності з 1 січня 2011 року і застосовується до правовідносин, що виникли після набрання ним чинності.

Відстань земельної ділянки ОСОБА_1 від урізу води Дніпровсько-Бузького лиману Чорного моря складає - 765.43 м.

Таким чином, на мій погляд, законодавець нормативно-правовим актом визначив межі прибережної захисної смуги (ширина не менше двох кілометрів від урізу води), зазначив мету її визначення, обмеження щодо її використання та передачі цих земель у власність.

З огляду на таке, можливо дійти висновку, що при прийнятті правового акту індивідуальної дії - розпорядження Очаківської райдержадміністрації від 8 квітня 2011 року - стосовно інтересів та прав відповідачки ОСОБА_1, суб'єкт владних повноважень - Очаківська райдержадміністрація - не врахувала наведених вимог земельного та водного законодавства, викладених в Законі № 2740-У1 щодо законодавчо визначених меж прибережної захисної смуги та правового режиму цих земель, що призвело до порушення прав та законних інтересів держави, закріплених вищенаведеними нормами земельного та водного законодавства України.

Відсутність окремого проекту землеустрою, яким би встановлювалися прибережні захисні смуги, не може бути обґрунтуванням законності прийнятого правового акту індивідуальної дії, оскільки розміри та правовий режим захисних смуг закріплено на законодавчому рівні.

Більш того, при виготовленні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема ОСОБА_1, з висновків Очаківської районної СЕС та відділу Держкомзему у Очаківському районі вбачається, що спірні земельні ділянки розташовані в прибережній захисній смузі, оскільки саме в цих висновках зроблена помітка щодо використання таких земель при умові . виконання санітарного законодавства в водоохоронній зоні та при умові дотримання природоохоронних вимог (а.с.30,33).

З огляду на таке, вважаю, що Очаківська райдержадміністрація зазначеним розпорядженням порушила порядок встановлення та зміни цільового призначення земель, що відповідно до ст. 21 Земельного Кодексу України є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Оскільки зазначений правовий акт індивідуальної дії (розпорядження) не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (Закон № 2740-У1), то цей акт (або його частина) є незаконним.

З огляду на те, що підставою для набуття права на земельну ділянку ОСОБА_1 є розпорядження Очаківської райдержадміністрації з подальшим оформленням відповідного правовстановлюючого документу, зокрема державного акту на право власності на землю ( ст. 126 ЗК України), то при визнані такого розпорядження незаконним одночасно може застосуватися й інший передбачений законом спосіб захисту порушеного права держави, як скасування такого державного акту на право власності на землю та повернення земельної ділянки у власність держави.

За такого, вважаю, що позовні вимоги прокурора в цій частині є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Неможливо погодитися з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги прокурора є «непропорційним» втручанням у право особи на мирне володіння своїм майном, що є порушенням статті 1 Першого протоколу Конвенції, з огляду на таке.

За змістом ст. 1 Першого протоколу Конвенції кожна фізична особа має право володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений права власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Правовий режим земель захисних смуг та їх розміри визначені та встановлені законодавцем з урахуванням критеріїв справедливості, добросовісності, пропорційності і розумності. При цьому держава підтримує на засадах пропорційності розумний баланс між публічним інтересом у сфері водного господарства для задоволення потреби населення і галузей національної економіки у водних ресурсах, збереження і відтворення водних ресурсів, відновлення ролі меліоративних земель у продовольчому та ресурсному забезпеченні держави, оптимізації водоспоживання, запобігання та ліквідації наслідків шкідливої дії води.

Отже, інтереси однієї людини не можуть бути привілейовані публічним інтересам суспільства порушувати конституційні права інших громадян на користування водними ресурсами, задоволення потреб економіки, збереження та відтворення цих природних ресурсів.

Суддя апеляційного суду

Миколаївської області ОСОБА_2