Роздільнянський районний суд Одеської області
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Справа № 511/1590/24

Номер провадження: 3/511/1039/24

"12" червня 2024 р. суддя Роздільнянського районного суду Одеської області Панчук А. І.,

секретаря судового засідання-Волкової А.І. ,

за участю: прокурора Мельниченко В.О. , особи яка притягається до відповідальності- ОСОБА_1

розглянувши матеріали, які надійшли з Управління стратегічних розслідувань в Одеській області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України про притягнення до адміністративної відповідальності

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки України, місце реєстрації та фактично проживає за адресою: АДРЕСА_1 , місце роботи: в.о. директора державного закладу "Український лепрозорій Міністерства охорони здоро`я України",

за вчинення адміністративних правопорушеннь, передбачених ч.1 ч. 2 ст. 172-7 КупАП

ВСТАНОВИВ:

До Роздільнянського районного суду Одеської області надійшли адміністративні матеріали в кількості 2 відносно ОСОБА_1 вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ч.1, ч. 2 ст.172-7 КУпАП.

Ухвалою Роздільнянського районного суду Одеської області від 08.05.2024року були об`єднані в одне провадження та присвоєно єдиний номер адміністративної справи № 511/1590/2024 (провадження №3/511/1039/24).

Відповідно до протоколів складених Управлінням стратегічних розслідувань в Одеської області Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, про притягнення до адміністративної відповідальності зазначено слідующе.

ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді в.о. директора державного закладу «Український лепрозорій Міністерства охорони здоров`я України» (далі ДЗ «Український лепрозорій МОЗ України»), будучи суб`єктом на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», в порушення ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», не повідомила Міністерство охорони здоров`я України, про наявність у неї реального конфлікту інтересів під час прийняття рішення та вчинення дій, щодо підписання наказу № 34 від 28.02.2023 «Про встановлення надбавки» відповідно до якого встановлено та нараховано надбавку за складність та напруженість у роботі в розмірі 50 % посадового окладу їй особисто, чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією передбачене ч. 1 ст. 172-7 КУпАП. (протокол №790/2024 від 05.04.2024 року)

ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді в.о. директора державного закладу «Український лепрозорій Міністерства охорони здоров`я України» (далі ДЗ «Український лепрозорій МОЗ України»), будучи суб`єктом на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», в порушення ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», не повідомила Міністерство охорони здоров`я України, про наявність у неї реального конфлікту інтересів під час прийняття рішення та вчинення дій, щодо підписання наказу № 34 від 28.02.2023 «Про встановлення надбавки» відповідно до якого встановлено та нараховано надбавку за складність та напруженість у роботі в розмірі 50 % посадового окладу їй особисто, чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією передбачене ч. 2 ст. 172-7 КУпАП.(протокол №791/2024 від 05.04.2024 року) , чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією передбачене ч. 1 ст.172-7 КУпАП адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, передбачене ч.2 ст. 172-7 КУпАП, а саме вчинила дії та прийняла рішення в умовах реального конфлікту інтересів.

У судовому засіданні ОСОБА_1 вину у вчиненні адміністративного правопорушення за ч.1, ч.2 ст.172-7 не визнала, надала клопотання про закриття провадження по справі у зв`язку з відсутністю складу правопорушення. В мотивування своєї позиції зазначила, що відповідно до наказу №34 від 28.02.2024 року «Про встановлення надбавки» був виданий на підставі листа Міністерства охорони здоров`я України (далі МОЗ України») № 10-13/831/2-23 від 12.01.2023р. «Про встановлення надбавок, надання матеріальної допомоги та преміювання керівників закладів та установ у 2023 році», яким з 01 січня 2023 року до закінчення бюджетного періоду 2023 року МОЗ України погоджувало встановлення за рахунок бюджетних коштів надбавок керівникам установ, закладів та організацій, що належать до сфери управління МОЗ, до посадових окладів за високі досягнення у праці, за виконання особливо важливої роботи, за складність, напруженість у роботі та преміювання керівників, а також надання матеріальної допомоги.

Тобто вважає,що наказ №34 від 28.02.2023 р. «Про встановлення надбавки» був виданий за погодженням з МОЗ України.

Крім того на вимогу, наведену в листі №10- 13/831/2-23 від 12.01.2023 р., МОЗ України було поінформовано про встановлення надбавки керівнику закладу листом № 22 від 02.03.2023р.

Згідно ч.2 п.1.6 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених Наказом Міністерства соціальної політикуи України, Міністерсва охорони здоров`я України від 05.10.2005р. №308/519 - преміювання керівників закладів, установ, встановлення їм надбавок та доплат до посадових окладів, надання матеріальної допомоги здійснюється за рішенням органу вищого рівня у межах наявних коштів на оплату праці.

Щороку, в січні місяці, на початку бюджетного року, МОЗ України надавало письмове погодження на встановлення надбавок та інших заохочувальних виплат керівникам установ, закладів та організацій, що належать до сфери МОЗ України, на підставі яких керівники закладів приймали рішення щодо встановлення собі надбавок та інших заохочувальних виплат, про встановлення яких вони зобов`язані були в обов`язковому порядку повідомляти листами МОЗ України. (Копії листів погоджень МОЗ України з 2018 року; копії наказів по ДЗ «Український лепрозорій МОЗ України про встановлення надбавок керівникам закладу з 2018 року; копії листів повідомлень до МОЗ України з 2018 року додаються).

Згідно роз`яснення НАЗК №11 від 13.06.2022 року щодо наявності/відсутності конфлікту інтересів під час реалізації повноважень з окремих питань оплати праці - «Конфлікт інтересів буде відсутній, якщо керівник приймає рішення щодо виплати собі стимулюючих виплат за погодженням із суб`єктом призначення/керівником вищого рівня».

З огляду на те, що наказ №34 від 28.02.2023р. «Про встановлення надбавки» був виданий за погодженням з МОЗ України, тобто із суб`єктом призначення/керівником вищого рівня - конфлікт інтересів в цьому випадку буде відсутній.

На підставі викладнгого вважає, що час видання наказу №34 від 28.02.2024 року «Про встановлення надбавки» - вона не зчиняла дій та не приймала рішення в умовах реального конфлікту інтересів. Тобто, в її діях не вбачається ознак складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч.2 ст.172-7 КУпАП.

Прокурор Роздільнянської окружної прокуратури Мельніченко В.О. просив притягнути ОСОБА_1 надав заперечення проти задоволення клопотання ОСОБА_1 . Зазначив, що вважає , що листом Міністерства охорони здоров`я України, на виконання постанови КМУ № 1298 від 30.08.2002, визначено, що керівникам установ, закладів, та організацій що належать до сфери управління МОЗ, можуть бути установлені наступні надбавки у розмірі до 50 відсотків посадового окладу): за високі досягнення у праці, за виконання особливо важливої роботи (на строк її виконання), за складність, напруженість у роботі. Граничний розмір зазначених надбавок для одного працівника не повинен перевищувати 50 відсотків посадового окладу. Таке обмеження не поширюється на працівників національних закладів (установ). Отже, що в.о. директора ДЗ «Український лепрозорій МОЗ України» ОСОБА_1 , мала право самостійно (на власний розсуд) вирішувати точний відсотковий розмір надбавки в межах діапазону наданого законодавством (а саме до 50 % посадового окладу) за результатами роботи, та відповідно мала дискреційні повноваження під час вирішення питання (підписання наказу) щодо встановлення таких надбавок працівникам. Тобто, під час підготовки та підписання наказу «Про встановлення надбавки за складність, напруженість у роботі» ОСОБА_1 самостійно оцінює якість своєї роботи, своєчасність виконання завдань, та приймає рішення, щодо встановлення собі надбавки за складність, напруженість у роботі у максимальному розмірі 50 %. Так, визначаючи конкретний відсотковий розмір надбавки остання реалізує свої дискреційні повноваження.

Приватний (майновий) інтерес такого керівника полягає у заінтересованості отримати заробітну плату у більшому розмірі та впливає на об`єктивність і неупередженість прийняття ним рішень щодо встановлення собі стимулюючих виплат. Таким чином, вважає, що під час виконання службових повноважень у ОСОБА_1 виник реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом, що полягає у бажанні отримати стимулюючу виплату, та службовими повноваженнями вираженими як у в.о. директора ДЗ «Український лепрозорій МОЗ України», яка має право підписувати відповідні накази, що вплинуло на об`єктивність та неупередженість прийняття рішення. На підставі викладеного просив відмовити в задоволені клопотання про закриття справи. Просив визнати винною ОСОБА_1 за ч.1, ч.2 ст. 172-7 КУпАП та призначити покарання в межах санкції вказаної статті .

Заслухавши пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 , прокурора Мельниченко О.В. перевіривши матеріали ( об,єднані ) справи про адміністративне правопорушення, дослідивши зібрані в справі докази, суд дійшов до наступного висновку.

Завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством (ст.1 КУпАП).

Відповідно до вимог ст. 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом.

Статтею 280 КУпАП встановлено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Першочерговою справою держави та загальними засадами протидії корупції є запобігання корупційним та пов`язаним із корупцією правопорушенням.

Одним з основоположних принципів діяльності із запобігання і протидії корупції є невідворотність відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, оскільки ці правопорушення несуть негативні наслідки, які можуть виявитися у підриві авторитету державних органів та органів місцевого самоврядування та зашкодити суспільним інтересам, а отже не можуть бути визнані як малозначимі.

Відповідно до статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Склад указаного правопорушення є формальним, тобто таким, який не передбачає наслідків як обов`язкового елементу об`єктивної сторони, в той час як обов`язковим елементом об`єктивної сторони формального складу завжди є діяння.

Системний аналіз норм КУпАП визначає завдання, яке полягає у встановленні винних і забезпеченні правильного застосування законодавства з тим, щоб до кожного правопорушника були застосовані справедливі заходи адміністративного примусу.

Таким чином, незалежно від виду суб`єкту та його службової діяльності, рангу та інших характеристик його обов`язком є діяти лише в рамках закону (дозволено робити тільки те, що дозволено законом статті 6 Конституції України).

За частиною 2 статті 172-7 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

Зазначена норма закону за своїм змістом є бланкетною та відсилає для повного визначення його ознак до інших норм.

Так, зокрема у ст.1 Закону України «Про запобігання корупції» дано визначення термінів потенційний та реальний конфлікт інтересів.

Потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Аналіз термінів «потенційний інтерес» та «реальний інтерес» дає підстави констатувати, що потенційний конфлікт інтересів відрізняється від реального тим, що при потенційному конфлікті встановлюється лише наявність, існування приватного інтересу особи, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, тоді як при реальному конфлікті інтересів існуюча суперечність між наявним приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями безпосередньо впливає (вплинула) на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень. Крім того, це також визначає ступінь впливу цієї суперечності на прийняття рішення чи вчинення дії, який повинен мати об`єктивний вираз, а також часовий взаємозв`язок між прийняттям рішення та наявністю певних ознак, що мають місце при цьому.

Тобто відмінність між цими поняттями полягає в тому, що для встановлення факту реального конфлікту інтересів недостатньо констатувати існування приватного інтересу, який потенційно може вплинути на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, а слід безпосередньо встановити, що, по-перше, приватний інтерес наявний, по-друге, він суперечить службовим чи представницьким повноваженням, а по-третє, така суперечність не може вплинути, а реально впливає на об`єктивність чи неупередженість прийняття рішень чи вчинення дій.

Таким чином, для встановлення наявності факту прийняття рішення, вчинення чи не вчинення дії в умовах реального конфлікту інтересів та розмежування реального і потенційного конфлікту інтересів особа, яка здійснює правозастосовну діяльність, для кваліфікації рішення як такого, що прийняте в умовах реального конфлікту інтересів, має встановити наявність обов`язкової сукупності таких юридичних фактів, як:

1) наявність у правопорушника факту приватного інтересу, який має бути чітко сформульований (артикульований) та визначений;

2) наявність факту суперечності між приватним інтересом і службовими чи представницькими повноваженнями із зазначенням того, в чому саме ця суперечність знаходить свій вияв або вплив на прийняття рішення;

3) наявність повноважень на прийняття рішення;

4) наявність факту реального впливу суперечності між приватним та службовим чи представницьким інтересом на об`єктивність або неупередженість рішення.

Без наявності хоча б одного з фактів із цієї сукупності реальний конфлікт інтересів не виникає. Встановлення цих фактів має бути відображено в протоколі про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, та, відповідно, в постанові суду.

Відповідно до п. 1.1.1. розділу І Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.09.2017 року N 839, тільки такий приватний інтерес у сфері службових/представницьких повноважень, що може вплинути або впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень, спричиняє виникнення реального або потенційного конфлікту інтересів. Відповідно до п. 1.1.1. розділу І Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.09.2017 року N 839, наявність протиріччя встановлюється в кожному окремому випадку виконання доручення, розгляду листа, здійснення контрольного заходу тощо, шляхом порівняння повноважень та існуючого у особи приватного інтересу із подальшим визначенням можливості (неможливості) такого інтересу вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття рішення, вчинення діяння службовою особою.

Так, вирішуючи питання про наявність або відсутність у діях ОСОБА_1 як в.о. директора Український лепрозорій Міністерства охорони здоров,я «реального конфлікту інтересів при прийнятті рішення про надбавку суд в порядку ст.280 КУпАП перевірив всі обставин справи та дослідив відповідні нормативно-правові акти, що регламентують діяльність такої посадової особи і її обов`язки по запобіганню корупції.

Судом встановлено що ОСОБА_1 перебуває на посаді В.о. директора « Український лепрозорій Міністерства охорони здоров.я « згідно наказу МОЗ №11-0 від 24.02.2023 року.

Відповідно до наказу № 34 від 28.02.2023 року по ДЗ « Український лепрозорій Міністерства охорони здоров.я» було встановлено надбавку в розмірі 50 відсотків відповідно до листа МОЗ України . ( див. а.с. 152-153 ).

Судом встановлено, що за змістом (фабулою) всі протоколи відносно ОСОБА_1 складені працівником поліції за порушення останньої вимоги ст.28 закону України «Про запобігання корупції», яке виявилось у неповідомленні ним МОЗ України та Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) про наявність у нього реального конфлікту інтересів під час прийняття рішення та вчинення дій щодо видачі наказів про встановлення та виплати надбавок , в якому самостійно визначав їх відсотковий розмір .

Як вбачається з дослідженого судом листа МОЗ України 10-13/831/2-23 від 12.01.2023 року за підписом Заступника Міністра МОЗ України Петра Ємця - Міністерство охорони здоров.я погоджує (саме погоджує) встановлення за рахунок бюджетних коштів надбавки керівникам установ і далі по тексту. Тобто судом встановлено факт погодження встановлення надбавок . Судом встановлено , що в такому разі керівник установи , в даному випадку ОСОБА_1 обов.я зково повідомляла Міністерство охорони здоровю.я про видачу відносно себе такого наказу в три денний термін , який не був скасований або змінений . В разі порушення вказаний наказ скасовувався МОЗ. Тобто був запроваджений саме такий спосіб контролю. Суд прийшов до висновку , що в такому разі додаткового узгодження про встановлення надбавок не потрібно. Саме на вказаний факт при складанні протоколу про адміністративне правопорушення чомусь працівником поліції не було звернено увагу та не дана законна та обгрунтована оцінка , як і не було звернення до МОЗ України про роз, яснення.

Згідно зі ст.43 Конституції України кожен має право «на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом». Відповідно до ст.2 закону України «Про оплату праці» надбавки , премії входять до структури, тобто, є частиною заробітної плати.

Стаття 97 Кодексу законів про працю України закріплює за організаціями, установами, підприємствами право самостійно визначати порядок здійснення виплат ( надбавок ) працівникам, у тому числі премій, а також їх розміри.

Згідно з пп.2 п.2 Постанови КМУ від 9 березня 2006 р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» (далі Постанови №268) конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання відповідного органу.

Слід підкреслити, що жоден законодавчий акт не визначає детального механізму розрахунку премії або надбавок. .

Отже наведені вище обставини повністю виключають в діях ОСОБА_1 склад правопорушення передбаченого частиною 1 і 2 статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, як вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Поняття «якість закону» (qualityoflaw) або «принцип зрозумілих правил» (understandablerules) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили.

Торкаючись поняття «якість закону» як складової принципу верховенства права та гарантії застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, передусім слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).

Стосовно критерію «якість закону» у пунктах 11 та 75 Висновку № 11 (2008) Консультативної Ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» зазначено про те, що до числа зовнішніх показників, від яких залежить якість судового рішення, відноситься якість законів, прийнятих законодавчими органами (зокрема, досконалість написання проєктів законів або чіткість у змісті законів, а також відсутність порушень процесуальних правил).

Конституційний принцип верховенства права знайшов своє закріплення та був деталізований у статтях 2, 6 та 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України), які передбачають, також, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ).

Позиція ЄСПЛ з даної проблеми чітка та однозначна: будь-який припис права має бути доступним і передбачуваним (рішення ЄСПЛ у справах «Achour v. France», заява № 67335/01, п. 42; «Kononov v. Latvia» [ВП], заява № 36376/04, п 185). Суд вважає «що законодавство має бути зрозумілим і чітким, і що його застосування має бути передбачуваним для усіх зацікавлених сторін» («Europaisch-IranischeHandelsbank AG v. CounciloftheEuropeanUnion», справа № T?434/11, п. 93; «France v. Commission», справа № C-325/91, п. 26).

У наведеному контексті, насамперед, варто звернути увагу на рішення ЄСПЛ, в яких було констатовано порушення Україною положень Конвенції, у тому числі, з огляду на застосування положень закону, який не відповідає критерію «якість закону».

У справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50?56) ЄСПЛ зазначив, зокрема, що «відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення…, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника».

Так само у рішенні по справі «Сєрков проти України» (заява № 39766/05, п. 51) ЄСПЛ уніфіковано інтерпретував «якісне законодавство» як «доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні».

Також, у справі «Новік проти України» (заява № 48068/06, п. 19) ЄСПЛ зробив висновок, що надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.

У справі «Редакція газети «Правоєдєло» та «Штекель проти України» (заява № 33014/05, п. 51, 52) ЄСПЛ наголосив на тому, що саме законодавство повинно відповідати певним умовам «якості», зокрема, норма не може вважатися законом доти, допоки її не буде сформульовано з достатньою точністю для того, щоб надати громадянинові можливість регулювати свою поведінку.

ЄСПЛ у справі «Кривіцька та Кривіцький проти України» (заява № 30856/03, п. 43): «положення закону мають бути достатньо чіткими у своїх термінах».

Зазначені підходи були застосовані у своїй практиці Великою Палатою Верховного Суду.

Зокрема у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 442/456/17 (провадження № 11-860апп18) Велика Палата Верховного Суду, здійснюючи відступ від позиції Верховного Суду України, вказала на те, що цей Суд при ухваленні постанови від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15-а віддав перевагу найменш сприятливому для позивачки тлумаченню законодавства України, водночас положеннями ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд повинен застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ, а звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

У постанові від 29 серпня 2018 року у справі № 492/446/15-а Велика Палата Верховного Суду, також врахувала правовий висновок ЄСПЛ, сформований у рішенні у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50-56), де Суд визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу «якості закону»; у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.

Цей принцип також неодноразово був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду під час вирішення спорів у соціальній сфері, зокрема, у постановах від 13.02.2018 у справі № 580/122/17, від 20.02.2018 у справі № 576/1724/17, від 20.02.2018 у справі № 679/761/15-а, від 27.02.2018 у справі № 642/3284/17, від 27.02.2018 у справі № 227/2360/17, від 17.12.2018 у справі № 344/12315/16-а.

Отже, виходячи з наведеного вище, у контексті охарактеризованого критерію «якості закону» слід зазначити, що встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону», зобов`язують такий суд застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.

Щодо наявності зазначеної проблеми («якості закону») у даній справі

Так, саме поняття «приватний інтерес» наведене у ст.1 Закону України «Про запобігання корупції» є набагато вужчим за його розмовне тлумачення й віднесення до такої категорії заробітної плати й інших прирівняних до неї виплат є дещо спірним і таким, що не повною мірою узгоджується з роз`ясненнями контролюючих органів. Аналогічним чином мають місце випадки різного тлумачення терміну «майновий інтерес», що також суперечить принципу юридичної визначеності.

Також при складенні протоколу представником поліції (а також НАЗК) не визначено іншого, встановленого законом порядку, відповідно до якого ОСОБА_1 мала діяти з метою отримання визначених Конституцією України гарантій на оплату праці, у тому числі, і у виді премій та матеріальної допомоги,доплат й не бути при цьому суб`єктом правопорушень, передбачених ч. 2 ст. 172-7 КУпАП. Якщо слідувати логіці працівника поліції, конфлікт інтересів у ОСОБА_1 мав би виникати кожен раз під час підписання усіх видів документів, які стосуються оплати праці працівників , оскільки, за існуючим порядком, нарахування та виплата заробітної плати працівникам здійснюється на підставі документів, виключне право підпису яких віднесено законодавством до її повноважень. У контексті цієї ж логіки, з метою самостійного вжиття заходів для врегулювання потенційного чи реального конфлікту інтересів шляхом позбавлення приватного інтересу, ОСОБА_1 повинна позбавити себе права на виплати, право на отримання яких закріплено у ст. 43 Конституції України.

Поруч з неоднозначним тлумаченням застосовуваних термінів, законодавство не містить чіткого механізму дій у конкретних випадках. Прослідкуємо логіку законодавця у контексті обставин справи.

Однак, спеціальний закон «Про запобігання корупції» лише містить зворотне відсилання. Зокрема, згідно з ч.7 ст.28 закону України «Про запобігання корупції» (в редакції чинній на час теоретичного скоєння правопорушення) закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов`язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів службових осіб, діяльність яких вони регулюють.

Отже, спеціальний закон також містить відсилання до іншого закону, у даному випадку до закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Проте, стаття 59-1 (Конфлікт інтересів) вказаного закону (в редакції чинній на час теоретичного скоєння правопорушення) не передбачає ситуації, за яку на ОСОБА_1 складено протоколи (зокрема можливості виникнення приватного інтересу та реального конфлікту інтересів при здійсненні повноважень , як розпорядника бюджетних коштів під час підписання розпоряджень про преміювання , оскільки розміри та порядок цих виплат визначено постановою КМУ № 268, а право на отримання цих виплат закріплено у ст. 43 Конституції України).

Наявність наведених (перелічених) недоліків законодавчого регулювання визнано державою та підтверджується положеннями «Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки» (далі - Програма) затвердженої постановою КМУ від 4 березня 2023 р. № 220.

Існуючі визначення термінів, зокрема таких, як потенційний конфлікт інтересів, реальний конфлікт інтересів, приватний інтерес, не мають достатньої чіткості і однозначності.

Так, у визначенні термінів потенційний конфлікт інтересів та реальний конфлікт інтересів наявні такі елементи, як приватний інтерес та службове/представницьке повноваження. Крім того, для констатації реального конфлікту інтересів необхідно встановити суперечність між приватним інтересом та службовими / представницькими повноваженнями.

Вживання у визначенні реального конфлікту інтересів такої ознаки, як суперечність, не сприяє ясності, допускаючи, що впливати на об`єктивність здійснення повноважень може не будь-який приватний інтерес, а лише той, що суперечить повноваженням. Насправді ж, основною небезпекою конфлікту інтересів як соціального і правового явища є те, що приватний інтерес перешкоджає неупередженому виконанню повноважень, а не у тому, що можуть існувати приватні інтереси, які суперечать службовим повноваженням.

Саме недоведеність наявності суперечності між приватним інтересом та службовим повноваженням є визначальним для судів під час вирішення питання порушення вимог Закону України Про запобігання корупції щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а тому створює додаткові перешкоди для притягнення осіб до адміністративної відповідальності та забезпечення принципу невідворотності відповідальності за правопорушення, пов`язані з корупцією.

Певних уточнень потребує і визначення приватний інтерес, оскільки наведене у Законі України Про запобігання корупції визначення не дає чіткого розуміння щодо того, у чому він може полягати. Це зумовлює ситуації, коли у вирішенні питання щодо наявності чи відсутності приватного інтересу кожний мусить покладатися виключно на своє суб`єктивне його сприйняття, що є основною причиною нерозуміння суті конфлікту інтересів, призводить до вчинення правопорушень або ускладнює роботу публічних службовців, які вбачають конфлікт інтересів у ситуаціях, де він фактично відсутній, або навпаки.

Наведені у розділі V Закону України Про запобігання корупції правила щодо врегулювання конфлікту інтересів є недостатніми для забезпечення врегулювання конфлікту інтересів: відсутній алгоритм дій безпосереднього керівника у разі відсутності у нього повноважень для застосування того чи іншого способу зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів у підлеглої особи (наприклад переведення та звільнення), існує неузгодженість норм Закону України Про запобігання корупції щодо строків повідомлення про конфлікт інтересів та строків самостійного його врегулювання, не встановлено адміністративну відповідальність керівників за невжиття ними заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів у підлеглих, відсутні вимоги щодо форми та порядку повідомлення про конфлікт інтересів, що зумовлює альтернативність (невизначеність) дій для особи у разі виникнення у неї конфлікту інтересів та може мати наслідком притягнення особи до відповідальності.

Таким чином, з огляду на наведене вище, необхідно підкреслити, що застосування критерію «якості закону» судами під час вирішення спорів публічно-правового характеру має важливе практичне значення та безпосередньо впливає на ефективність судового захисту прав та інтересів особи та на якість судового рішення загалом.

З урахуванням всього вище наведеного, суд дійшов висновку, що в матеріалах справи відсутні належні, допустимі та достатні докази, які б беззаперечно свідчили, що ОСОБА_1 самостійно собі визначила без попереднього узгодження та отримував надбавку, оскільки призначення надбавки погоджувалося відповідним листом з МОЗ України. ( див. а.с. 152-153 ).

Таким чином, суд не вбачає в діях ОСОБА_1 ознак як об`єктивної, так і суб`єктивної сторони інкримінованих їй адміністративних правопорушень, передбачених ч.1. ч.2 ст.172-7 КУпАП. Суд зазначає що очолювана нею установа не є прибутковою і є державним закладом.

За змістом ст.62 Конституції України обвинувачення особі не може ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо доведеності вини особи повинні тлумачитись на його користь.

Відповідно до ст.7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку , встановлених законом.

Верховний Суд по справі Постановою ВС КАС від 15.12.2021 р. у справі № 1840/2970/18 зазначив, що преміювання та встановлення відповідних надбавок провадиться керівником у межах наявного фонду оплати праці та належить до дискреційних повноважень роботодавця. Крім того, право встановлення надбавок та премій належить саме до варіативних дискреційних повноважень, в силу яких роботодавець вільний у виборі в межах затвердженого кошторису встановлювати їх чи не встановлювати.

Верховний Суд зазначив, що дискреція це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

Дискреція не є довільною. Вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції

Враховуючи, що у матеріалах справи відсутні достатні докази, які б беззаперечно свідчили про вчинення ОСОБА_1 дій, вказаних у протоколах про адміністративні правопорушення, суд приходить до висновку про відсутність в її діях складу адміністративних правопорушень, передбачених ч.1, ч.2 ст.172-7 КУпАП, а відтак провадження по справі відносно неї підлягає закриттю на підставі п.1 ст.247 КУпАП.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 247 КУпАП провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю у разі відсутності події та складу адміністративного правопорушення.

Пунктом 3 частини 1 статті 284 КУпАП передбачено, що по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) може винести постанову про закриття справи.

З огляду на закриття провадження у справі без накладення на особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, адміністративного стягнення, судовий збір в порядку ст. 40-1 КУпАП стягненню не підлягає.

Керуючись ст.ст.247, 268, 283, 284 КУпАП, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки України, місце реєстрації та фактично проживає за адресою: АДРЕСА_1 , місце роботи ОСОБА_2 директора "Український лепрозорій Міністерства охорони здоров`я", про притягнення до адміністративної відповідальності за ч. 1 ч. 2 ст. 172-7 КУпАП закрити за відсутністю в її діях події та складу адміністративних правопорушень.

Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного суду через Роздільнянський районний суд Одеської області протягом десяти днів з дня її винесення.

Суддя: А. І. Панчук