Справа №461/9400/21
Провадження №3/461/58/22
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 січня 2022 року суддя Галицького районного суду м. Львова Романюк В.Ф., з участю прокурора Гринів В.М., особи, яка притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 , представника особи, яка притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 - адвоката Дзіковського М.Р., розглянувши справу про адміністративне правопорушення, що надійшла з Національного агентства з питань запобігання корупції, відносно, -

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки України, працюючої на посаді голови Львівської обласної ради, проживаючої за адресою: АДРЕСА_1 , серія і номер паспорта НОМЕР_1 , ідентифікаційний номер невідомий,

за ч.1 ст.172-7, ч.2 ст.172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, -

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 , обіймаючи посаду голови Львівської обласної ради, всупереч вимогам п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон) не повідомила Національне агентство про реальний конфлікт інтересів, який виник у зв`язку з необхідністю підписання розпоряджень від 28.12.2020 № 425-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у грудні 2020 року», від 25.01.2021 № 89-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у січні 2021 року», від 26.02.2021 № 224-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у лютому 2021 року», від 30.03.2021 № 298-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у березні 2021 року», від 29.04.2021 № 354-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у квітні 2021 року», зокрема і її, як голови.

Дії, особи, яка притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 кваліфіковані за ч.1 ст.172-7 КУпАП.

Крім цього, 17 листопада 2021 року до Галицького районного суду м.Львова надійшов матеріал про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.2 ст.172-7 КУпАП. Згідно якого, ОСОБА_1 , обіймаючи посаду голови Львівської обласної ради, всупереч вимогам п. 3 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон) 28.12.2020, 25.01.2021, 26.02.2021, 30.03.2021, 29.04.2021 прийняла рішення в умовах реального конфлікту інтересів, а саме: видала розпорядження від 28.12.2020 № 425-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у грудні 2020 року», від 25.01.2021 № 89-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у січні 2021 року», від 26.02.2021 № 224-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у лютому 2021 року», від 30.03.2021 № 298-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у березні 2021 року», від 29.04.2021 № 354-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у квітні 2021 року», зокрема і її, як голови.

Дії, особи, яка притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 кваліфіковані за ч.2 ст.172-7 КУпАП.

Відповідно до ст.36 КУпАП при вчиненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень адміністративне стягнення накладається за кожне правопорушення окремо. Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які одночасно розглядаються одним і тим же органом (посадовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень.

Враховуючи те, що адміністративне правопорушення вчинено однією особою, суд вважає за необхідне матеріали справи про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 об`єднати в одне провадження та присвоїти справі номер №461/9400/21, провадження №3/461/58/22. Оскільки їхній спільний розгляд сприятиме, всебічному та об`єктивному дослідженні обставин справи.

Особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, ОСОБА_1 та її захисник під час розгляду справи вину та факт вчинення ОСОБА_1 адміністративних правопорушень заперечили, просять закрити провадження у справі у зв`язку з відсутністю в діях особи, що притягується до адміністративної відповідальності, складу адміністративного правопорушення, з підстав викладених у письмовому клопотанні. Крім цього, посилаються на те, що діяння ОСОБА_1 не містять складу інкримінованих правопорушень, оскільки остання, за наявності підстав, завжди повідомляла про конфлікт інтересів, а при реалізації її службових повноважень жодного разу в умовах реального конфлікту інтересів не приймала рішення, а також не вчиняла дії або бездіяльність. Тому, просить суд закрити провадження у справі.

Прокурор вважає, що у діях ОСОБА_1 наявний склад адміністративних правопорушень, передбачених ч. 1 ст. 172-7, ч.2 ст. 172-7 КУпАП. На правопорушника слід накласти стягнення, передбачене санкцією ст. 172-7 КУпАП.

Суд, заслухавши думку прокурора, пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 , позицію захисника Дзіковського М.Р., дослідивши матеріали справи, приходжу до висновку, що у діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 172-7 КУпАП та ч.2 ст. 172-7 КУпАП, з огляду на наступне.

У відповідності до ч.2 ст.7 КУпАП провадження у справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

Згідно ст.245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Суд при розгляді справи про адміністративне правопорушення, відповідно до вимог ст.280 КУпАП зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

При цьому, за змістом ст. 278 КУпАП, при підготовці до розгляду справи суддя повинен перевірити правильність складення протоколу про адміністративне правопорушення.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях вказав, що термін «кримінальне правопорушення», що міститься у ст.2 Протоколу №7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), має автономне значення і охоплює суворі за своїми наслідками види адміністративних стягнень, до яких належать адміністративний арешт та значні адміністративні штрафи, які фактично носять кримінальний характер з усіма гарантіями ст. 6 Конвенції, а справи щодо їх застосування в силу суворості таких санкцій за суттю є кримінальними (пункти 82, 83 Рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» від 8 червня 1976 року, пункт 55 Рішення у справі «Гурепка проти України» від 6 вересня 2005 року, пункт 38 Рішення у справі «Менаріні проти Італії» від 27 вересня 2011 року).

Згідно з приміткою до статті 172-7 КУпАП, у цій статті під реальним конфліктом інтересів слід розуміти суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції»: реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень; приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв`язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Згідно ст. 1 Закону «Про запобігання корупції» близькими особами є члени сім`ї суб`єкта, зазначеного у частині першій статті 3 цього Закону, а також чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний та двоюрідний брати, рідна та двоюрідна сестри, рідний брат та сестра дружини (чоловіка), племінник, племінниця, рідний дядько, рідна тітка, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, батько та мати дружини (чоловіка) сина (дочки), усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням зазначеного суб`єкта.

Згідно частини першої статті 28 Закону «Про запобігання корупції», особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані: 1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; 2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Невід`ємною складовою конфлікту інтересів є службові/представницькі повноваження та вплив (можливість впливу) приватного інтересу на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, вчинення чи невчинення дій під час реалізації таких повноважень. Приватний інтерес здатний впливати на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, вчинення чи невчинення дій лише під час реалізації дискреційних службових чи представницьких повноважень.

Таким чином, суду необхідно встановити чи мала ОСОБА_1 приватний інтерес та чи перебувала у зв`язку з цим у реальному конфлікті інтересів, чи мала вона дискреційні або представницькі повноваження, які були здатні вплинути на результат і чи повинна була повідомляти про такий конфлікт інтересів.

Суд встановив, що ОСОБА_1 обрана головою Львівської обласної ради, відповідно до рішення І сесії Львівської обласної ради VIII скликання від 01.12.2020 № 4 «Про обрання голови Львівської обласної ради».

20.04.2004 ОСОБА_1 прийнято присягу посадової особи місцевого самоврядування.

20 лютого 2019 року головою Львівської обласної ради було прийнято розпорядження «Про затвердження Положення про преміювання працівників виконавчого апарату Львівської обласної ради» за № 2-аг, яким передбачено порядок визначення розмірів, нарахування та виплати премій працівникам виконавчого апарату Львівської обласної ради.

Відповідно до пункту 7 Положення, установлення премій працівникам ради проводиться головою обласної ради в порядку, передбаченому цим Положенням, на підставі узагальнених пропозицій, підготовлених керуючим справами обласної ради.

При цьому, згідно з пунктом 19 Положення, будь-який вплив чи втручання в процес підготовки керівником структурного підрозділу пропозицій щодо премій працівникам ради та в процесі узагальнення керуючим справами цієї інформації, є неправомірним і забороняється. Про випадки такого впливу чи втручання необхідно негайно повідомити уповноважену особу з питань запобігання та виявлення корупції у Львівській обласній раді.

Згідно з пункту 8. Положення, премія за звітний місяць визначається у відсотках до посадового окладу за фактично відпрацьований час у межах затверджених кошторисних призначень та економії фонду оплати праці.

Відповідно до пункту 24 Положення, преміювання голови обласної ради, першого заступника голови обласної ради, заступника голови обласної ради здійснюється з урахуванням рішень обласної ради про встановлення умов оплати праці цих посадових осіб.

01 грудня 2020 року Львівською обласною радою ОСОБА_1 , було обрано головою Львівської обласної ради VIII скликання на підставі рішення «Про обрання голови Львівської обласної ради» за № 4 від 01 грудня 2020 року.

01 грудня 2020 року Львівською обласною радою було прийнято рішення «Про встановлення умов оплати праці голові обласної ради ОСОБА_1 на 2020 рік» № 6 від 01 грудня 2020 року.

Відповідно до пункту 1.2. цього Рішення, голові обласної ради ОСОБА_1 на 2020 рік установлено здійснювати преміювання щомісячно в розмірі до 100 відсотків посадового окладу за фактично відпрацьований час.

Пунктом 2 Рішення було передбачено, що його дія поширюється на правовідносини, які виникнуть з моменту вступу на посаду голови обласної ради до 31 грудня 2020 року.

01 грудня 2020 року на І пленарному засіданні І сесії Львівської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 на виконання вимог статті 28 «Про запобігання корупції» та статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування» повідомила про наявність в неї конфлікту інтересів при розгляді питання щодо прийняття рішення про встановлення їй як міському голові умов оплати праці та не голосувала за прийняття цього рішення.

22 грудня 2020 року Львівська обласна рада прийняла рішення «Про встановлення умов оплати праці голові обласної ради, першому заступникові та заступникові голови обласної ради на 2021 рік» № 25 від 22 грудня 2020 року.

Згідно з пунктом 1.2. цього Рішення, голові обласної ради ОСОБА_1 на 2021 рік установлено здійснювати преміювання щомісячно в розмірі до 100 відсотків посадового окладу за фактично відпрацьований час.

Пунктом 4 Рішення було установлено, що його дія поширюється на правовідносини, які виникають з 01 січня 2021 року.

22 грудня 2020 року на засіданні II позачергової сесії Львівської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 на виконання вимог статті 28 «Про запобігання корупції» та статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування» повідомила про наявність в неї конфлікту інтересів та не голосувала за прийняття рішення Львівської обласної ради «Про встановлення умов оплати праці голові обласної ради, першому заступникові та заступникові голови обласної ради на 2021 рік» № 25 від 22 грудня 2020 року.

ОСОБА_1 відповідно до рішень Львівської обласної ради від 01.12.2020 № 6, від 22.12.2020 № 25 має можливість самостійно приймати рішення щодо зменшення чи збільшення розміру премії, та визначати самостійно розмір такої премії, в межах до 100% посадового окладу.

Реалізуючи ці повноваження, ОСОБА_1 підписала розпорядження від 28.12.2020 № 425-к «Про преміювання працівників виконавчого апарату за підсумками роботи у грудні 2020 року», відповідно до якого вирішила виплатити, зокрема, собі як голові премію за грудень 2020 року у розмірі 100% посадового окладу, від 25.01.2021 № 89-к відповідно до якого вирішила виплатити, зокрема, собі як голові премію за січень 2021 року у розмірі 100%) посадового окладу, від 26.02.2021 № 224-к відповідно до якого вирішила виплатити, зокрема, собі як голові премію за лютий 2021 року у розмірі 100% посадового окладу, від 30.03.2021 № 298-к відповідно до якого вирішила виплатити, зокрема, собі як голові премію за березень 2021 року у розмірі 100% посадового окладу, від 29.04.2021 № 354-к відповідно до якого вирішила виплатити, зокрема, собі як голові премію за квітень 2021 року у розмірі 100%о посадового окладу.

Відповідно до ст.21 Закону України «Про оплату праці», працівник має право на оплату своєї праці відповідно до актів законодавства і колективного договору на підставі укладеного трудового договору.

Статтею 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень. Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з абзацом другим пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених цією постановою, і схем посадових окладів.

Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України № 268 від 09 березня 2006 року передбачено право голів місцевих рад у межах затвердженого фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат у межах фонду преміювання.

Таким чином, голова обласної ради має право на оплату праці на тих же умовах, що й інші посадові особи місцевого самоврядування.

Єдина особливість, що установлена для формування заробітної плати голови обласної ради це необхідність прийняття рішення відповідною радою про зазначені виплати.

При цьому постанова КМУ № 268 від 09 березня 2006 року не встановлює порядку та умов прийняття таких рішень відповідними радами.

У той же час стаття 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що виконавчий апарат обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами.

Так, виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

При цьому, виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Відповідно до пунктів 11 та 18 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», голова обласної ради є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату, вирішує інші питання, доручені йому радою.

Згідно з частиною 7 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Отже, саме голова обласної ради є єдиною посадовою особою органу місцевого самоврядування, який вправі розпоряджатися коштами, передбаченими на утримання виконавчого апарату обласної ради.

Таким чином, є безспірним той факт, що голова обласної ради має право на отримання заробітної плати за виконання покладених на нього функцій, в тому числі на преміювання в межах фонду оплати праці.

При цьому чинне законодавство України визначає голову обласної ради єдиним розпорядником коштів на утримання виконавчого апарату, який він очолює.

Відтак законодавством України не передбачено можливості нарахування та виплату заробітної плати (з урахуванням премій) будь-якою іншою посадовою особою місцевої ради.

Як вбачається із матеріалів справи, порядок визначення розмірів, нарахування та виплати премій працівникам виконавчого апарату Львівської обласної ради, у тому числі її голові, встановлено розпорядженням «Про затвердження Положення про преміювання працівників виконавчого апарату Львівської обласної ради» від 20 лютого 2019 року № 2-аг, прийнятим тодішнім головою обласної ради ОСОБА_2 .

Це Положення передбачає, що преміювання працівників виконавчого апарату проводиться головою обласної ради, та що таке здійснюється виключно на підставі узагальнених пропозицій, підготовлених керуючим справами обласної ради.

На виконання вимог абзацу 2 пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України № 268 від 09 березня 2006 року рішеннями Львівської обласної ради № 6 від 01 грудня 2020 року та № 25 від 22 грудня 2020 року, було визначено у межах затверджених видатків на оплату праці здійснювати преміювання ОСОБА_1 як голови обласної ради.

Зазначеними Рішеннями коефіцієнти преміювання голови обласної ради були визначений на рівні до 100 відсотків посадового окладу за фактично відпрацьований час, починаючи з 01 грудня 2020 року.

Відповідно до вимог статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради публічно повідомляє про конфлікт інтересів, який виник під час участі у засіданні ради, іншого колегіального органу (комісії, комітету, колегії тощо), відповідному колегіальному органу та не бере участі у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідним колегіальним органом.

Якщо неучасть осіб, зазначених у частині першій цієї статті, у прийнятті рішення призведе до втрати повноважності відповідної ради, іншого колегіального органу, особи, у яких наявний конфлікт інтересів, беруть участь у прийнятті радою, іншим колегіальним органом рішення, за умови публічного самостійного повідомлення про конфлікт інтересів під час засідання колегіального органу.

Якщо повідомлення про конфлікт інтересів здійснено на засіданні ради, іншого колегіального органу, інформація про таке повідомлення обов`язково вноситься до протоколу засідання ради, іншого колегіального органу.

Як підтверджується матеріалами справи, при прийнятті на пленарних засіданнях Львівської обласної ради вищезазначених рішень № 6 від 01 грудня 2020 року та № 25 від 22 грудня 2020 року, ОСОБА_1 на виконання вимог статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» та статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування» повідомила про наявний у неї потенційний конфлікт інтересів, що відбито у протоколах обох зазначених засідань ради, та не голосувала за їх прийняття.

Зміст прийнятих ОСОБА_1 розпоряджень про преміювання свідчить, що розміри преміювання всіх працівників, у тому числі її як голови обласної ради, підготовлені керівниками структурних підрозділів обласної ради та узагальнені керуючим справами обласної ради у відповідному списку працівників виконавчого апарату ради, що є додатками до відповідних розпоряджень, із вказівкою на заздалегідь визначений без участі ОСОБА_1 розмір премії.

В усіх випадках розмір визначеної ОСОБА_1 премії ніколи не перевищував максимально можливого рівня, встановленого Рішеннями Львівської обласної ради № 6 від 01 грудня 2020 року та № 25 від 22 грудня 2020 року.

При цьому, розмір визначених розпорядженнями ОСОБА_1 доплат їй як голові обласної ради завжди був на рівні із доплатами її заступників, а також значно нижчим від розміру премій інших працівників виконавчого апарату обласної ради - преміювання ОСОБА_1 та її заступників ніколи не перевищувало розміру 100% посадового окладу, тоді як премії окремих працівників сягали до 400% посадових окладів.

Зважаючи на викладене, Розпорядження ОСОБА_1 як голови Львівської обласної ради від 28 грудня 2020 року № 425-к, від 25 січня 2021 року № 89-к, від 26 лютого 2021 року № 224-к, від 30 березня 2021 року № 298-к, від 29 квітня 2021 року № 354- к, про преміювання працівників виконавчого апарату, у тому числі і її, прийняті ОСОБА_1 відповідно до вимог чинного законодавства.

ОСОБА_1 було дотримано вимоги статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» та статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», що визначають особливості дій голови обласної ради при наявності потенційного та реального конфлікту інтересів, у тому числі превентивні заходи, що вчиняються з метою попередження вчинення корупційних та пов`язаних із корупцією правопорушень.

У свою чергу, усі розпорядження про преміювання прийняті ОСОБА_1 із дотриманням порядку та умов, визначених «Положенням про преміювання працівників виконавчого апарату Львівської обласної ради», на виконання рішень Львівської обласної ради № 6 від 01 грудня 2020 року та № 25 від 22 грудня 2020 року, якими Львівська обласна рада відповідно до пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України № 268 від 09 березня 2006 року визначила коефіцієнти та порядок преміювання голови ради.

Як вже зазначалося, постановою КМУ № 268 від 09 березня 2006 року встановлено, що преміювання голів обласних рад здійснюється на підставі Рішення відповідної ради, проте не встановлює порядку та умов прийняття таких рішень, при цьому, в силу положень Закону України «Про місцеве самоврядування» голова місцевої ради є єдиною посадовою особою, наділеною повноваженнями на прийняття відповідних рішень.

Не зважаючи на вказану законодавчу прогалину, відсутні з цього приводу і жодні роз`яснення НАЗК, що є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом і забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, до повноважень якого відповідно пункту 15 частини 1 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» належить надання роз`яснень.

У протоколах про адміністративні правопорушення, пов`язані з корупцією, складених стосовно ОСОБА_1 , також відсутнє конкретне посилання, у якій спосіб така категорія осіб як голови обласної ради повинні діяти, щоб мати можливість отримувати передбачені трудовим законодавством України доплати до свого посадового окладу, у тому числі і у виді премії, й не бути при цьому суб`єктом правопорушень, передбачених частинами 1 та 2 статті 172-7 КУпАП.

Отже, на теперішній час відсутній необхідна деталізація відповідних положень нормативно-правових (загальних) чи/або піднормативних (індивідуальних) актів, що регламентують таке спірне питання як преміювання сільських, селищних і міських голів.

Як вказується в Інформаційному листі Вищого спеціалізований суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ «Щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов`язані з корупцією» № 223-943/0/4- 17 від 22 травня 2017 року, Рішенням ЄСПЛ від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» визначено концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб,чітким та передбачуваним у своєму застосуванні.

Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якості закону».

В разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Тобто вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.

На національному рівні КСУ у своєму рішенні від 29 червня 2010 у справі № 17- рп/2010 за конституційним поданням Уповноваженого ВРУ з прав людини зазначив, що «одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями» (абзац 3 підпункту 3.1 пункту 3), а у рішенні від 22 вересня 2005 № 5 рп/2005 той же Суд вказав, що «із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі» (абзац 2 підпункту 5.4 пункту 5).

У зв`язку із цим, сам по собі факт прийняття ОСОБА_1 розпоряджень про преміювання працівників виконавчого апарату обласної ради, якими встановлено розмір премії, зокрема і їй як голові, не може братися до уваги при встановленні наявності або відсутності у поведінці ОСОБА_1 складу адміністративних правопорушень, передбачених статтею 172-7 КУпАП, що відповідає принципам юридичної визначеності та належного врядування.

Відповідно до роз`яснень, викладених у Методичних рекомендаціях НАЗК «Щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» від 02 квітня 2021 року № 5, сутність суперечності приватного інтересу службовим або представницьким повноваженням полягає у тому, що, з одного боку, в особи наявний приватний інтерес (майновий або немайновий), а з іншого, особа, яка уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, має виконувати свої службові обов`язки в інтересах держави, територіальної громади, виключаючи можливість будь-якого впливу приватного інтересу.

Таким чином, особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, приймаючи те чи інше рішення (вчиняючи ту чи іншу дію) по суті стоїть перед вибором задоволення публічного інтересу (на користь держави, територіальної громади) або приватного інтересу (власних інтересів, інтересів близьких осіб). У свою чергу, інтерес ОСОБА_1 як посадової особи обласної ради в отриманні грошової винагороди у формі зарплати та її складових - премії, надбавки тощо, за жодних обставин не може визнаватися таким, що суперечив її службовим повноваженням та мав вплив на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, вчинення дій або бездіяльності при реалізації її службових повноважень, з огляду на наступне.

Державою гарантоване ОСОБА_1 право «на зарплату, не нижчу від визначеної законом», закріплене у статті 43 Конституції України та деталізоване у Законах України «Про оплату праці», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та постанові Кабінету Міністрів України № 268 від 09 березня 2006року. Тобто, держава України не тільки визнає сумісність цього інтересу із виконанням ОСОБА_1 її службових обов`язків, а також те, що цей інтерес не здатен впливати на її об`єктивність або неупередженість при прийняття рішень, вчинення дій або бездіяльність при реалізації її службових повноважень, а й гарантує його задоволення на законодавчому, зокрема конституційному рівні.

Преміювання ОСОБА_1 , як. вже було вказано, завжди відповідало визнаному у відповідності до законодавства рівню. За такого нормативного регулювання та обставин, інтерес ОСОБА_1 як службової особи в отриманні преміювання не може вважатися приватним у розумінні статті 1 Закону України «Про запобігання корупції», адже інше тлумачення не відповідатиме принципам юридичної визначеності та передбачності правового акта. Відсутність у ОСОБА_1 при прийнятті розпоряджень від 28.12.2020 року № 425- к, від 25.01.2021 року № 89-к, від 26.02.2021 року № 224-к, від 30.03.2021 року № 298-к, від 29.04.2021 року № 354-к приватного інтересу, що суперечив її дискреційним службовим повноваженням, свідчить про те, що ОСОБА_1 при прийнятті вказаних розпоряджень діяла не в умовах реального конфлікту інтересів, а отже про відсутність у її поведінці об`єктивної сторони інкримінованих правопорушень.

Аналізуючи норми закону та надані докази, такі свідчить про наявність сумнівів та припущень у визначенні складу адміністративних правопорушень, та відсутність достатніх підстав стверджувати, що відповідні зв`язки, в даному випадку, вплинули чи могли вплинути на об`єктивність чи неупередженість при підписанні відповідного рішення.

Дослідивши та перевіривши в ході розгляду усі наявні в справі докази, суд приходить до висновку, що у діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративних правопорушень, пов`язаних з корупцією, передбачених ч. 1 ст. 172-7 і ч. 2 ст. 172-7 КУпАП, за обставин, викладених у протоколах про адміністративні правопорушення. Оскільки належних, достовірних і допустимих доказів, яких було б достатньо для визнання її винною у вчиненні цих правопорушень під час розгляду справи встановлено не було. Сукупність зібраних та проаналізованих у справі доказів не дозволяє їх спростувати у категоричній формі та зробити беззаперечний і однозначний висновок про вчинення ОСОБА_1 дій, направлених на порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а саме - не повідомлення про наявність реального конфлікту інтересів та прийняття рішення в умовах реального конфлікту інтересів.

Таким чином, суд вважає, що Національним агентством з питань запобігання корупції не доведено існування реального та потенційного конфлікту інтересів, оскільки в ОСОБА_1 не було приватного інтересу та суперечності між приватним інтересом та службовими/представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Самі по собі протоколи про адміністративне правопорушення не можуть бути беззаперечними доказами вини особи в тому чи іншому діянні, оскільки не являє собою імперативного факту доведеності вини особи, тобто не узгоджується із стандартом доказування «поза розумним сумнівом», оскільки наявні у ньому дані не випливають зі співіснування достатньо переконливих, чітких і узгоджених між собою висновків чи схожих неспростовних презумпцій факту.

Пунктом 1 частиною 1 статті 247 КУпАП визначено, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Салабіаку проти Франції» від 7 жовтня 1988 року зазначив, що тягар доведення вини покладається на обвинувачення і будь-які сумніви повинні бути на користь обвинуваченого. З метою судового переслідування необхідно приєднати до справи достатньо доказів для засудження обвинуваченого.

Правова природа адміністративної відповідальності за своєю суттю є аналогічною кримінальній, оскільки також є публічною, пов`язана із застосування державного примусу, ініціюється органами, які наділені владними повноваження, а застосовувані санкції можуть бути доволі суттєвими для особи, включаючи позбавлення волі.

В рекомендації №R(91)1 Ради Європи Державам-членам стосовно адміністративних санкцій від 13 лютого 1991 року рекомендовано урядам держав-членів керуватися у своєму праві та практиці принципом, згідно з яким обов`язок забезпечення доказів покладається на адміністративний орган влади (принцип 7).

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 22.12.2010 № 23-рп/2010 адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до неї ґрунтується на конституційних принципах і правових презумпціях, в тому числі і закріпленій в ст. 62 Конституції України презумпції невинуватості.

Так, ч.1 ст. 6 Конвенції передбачає, що «кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення». Відповідно до ч.2 ст.6 Конвенції «кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку».

Згідно з положеннями ч.3 ст.6 Конвенції кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права: мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя, тощо.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) поширює стандарти, які встановлює Конвенція для кримінального провадження, на провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У рішенні у справі «Карелін проти Росії» («Karelin v. Russia», заява № 926/08, рішення від 20.09.2016 р.) ЄСПЛ розглянув ситуацію, коли національний суд ініціював дослідження доказів обвинувачення та за результатами дослідження доказів притягнув особу до відповідальності, уточнивши в судовому рішенні фабулу правопорушення, усунувши певні розбіжності та неточності, які мали місце в протоколі про адміністративне правопорушення. При цьому, за логікою ЄСПЛ, за умови відсутності сторони обвинувачення та при наявності певної неповноти чи суперечностей, суду не залишилося нічого іншого, як взяти на себе функції сторони обвинувачення, самостійно відшукуючи докази винуватості особи, що становить порушення ч.1 ст.6 Конвенції в частині дотримання принципу рівності сторін і вимог змагального процесу (за цих умов особа позбавлена можливості захищатися від висунутого проти нього обвинувачення перед незалежним судом, а навпаки вона має захищатися від обвинувачення, яке, по суті, судом підтримується).

Практика Європейського Суду вказує на те, що обов`язок адміністративного органу нести тягар доведення є складовою презумпції невинності і звільняє особу від обов`язку доводити свою непричетність до скоєння порушення.

Відповідно до статті 62 Конституції України, положення якої знайшли подальшу конкретизацію в національному законодавстві України, особа вважається невинуватою у вчиненні правопорушення і не може бути піддана покаранню, доки її вину не буде доведено у порядку, передбаченому цим Кодексом, і встановлено обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили. Ніхто не зобов`язаний доводити свою невинуватість у вчиненні кримінального правопорушення і має бути виправданим, якщо сторона обвинувачення не доведе винуватість особи поза розумним сумнівом. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на користь такої особи.

Стандарт доведення вини «поза розумним сумнівом» означає, що при доведенні винуватості особи не повинно залишатися жодного «розумного сумніву» в цьому, тоді як наявність такого «розумного сумніву» у винуватості особи є підставою для його виправдання. Недоведена вина прирівнюється до доведеної невинуватості.

Згідно п.4 ст.129 Конституції України, однією із засад судочинства є змагальність сторін і закон не покладає на суд обов`язок збирати докази винуватості чи невинуватості особи.

Суд не вправі самостійно змінювати, на шкоду особі фабулу, викладену у протоколі про адміністративне правопорушення, яка, по суті, становить виклад обвинувачення у вчиненні певного правопорушення, винуватість у скоєнні якого певною особою має доводитися в суді; суд також не має права самостійно відшукувати докази винуватості особи у вчиненні правопорушення. Адже діючи таким чином, суд неминуче перебиратиме на себе функції обвинувача, позбавляючись статусу незалежного органу правосуддя, що є порушенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на зазначене, прихожу до переконання, що провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 підлягає закриттю на підставі п.1 ст.247 КУпАП, за відсутністю в її діях складу адміністративних правопорушень, передбачених ч.ч.1,2 ст.172-7 КУпАП.

Керуючись ст.ст.7, 36, 172-7, 247, 251, 252, 279, 280, 283, 284 КУпАП, суддя, -

ПОСТАНОВИВ:

Провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за ч.1 ст.172-7, ч.2 ст.172-7 КУпАП закрити у зв`язку з відсутністю в її діях складу адміністративного правопорушення.

Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного суду через Галицький районний суд м.Львова протягом десяти днів з дня її постанови і набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.

Суддя В.Ф. Романюк