ПОСТАНОВА

Іменем України

14 січня 2022 року справа № 542/1812/21

провадження № 3/542/36/22

Суддя Новосанжарського районного суду Полтавської області Кашуба М.І., розглянувши матеріали, які надійшли з Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, про притягнення до адміністративної відповідальності:

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки України, жительки: АДРЕСА_1 , фізичної особи-підприємця,

за статтею 44-3 КпАП України,

в с т а н о в и в :

02.12.2021 до Новосанжарського районного суду Полтавської області надійшов зазначений адміністративний матеріал з Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області для розгляду по суті.

У протоколі про адміністративне правопорушення від 16.11.2021 року № 000808зазначено, що станом на 15 год. 00 хв. 16.11.2021 в магазині ФОП ОСОБА_1 , що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 зафіксовано правопорушення, а саме: температурний скринінг працівників перед початком зміни не проводиться, відсутній відповідний журнал та термометр (п.1 Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при торгівлі продовольчими (окрім ринків) та непродовольчими товарами на період карантину у зв`язку із поширенням коронавірусної хвороби, затверджених Постановою Головного держсанлікаря України №17 від 09.05.2020); відповідне тимчасове маркування на підлогу біля місця потенційного скупчення людей в торговельній залі не нанесене (п.п. 9 п. 2-2 Постанови КМУ №1236, п. 5Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при торгівлі продовольчими (окрім ринків) та непродовольчими товарами на період карантину у зв`язку із поширенням коронавірусної хвороби, затверджених Постановою Головного держсанлікаря України №17 від 09.05.2020); персонал закладу не проходить навчання стосовно правил використання ЗІЗ, їх утилізації (п.7 Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при торгівлі продовольчими (окрім ринків) та непродовольчими товарами на період карантину у зв`язку із поширенням коронавірусної хвороби, затверджених Постановою Головного держсанлікаря України №17 від 09.05.2020).

Справа призначалась до розгляду неодноразово, а саме на: 29.12.2021 та 14.01.2022, однак ОСОБА_1 в судові засідання не з`явилась. В матеріалах справи наявні відомості про належне сповіщення про день та час розгляду справи (а.с. 16).

За змістом положень статті 268 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Відповідно до статті 277-2 КУпАП повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи.

Судом на виконання вимог закону, вживалися заходи щодо належного сповіщення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. В матеріалах справи містяться дані про належне сповіщення ОСОБА_1 в судове засідання на 14.01.2022 на 09 год. 30 хв. (а.с. 16).

З огляду на наявність в матеріалах справи відомостей про належне сповіщення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, про місце і час розгляду справи та відсутність клопотання про відкладення судового розгляду, суд вважає за можливе розглянути справу у відсутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Суд, дослідивши матеріали справи про адміністративне правопорушення, приходить до наступних висновків.

Положення пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України гарантують, що виключно законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них.

Законодавство України про адміністративні правопорушення складається з Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі за текстом - КУпАП) та інших законів України (стаття 2 КУпАП).

І, серед іншого, в силу положень статті 44-3 КУпАП, адміністративним правопорушенням є порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб", іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Положення частини 1 статті 9 КУпАП передбачають, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Отже, склад будь-якого адміністративного правопорушення, що передбачене законом, характеризується єдністю чотирьох елементів: об`єкт і об`єктивна сторона, суб`єкт і суб`єктивна сторона. При цьому, не доведення або відсутність в діянні конкретної особи будь-якого з цих елементів, виключає склад відповідного правопорушення, а відтак і адміністративну відповідальність за вчинення такого діяння.

За положеннями статті 44-3 КУпАП адміністративним правопорушенням, яке інкримінується ОСОБА_1 , є порушення не будь-яких правил, а саме правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб", іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Зазначена норма є бланкетною, що вимагає встановлення не тільки факту вчинення певного діяння, а також встановлення факту порушення цим діянням певних положень закону (або підзаконного акту), з посиланням на цей закон (або підзаконний акт).

Отже, об`єктивною стороною цього правопорушення є: або порушення правил щодо карантину людей, або порушення санітарно-гігієнічних правил і норм, або порушення санітарно-протиепідемічних правил і норм, які при цьому (тобто, кожне з яких), передбачене Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб" чи іншими актами законодавства, а також порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами (як окреме діяння).

Так, у протоколі від 14 листопада 2021 року, складеному відносно ОСОБА_1 не зазначено, які саме правила, чи то правила щодо карантину людей, чи санітарно-гігієнічні, чи санітарно-протиепідемічні правила, передбачені ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб» чи іншим актом законодавства порушила ОСОБА_1 або, що вона порушила рішення органу місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Тобто, в зазначеному протоколі не здійснена кваліфікація діяння згідно з об`єктивною стороною адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 44-3 КУпАП.

Але питання кваліфікації діяння будь-якої людини, як адміністративного правопорушення є першочерговим завданням, оскільки в силу положень пункту 1 частини 1 статті 247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю за відсутності події і складу адміністративного правопорушення.

В силу положень частини 1 статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення, уповноваженою на те посадовою особою, складається протокол. А згідно з частиною 2 цієї ж статті, він складається не пізніше 24 годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Таким є загальний порядок початку провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Отже, у даному випадку, саме працівник Держпродспоживслужби повинен був встановити наявність і події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 44-3 КУпАП в діяннях ОСОБА_1 (тобто, здійснити кваліфікацію) для чого, працівник Держпродспоживслужби повинен був встановити та на підставі частини 1 статті 256 "зміст протоколу про адміністративне правопорушення" обов`язково зазначити у протоколі які ж саме правила порушила ОСОБА_1 своїм діянням. Чи то правила щодо карантину людей, чи санітарно-гігієнічні, чи санітарно-протиепідемічні правила передбачені ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб» чи іншими актами законодавства, або, що вона порушила рішення органу місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Однак з огляду на зміст протоколу, в якому працівник Держпродспоживслужби повинен був зазначити суть правопорушення, тобто власне і вказати які ж саме правила чи яке конкретно рішення органу місцевого самоврядування порушила ОСОБА_1 , він цього не зробив.

Що стосується суду, то його функція і роль полягає в іншому. Обов`язок суду (у справах про адміністративні правопорушення) перевірити чи є в діянні людини усі ознаки того складу адміністративного правопорушення, яке інкримінує працівник Держпродспоживслужби, і здійснити це суд може тільки в межах вже здійсненої працівником Держпродспоживслужби кваліфікації яка, у цій справі, полягає у визначенні порушення тих правил і того рішення органу місцевого самоврядування, які передбачені статтею 44-3 КУпАП і які могла порушити ОСОБА_1 . Але працівник Держпродспоживслужби цього не зробив.

Відповідно до положень частини 1 статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

При цьому, суд не може перебирати на себе функції інших органів влади, зокрема й функції виконавчої влади в особі службових осіб Держпродспоживслужби, серед яких, зокрема, є визначення наявності в діянні конкретної людини складу того чи іншого адміністративного правопорушення. Тобто суд не має права з власної ініціативи здійснювати кваліфікацію діяння людини, суд може тільки перевірити правильність вже здійсненої кваліфікації.

Однак, зміст наданого суду протоколу вказує на те, що працівник Держпродспоживслужби не визначив наявність в діянні ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 44-3 КУпАП, оскільки не визначив які ж саме правила або яке ж саме рішення органів місцевого самоврядування з тих, що передбачені цією статтею вона порушила.

Крім того, суд вважає за необхідне надати оцінку й наступному.

Фельдшер Держпродспоживслужби ОСОБА_2 у протоколі про адміністративне правопорушення зазначив, що ОСОБА_1 були порушені вимоги п.1, п. 5 та п. 7 Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при торгівлі продовольчими (окрім ринків) та непродовольчими товарами на період карантину у зв`язку із поширенням коронавірусної хвороби, затверджених Постановою Головного держсанлікаря України №17 від 09.05.2020), а тому вчинено правопорушення, передбачене статтею 44-3 КУпАП.

Але зазначені Тимчасові рекомендації прийнято не Міністерством охорони здоров`я України, а саме Головним державним санітарним лікарем України.

При цьому, суд вважає за необхідне заначити наступне.

Здійснюючи правосуддя, суддя є незалежним та керується принципом верховенства права (частина 1 статті 129 Конституції України), який у тому числі передбачає застосування судом Конституції України, як норм прямої дії, що мають найвищу юридичну силу, оскільки закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).

Також суд відзначає, що ще одним аспектом принципу верховенства права, яким він керується є те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

Як вже вказувалось судом, за положеннями статті 44-3 КУпАП адміністративним правопорушенням, яке інкримінується ОСОБА_1 , є порушення не будь-яких правил, а виключно правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб", іншими актами законодавства, а також порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

За положеннями Законів України:

карантин - це адміністративні та медико-санітарні заходи, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб (частина 1 статті 1 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб"); карантин має право встановлювати та відміняти своїм рішенням Кабінет Міністрів України, в якому затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення (частина 1 статті 29 того ж закону);

державні санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти (далі - санітарні норми) - це обов`язкові для виконання нормативно-правові акти центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (частина 1 статті 1 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення");

санітарно-протиепідемічні правила і норми - це нормативно-правові акти (накази, інструкції, правила, положення тощо) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, вимоги яких спрямовані на запобігання виникненню та поширенню інфекційних хвороб (частина 1 статті 1 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб");

Головний державний санітарний лікар України може вносити на затвердження центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, проекти актів, якими встановлюються: державні санітарні норми та правила, санітарно-епідеміологічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти (пункт "а" частини 1 статті 40 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення").

За положеннями постанови Кабінету Міністрів України №392 від 20 травня 2020 року:

у регіонах, в яких встановлено карантин, застосовуються протиепідемічні заходи, що визначаються цією постановою, а також заходи, що додатково встановлені органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції.

Отже, адміністративним правопорушенням, передбаченим частиною 1 статті 44-3 КУпАП є порушення правил щодо карантину людей або порушення санітарно-гігієнічних чи санітарно-протиепідемічних правил і норм, якщо вони передбачені Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб" чи іншими актами законодавства (тобто іншими законами чи нормативно-правовими актами), або рішеннями органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Тому, що стосується постанови Головного державного санітарного лікаря України №17 від 09 травня 2020 року, і зокрема пунктів 1, 5 та 7, які на думку працівника Держпродспоживслужби охоплюється статтею 44-3 КУпАП, то з огляду на положення частини 2 статті 19 Конституції України та положення процитованих судом законів (якими визначено органи, що мають право розробляти і встановлювати правила карантину людей та санітарно-гігієнічні чи санітарно-протиепідемічні правила і норми), названу постанову Головного державного санітарного лікаря України, суд не може застосувати як акт законодавства, який охоплюється статтею 44-3 КУпАП.

Оскільки посадові особи органів державної влади, до яких відноситься і Головний державний санітарний лікар України (стаття 32 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення"), повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, а Конституція України чи Закони України не передбачають право Головного державного санітарного лікаря України затверджувати чи встановлювати і вводити в дію у якості нормативно-правових актів правила щодо карантину людей або санітарно-гігієнічні чи санітарно-протиепідемічні правила і норми, отже, вказаний акт не охоплюється дією статті 44-3 КУпАП.

З огляду на вказане, порушення ОСОБА_1 п. 1, 5 та п. 7 Тимчасових рекомендацій щодо організації протиепідемічних заходів при торгівлі продовольчими (окрім ринків) та непродовольчими товарами на період карантину у зв`язку із поширенням коронавірусної хвороби, затверджених Постановою Головного держсанлікаря України №17 від 09.05.2020не охоплюється об`єктивною стороною правопорушення, передбаченого статтею 44-3 КУпАП.

Разом з тим, суд, надаючи оцінку протоколу про адміністративне правопорушення в частині зазначення у ньому порушення особою, яка притягається до адміністративної відповідальності постанови КМУ № 1236, приходить до наступних висновків.

Як було зазначено вище, норма ст. 44-3 КУпАП є бланкетною (вид норм права з точки зору рівня визначеності їх змісту). Диспозиції бланкетних норм не встановлюють певних правил поведінки, а передбачають існування інших норм, розміщених навіть в інших нормативних актах, у яких сформульовані конкретні правила поведінки, тому серед ознак, які мають бути відображені при викладенні суті правопорушення, обов`язковим є наведення конкретного нормативно-правового акту та пункту нормативно-правового акту, яким встановлюються відповідні правила та яких така особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не дотрималася, порушивши тим самим законодавчі приписи.

Водночас, як встановлено судом, фабула адміністративного правопорушення, що інкримінується особі, яка притягається до адміністративної відповідальності містить лише пункт та номер підзаконного нормативно-правового акту без зазначення його назви та дати прийняття.

Європейський суду з прав людини у рішенні від 20.09.2016 у справі «Karelin v Russia» заява №926/08 зазначив, що за умови наявності певної неточності чи суперечностей у фабулі адміністративного правопорушення, суд не вправі брати на себе функції сторони обвинувачення, самостійно відшукуючи докази винуватості особи.

У справі «Малофєєва проти Росії» («Malofeyeva v. Russia», рішення від 30.05.2013 р., заява № 36673/04) ЄСПЛ встановив, серед іншого, порушення частини 3 статті 6 Конвенції у зв`язку з тим, що в протоколі про адміністративне правопорушення фабула правопорушення була сформульована лише в загальних рисах без конкретизації обставин вчинення правопорушення («проведення несанкціонованого пікету»), але національні суди, розглянувши справу без участі сторони обвинувачення (згідно законодавства РФ така участь не передбачена), відредагували фабулу правопорушення, зазначивши в постанові суду конкретні обставини правопорушення. У зв`язку з цим, на думку ЄСПЛ, заявниці була відома лише кваліфікація діяння, але не фактичні обставини обвинувачення, таким чином, вона була позбавлена можливості належної підготовки до захисту.

Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення суддя не вправі самостійно змінювати на шкоду особі фабулу, викладену у протоколі про адміністративне правопорушення, яка по суті становить виклад обвинувачення у вчиненні певного правопорушення, винуватість у скоєнні якого певною особою має доводитися в суді. Суддя також не має права самостійно відшукувати докази винуватості особи у вчиненні правопорушення, адже діючи таким чином суддя неминуче перебиратиме на себе функції обвинувача, позбавляючись статусу незалежного органу правосуддя, що є порушенням ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до статті 62 Конституції України, положення якої знайшли подальшу конкретизацію в національному законодавстві України, особа вважається невинуватою у вчиненні правопорушення і не може бути піддана покаранню, доки її вину не буде доведено у порядку, передбаченому цим Кодексом, і встановлено обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили. Ніхто не зобов`язаний доводити свою невинуватість у вчиненні кримінального правопорушення і має бути виправданим, якщо сторона обвинувачення не доведе винуватість особи поза розумним сумнівом. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на користь такої особи.

Стандарт доведення вини «поза розумним сумнівом» означає, що при доведенні винуватості особи не повинно залишатися жодного «розумного сумніву» в цьому, тоді як наявність такого «розумного сумніву» у винуватості особи є підставою для його виправдання. Недоведена вина прирівнюється до доведеної невинуватості.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 22.10.2010 № 23-рп/2010 зазначив (п. 4), що Конституція України визначає основні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх дотримання і захисту, зокрема: юридична відповідальність особи має індивідуальний характер; обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях; усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.

Конституційний Суд України на підставі наведеного дійшов висновку, що адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтуються на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні.

Держава має організувати свою правову систему таким чином, щоб їх правоохоронні органи могли дотримуватись зобов`язань щодо уникнення порушень прав і свобод людини, принципу верховенства права, ураховуючи практику Європейського суду з прав людини.

Невірне (помилкове) зазначення посадовою особою, що склала протокол про адміністративне правопорушення, норми (підпункту, пункту, частини, статті тощо) нормативно-правового акту, у якому описано склад правопорушення, суддя тлумачить на користь особи, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, та зазначає, що саме по собі беззаперечне визнання вини особою та здійснення нею усіх необхідних заходів з метою приведення власної діяльності у відповідність до приписів, здійсненних контролюючим органом, не може бути доказом вини особи у суді та підставою для притягнення такої особи до адміністративної відповідальності за порушення, факт вчинення якого з матеріалів справи не вбачається.

З урахуванням цього, при вирішенні даної справи суддя виходить з принципу презумпції невинуватості особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Враховуючи зазначені обставини, суддя вважає вину особи, що притягається до адміністративної відповідальності, в спосіб, що визначений законодавством, не доведеною.

В силу положень частини 2 статті 7 КУпАП, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

А згідно з пунктом 1 частини 1 статті 247 КУпАП, провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у випадку відсутності складу адміністративного правопорушення.

Тому враховуючи це, і оскільки Держпродспоживслужбою не доведено наявності у діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 44-3 КУпАП, провадження у справі слід закрити, за відсутності складу адміністративного правопорушення.

Відповідно до положень статті 40-1 КУпАП, судовий збір у провадженні по справі про адміністративне правопорушення у разі винесення судом (суддею) постанови про накладення адміністративного стягнення сплачується особою, на яку накладено таке стягнення.

Тому враховуючи, що судом прийнята постанова про закриття провадження, судовий збір стягненню не підлягає.

Отже, керуючись статтями 1, 2, 9, 10, 44-3 КУпАП України, -

постановив:

Провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 про притягнення її до адміністративної відповідальності за ст. 44-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, закрити на підставі пункту 1 частини 1 статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за відсутністю складу адміністративного правопорушення.

Постанова може бути оскаржена до Полтавського апеляційного суду протягом десяти днів з дня її винесення, через Новосанжарський районний суд Полтавської області.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку для подання апеляційної скарги.

Суддя Новосанжарського районного суду

Полтавської області Кашуба М.І.