Провадження №3/522/7988/18
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2018 року суддя Приморського районного суду м.Одеси Домусчі Л.В. розглянувши матеріали, що надійшли з Південного офісу Держаудитслужби про притягнення до адміністративної відповідальності

ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, громадянина України, одружений, має двох неповнолітній дітей: сина ІНФОРМАЦІЯ_2 та сина ІНФОРМАЦІЯ_3, начальник управління аграрної політики Одеської обласної державної адміністрації, проживає за адресою: м.Одеса, просп.Небесної Сотні, 5, кв.35

- за ч.3 ст.164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення,

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до адміністративних матеріалів, наданих суду 27.08.2018 року, суддя отримала 28.08.2018 року, вбачається, що при ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2015 року по 01.05.2018 року, що підпорядкований Одеській обласній державній адміністрації, виявлення порушення бюджетного законодавства щодо взяття зобовязань з перевищенням повноважень на відповідний рік при здійсненні видатків на заробітну плату, а саме; при введені в дію нового штатного розпису на 2017 рік, підписаного тимчасово виконуючим обовязки директора ОСОБА_1, допущено утримання понадштатних одиниць у період з квітня по травень 2017 року (у вказаний період під час тимчасового виконання обовязків директора ОСОБА_1 були затверджені розрахунково-платіжні відомості на виплату заробітної плати понадштатним працівникам, при тому, що штатний розпис за вказаний період підписаний також т.в.о.директора ОСОБА_1М.), допущені витрати, що призвели до матеріальної шкоди проведені на суму 139 257,47 грн. (витрати заробітної плати 114 145,47 грн., єдиний соціальний внесок 25 112,0 грн.), що є порушенням ч.3 ст.47, ч.1 ст.51, пп.40 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України, ч.ч.3, 6 ст.8 Закону України «Про бухгалтерський облік і фінансову звітність в Україні», п.п.28, 46, 47 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, і передбачає відповідальність згідно з ч.3 ст.164-12 КУпАП.

За вказаним фактом заступником начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_2 відносно ОСОБА_1 був складений протокол №15-0166/2018пр про адміністративне правопорушення від 17.08.2018 року за ч.3 ст.164-12 КпАП України, який підписав правопорушник.

У судове засідання призначене на 12.10.2018 року зявився представник ОСОБА_1 ОСОБА_3, вину ОСОБА_1 не визнав, та зазначив, що ним 10.10.2018 року через канцелярію суду надані пояснення, в яких просив відмовити у притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.3 ст.164-12 КУпАП за відсутністю складу адміністративного правопорушення та закрити провадження у справі.

У судове засідання 12.10.2018 року зявилася заступник начальника юридичного відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_4

Розгляд справи відкладено на 01.11.2018 року, у звязку з неявкою ОСОБА_1 та з тим, в матеріалах справи відсутній акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2015 року по 01.05.2018 року.

01.11.2018 року у судове засідання зявилися ОСОБА_1 та його представник ОСОБА_5, які надали суду копії розпоряджень Одеської обласної державної адміністрації щодо покладання певних обовязків.

У судове засідання 01.11.2018 року зявилися представники відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_2 (керівник ревізійної групи) та ОСОБА_4, надали суду повний Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2015 року по 01.05.2018 року.

У судовому засідання заступник начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_2 пояснила, що в Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації в 2017 року був введений новий штатний розклад і після його введення не було прийняті заході про вивільнення осіб, яких не було у новому штатному розкладу, їх за два місяці не попередили про майбутнє звільнення, перед затвердженням штатного розкладу, і тому були зайві витрати на утримання цих понадштатних одиниць (5 одиниць) за штатом у період з квітня по травень 2017 року. ОСОБА_2 зазначила, що в Акті за 307-11/41 від 13.08.2018 року за констатували тільки факт порушень ч.3 ст.47, ч.1 ст.51, пп.40 ч.1 ст.116 БК України.

У судовому засіданні заступник начальника юридичного відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_4 підтримала пояснення ОСОБА_2

У судовому засіданні ОСОБА_1 свою вину не визнав, зазначив, що протокол не відповідає дійсності. Також пояснив, що в 2016 році всі кадрові справи були передані в Управління з питань персоналу апарату Одеської обласної державної адміністрації, а з Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації були виключені повноваження з питань призначення та звільнення працівників він не знав про можливе звільнення працівників та не мав права не оплачувати їх працю в той час як вони працювали , і підстав не оплати їх праці у нього не було, питання щодо кадрів не відноситься до його компетенції. У 2017 році згідно розпорядження голови обласної державної адміністрації було реорганізовано Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації в Управління аграрної політики Одеської обласної державної адміністрації та на виконання цього розпорядження були підготовлені та затверджені штатні розклади всіх структурних підрозділів облдержадміністрації. В подальшому співробітники продовжували працювати в Департаменті до моменту їх переведення в Управління аграрної політики, що відбулося відповідно до прийнятих розпоряджень голови обласної державної адміністрації и до цього моменту вони працювали в Департаменті, їм виплачувалася заробітна плата відповідно до їх посад з бюджету Департаменту. В Управління ж було виділено 15 одиниць. У 2017 році був прийнятий бюджет, а в лютому 2017 року розпорядженням голови облдержадміністрації було створено Управління аграрної політики і ще на початку 2017 року був передбачений бюджет, і після реєстрації Управління були виділені кошти і на фінансування Управління аграрної політики. Далі ОСОБА_1 зазначив, що з лютого 2016 року по 29.05.2017 року він був в.о.директора Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації. Був табель обліку робочого часу та їм виплачувалася заробітна плата, та до кінця травня 2017 року фінансувалися усі робітники. Щодо попередження і звільнення цих осіб у нього не було таких повноважень, це компетенція голови обласної державної адміністрації, та окрім того, у нього не було їх особових справ.. Є Положення про Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, яким він і керувався. З лютого 2017 року було затверджено новий штатний розклад Департаменту, який передбачав 20 штатний одиниць, а до цього було десь біля 30 одиниць, і ніхто не знімав фінансування, всі фінансувалися по старому штатному розкладу, ці кошти їм виділялися. Крім того він не наділений повноваженнями щодо фінансування робітників, у Одеської обласної державної адміністрації також є відповідний відділ з питань кадрів.

ОСОБА_2 у судовому засіданні зазначила, що період порушення з 01.04.2017 року по травень 2017 року, вважає, що це тривале правопорушення, тобто воно не разове. ОСОБА_1 в червні 2017 року не працював, вони все повязують за 2 місяця, їх повинні були вивести зі штатного розкладу. Вважає, що збитки були нанесені державі в особі Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації. ОСОБА_1 був в.о.директора Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації та саме він відповідає за все персонально, це передбачено Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».

Представник ОСОБА_1 зазначив, що у ОСОБА_1 не було цих функцій. Збитки бюджету не були нанесені, оскільки видатки по заробітній платі здійснювалися з бюджету, а ці працівники не були звільнені. Усі функції щодо звільнення були передані до іншого управління.

По справі оголошено перерву до 05.11.2018 року.

05.11.2018 року судді перебувала у відрядженні, розгляд справи перенесено на 09.11.2018 року.

08.11.2018 року представником ОСОБА_1 через канцелярію суду було надано заяву щодо долучення документів до матеріалів справи.

У судове засідання призначене на 09.11.2018 року зявилися ОСОБА_1 та його представник ОСОБА_3, вину ОСОБА_1 не визнали, підтримали свої пояснення, надані у судовому засіданні 01.11.2018 року, письмові пояснення ОСОБА_1, зазначені у протоколі про адміністративне правопорушення від 17.08.2018 року та письмові пояснення ОСОБА_1 від 10.10.2018 року.

У судове засідання призначене на 09.11.2018 року представники відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Південного офісу Держаудитслужби не зявилися.

Ознайомившись з адміністративними матеріалами, а саме: протоколом про адміністративне правопорушення №15-0166/2018пр від 17.08.2018 року, актом №07-11/41 від 13.08.2018 року, письмовими поясненнями ОСОБА_1 від 17.08.2018 року, зазначеними у протоколі про адміністративне правопорушення, з яких вбачається, що рішення щодо призначення працівників приймалися обласною державною адміністрацією за матеріалами кадрового службового апарату Одеської обласної державної адміністрації, поясненнями ОСОБА_1 та його представника ОСОБА_3, наданими під час розгляду справи, письмовими поясненнями ОСОБА_1 від 10.10.2018 року, документами, наданими представником ОСОБА_1 ОСОБА_3 08.11.2018 року, вважаю, що адміністративне провадження стосовно ОСОБА_1, передбаченого ч.3 ст.164-12 КУпАП, необхідно закрити, у звязку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.

Відповідно до ст.7 КУпАП, ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

Згідно вимог ст.245 КУпАП, серед ряду завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення є: всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи та вирішення її в точній відповідності з законом.

З огляду на ст.280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Стаття 9 Кодексу про адміністративні правопорушення наводить визначення поняття адміністративного правопорушення, а саме: це є «протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність».

Згідно ч.2 ст.9 КУпАП адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.

Адміністративна відповідальність за ч.1 ст.163-1 КУпАП настає у разі відсутності податкового обліку, порушення керівниками та іншими посадовими особами підприємств, установ, організацій встановленого законом порядку ведення податкового обліку, у тому числі неподання або несвоєчасне подання аудиторських висновків, подання яких передбачено законами України.

В письмових поясненнях ОСОБА_1 зазначено, що він не погоджується з висновками наведеними в Акті, та фактами, викладеними в Акті перевірки, що стали підставою для таких висновків, в звязку із тим, що аудитором не прийнято до уваги, що зазначені в акті державні службовці у вказаний період часу ще працювали в Департаменті екології та природних ресурсів ООДА на законних підставах, аж по липень 2017 року, і ні з вини ОСОБА_1 їх не було своєчасно переведено до новоствореного управління раніше. У ОСОБА_1 був лише обовязок виплатити заробітну плату, точніше табелювати їх, відповідно до КЗпП України, Законів України «Про оплату праці», «Про державну службу», ст.175 КК України. Стосовно завданої матеріальної шкоди - заробітна плата держаним службовцям в структурних підрозділах ОДА виплачується за рахунок коштів державного бюджету, а в матеріалах справи відсутні дані, що вказаним 5 держслужбовцям виплачувалась заробітна плата одночасно в двох установах - в Департаменті екології та природних ресурсів ООДА та в Управлінні аграрної політики ООДА. Тобто відсутні дані, що бюджет поніс збитки.

Судом встановлено, що розпорядженням голови ООДА від 26.01.2017 №47/А-2017 «Про заходи щодо упорядкування структури Одеської обласної державної адміністрації» було утворено управління аграрної політики Одеської обласної державної адміністрації. Повноваження та функції щодо реалізації державної аграрної політики, які здійснювалися на той час Департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, покладено на управління аграрної політики Одеської обласної державної адміністрації.

Фактично відбулось створення управління аграрної політики ООДА шляхом виділення зі складу Департаменту екології та природних ресурсів ООДА.

Після створення управління аграрної політики ООДА 15 держслужбовців було переведено з Департаменту екології та природних ресурсів ООДА до новоутвореного управління.

З цих 15 держслужбовців аудитор обрав пятьох (ОСОБА_6, ОСОБА_7. ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10І.), відносно яких зробив висновки щодо неправомірності виплати їм зарплати за квітень-травень 2017 року за рахунок коштів Департаменту екології та природних ресурсів ООДА.

Згідно з ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При тому, що аудитор визнав в якості особи, яка допустила правопорушення, директора Департаменту ОСОБА_1 1.М.. разом з цим в протоколі не було вказано, яким нормативним актом директору Департаменту ОСОБА_1 1.М. надані повноваження щодо звільнення працівників. А такі повноваження у директора були відсутні.

Призначення та звільнення з посад державних службовців в структурних підрозділах облдержадміністрації здійснювалось головою обласної державної адміністрацією за організаційною підтримкою управління з питань персоналу апарату обласної державної адміністрації, тобто не входить до повноважень на той час ОСОБА_1

Ще в 2016 році в штатних розписах структурних підрозділів ОДА були виключені кадрові служби.

Розпорядженням голови ООДА від 13.07.2016 № 446/А-2016 «Про внесеним змін до розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 21 травня 2013 року №458/А-2013» внесені зміни до Положення про Департамент екології та природних ресурсів ООДА шляхом викладення абзаців 11,12 пункту 9, де йдеться про повноваження Директора, у новій редакції:

«- подає пропозиції голові обласної державної адміністрації щодо призначення на посаду та звільнення з посади у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців, присвоєння їм рангів державних службовців, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.

- подає пропозиції голові обласної державної адміністрації щодо прийняття на роботу та звільнення з роботи у порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників структурного підрозділу, які не с державними службовцями, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності».

Попередня редакція цих абзаців звучала так:

« - здійснює добір кадрів та організовує роботу з підвищення рівня професійної компетентності державних службовців Департаменту;

- призначає на посаду і звільняє з посади працівників Департаменту; проводить особистий та виїзний прийом громадян з питань, що належать до повноважень Департаменту;».

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 25.08.2016 №583/А-2016 «Про внесення змін до розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 12 січня 2016 року № 13/А-2016» внесені зміни до Регламенту Одеської обласної державної адміністрації. Розділ 4 Регламенту «Кадрова робота» викладено у новій редакції, зокрема у п.4.3. вказано, що організацію кадрової роботи в апараті обласної державної адміністрації та у структурних підрозділах обласної державної адміністрації здійснює управління з питань персоналу апарату обласної державної адміністрації.

На виконання цього розпорядження до управління з питань персоналу апарату обласної державної адміністрації були передані трудові книжки, особові справи, інші номенклатурні документи, які були повернуті до управління аграрної політики 14 серпня 2017р.

Тобто, керівників структурних-підрозділів ООДА, у тому числі Департаменту екології та природних ресурсів, позбавили права здійснювати самостійну кадрову політику і зазначений стан справ зберігався аж до початку 2018 року.

Так, 25.01.2018 року розпорядженням голови ООДА №78/А-2018 затверджена нова редакція Положення про Департамент екології та природних ресурсів ООДА, в якому директору Департаменту були повернуті повноваження щодо призначення та звільнення працівників.

Згідно зі статтею 49-2 КЗпПУ про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.

У даному випадку, власником є Одеська обласна державна адміністрація, а уповноваженим органом (у період з 25.08.2016 року по 14.08.2017 року) - управління з питань персоналу апарату обласної державної адміністрації.

Таким чином, звільненням та переведенням держслужбовців займалось управління з питань персоналу апарату ОДА. і до моменту звільнення держслужбовцям виплачувалась заробітна плата за рахунок видатків установи, в якій вони на той час працювали, тобто - Департаменту екології та природних ресурсів ОДА.

Так, ОСОБА_6 звільнено з посади начальника відділу бухгалтерського обліку та звітності управління агропромислового розвитку Департаменту екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації 3 липня 2017 року переведенням до управління аграрної політики Одеської облдержадміністрації на підставі розпорядження голови обласної державної адміністрації від 27.06.2017р. №838/к-2017 (на підставі заяви від 21.04.2017 року).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 29.05.17 №644/к-2017 звільнено ОСОБА_7 з посади головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку та звітності управління агропромислового розвитку департаменту екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації 30 травня 2017 року переведенням до управління аграрної політики Одеської облдержадміністрації (на підставі заяви від 25.04.2017 року).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 30.06.17 №878/к-2017 звільнено ОСОБА_8 з посади головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку та звітності управління агропромислового розвитку Департаменту екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації 3 липня 2017 року переведенням до управління аграрної політики Одеської облдержадміністрації (на підставі заяви від 25.04.2017 року).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 30.06.17 №888/к-2017 звільнено ОСОБА_9 з посади головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку та звітності управління агропромислового розвитку департаменту екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації 03.07.2017 р. переведенням до управління аграрної політики Одеської облдержадміністрації (на підставі заяви від 25.04.2017 року).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 30.06.17 №892/к-2017 звільнено ОСОБА_10 з посади головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку та звітності управління агропромислового розвитку департаменту екології та природних ресурсів Одеської облдержадміністрації 3 липня 2017 року переведенням до управління аграрної політики Одеської облдержадміністрації (на підставі заяви від 25.04.2017 року).

Тобто, за вказівкою управління з питань персоналу зазначені держслужбовці написали заяви і з того моменту пройшло ще майже 2 місяці до їх звільнення шляхом переведення.

Вини ОСОБА_1 в тому, що їх не було переведено до новоствореного управління раніше суд не вбачає. У ОСОБА_1 був лише обовязок проводити табелювання працівників для виплатити заробітної плати, відповідно до КЗпП України. Законів України «Про оплату праці», «Про державну службу», ст.175 КК України, розпоряджень голови ООДА.

До речі, згідно з розпорядженнями голови ООДА від 28.02.17 року №145/к-2017. 27.03.17 року №265/к-2017, 27.03.17 року №266/к-2017, 27.04.17 року №507/к-2017, 27.04.17 року №508 к-2017, 29.05.17р. №672/к-2017, 29.05.17 року №673/к-2017, ще не переведеним працівникам встановлювались у лютому-травні 2017 року надбавки за інтенсивність та премії, що зобовязувало директора їх виплатити.

Щодо завданої матеріальної шкоди - заробітна плата дерслужбовцям в структурних підрозділах ОДА виплачується за рахунок коштів державного бюджету.

В матеріалах справи відсутні дані, що вказаним 5 держслужбовцям виплачувалась заробітна плата одночасно в двох установах - в Департаменті екології та природних ресурсів ООДА та в Управлінні аграрної політики ООДА. Тобто відсутні дані, що бюджет поніс збитки.

Також матеріали справи не містять фактичних даних про обставини, які б свідчили про наявність такої субєктивної підстави адміністративної відповідальності як вина ОСОБА_1, таким чином в діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.164-12 КУпАП.

Таким чином, з матеріалів справи, письмових пояснень ОСОБА_1 від 10.10.2018 року, та пояснень ОСОБА_1 та його представника ОСОБА_3 наданих у судовому засіданні, суд не вбачає, що ОСОБА_1 порушив вимоги законодавства України, зазначених в Акті перевірки та протоколі про адміністративне правопорушення, за що відповідальність передбачена ч.3 ст.164-12 КУпАП.

Зі змісту статей 7, 254, 279 КУпАП розгляд справи про адміністративне правопорушення здійснюється лише щодо правопорушника та в межах протоколу про адміністративне правопорушення.

Відповідно до п.1 ст.247 КУпАП розпочате провадження у справі про адміністративне правопорушення підлягає закриттю з підстав відсутності складу адміністративного правопорушення.

Приймаючи до уваги вищевикладене та відсутність в діях ОСОБА_1М складу адміністративного правопорушення, передбачене ч.3 ст.164-12 КУпАП, суд вважає необхідним закрити провадження в справі.

Керуючись ст.ст.9, 10, 24, 33, ч.3 ст.164-12, 221, 247, 254, 268, 279, 280, 283, 284 КУпАП, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Провадження за адміністративним матеріалом про притягнення ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 до адміністративної відповідальності за ч.3 ст.164-12 КУпАП закрити за відсутністю складу правопорушення.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до апеляційного суду Одеської області через Приморський районний суд м.Одеси протягом десяти днів з дня винесення постанови.

Суддя Л.В.Домусчі